深化用地审批制度改革赋予省级政府更大自主权

焦思颖

为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，近日，国务院出台《关于授权和委托用地审批权的决定》（简称《决定》），自然资源部发布关于贯彻落实《决定》的通知，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级政府更大用地自主权。

用地审批权下放基于怎样的背景和考量？此次下放哪些用地审批权？将会带来怎样的影响？自然资源部国土空间用途管制司负责人对此进行了解读。

持续推进“放管服”改革，进一步优化营商环境

用地审批是我国土地管理的一项基本制度。1998年修订、1999年1月1日起施行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定了用地审批的权限和程序，在加强对新增建设用地的从严从紧控制、严格保护耕地等方面发挥了重要作用，但也存在用地審批周期较长，与经济社会发展有较大冲突的问题。

2018年组建以来，自然资源部对当前土地管理中存在的问题进行了深入梳理，致力于用地审批制度改革，以期根据行权能力更加科学地划分不同层级政府事权，合理设定审批环节，减少不必要的“形式审查”、重复审查，提高用地审批水平和效率，并强化权责对等。但因有关法律法规等要求和限制，单纯依靠上述措施难以从根本上解决用地审批环节多、事权错位、周期长的问题。

“用地审批周期长，有工作方面的原因，也有法律制度方面的原因，主要是审批层级高、环节多、事权错位，中央一级审批范围较大，也承担了部分应由地方人民政府承担的事权。”该负责人说。

2018年，自然资源部在报请审议《土地管理法》修改建议时明确提出，《土地管理法》修改在解决“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）的法律依据问题时，也要考虑一并推进用地审批制度“放管服”改革，进一步优化营商环境，并向国务院报送了改革建议，核心是增加国务院“授权”或“委托”省级人民政府行使审批权。经与有关部门深入沟通，在国务院分管领导同志协调下，将改革用地审批制度、下放审批权限的内容写入了新《土地管理法》修改建议，经国务院常务会审议后，最终报请全国人大常委会审议通过，新法于今年1月1日起正式实施。

新修正的《土地管理法》明确，由国务院批准土地利用总体规划的106个城市分批次建设用地的农用地转用审批事项，国务院可以授权省级政府批准;除永久基本农田以外的单独选址建设项目农用地转用审批事项，国务院可以授权省级政府批准。新《土地管理法》实施后，国务院依然保留永久基本农田转为建设用地的审批权，以及征收永久基本农田、三十五公顷以上耕地、七十公顷以上其他土地的审批权。考虑到全国80%以上耕地为永久基本农田，且重大项目多数需要占用耕地三十五公顷或总用地七十公顷以上，因此很多项目用地实质上仍需由国务院审批。为落实十九届四中全会“赋予地方政府更多自主权，支持地方创造性开展工作”的要求和中央经济工作会议的部署，国务院进行了专题研究，明确了依照新修正的《土地管理法》，将国务院可以授权的用地审批权授权各省级人民政府行使，同时，经审慎研究，将国务院保留的用地审批权通过委托方式在全国部分省份开展试点，最终形成了《关于授权和委托用地审批权的决定》。

赋予省级政府更大用地自主权，提高要素保障效率

此次下放的用地审批权有哪些？

该负责人表示，新修正的《土地管理法》将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市政府批准。

按照新修正的《土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市政府批准;按照新《土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

同时，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市政府批准。对新《土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市政府批准。首批试点8个省份，试点期限1年。国务院将建立健全省级政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

对应国务院授权和委托的用地审批权，自然资源部的用地预审事项同步下放省级自然资源部门，先行用地批准事项同时委托给试点省份省级自然资源部门。委托用地预审和先行用地批准事项的期限与国务院用地审批权委托试点时间相同。

改革用地审批制度，赋予省级政府更大用地自主权，是贯彻落实党的十九届四中全会精神，明晰中央和地方在土地管理上的权责关系，推进国土空间治理体系和治理能力现代化的内在要求;是积极推进供给侧结构性改革，促进有效投资，推动经济高质量发展的务实举措;是深入推进“放管服”改革，优化营商环境，回应社会关切，提升自然资源服务效能的实际行动。

“依照法律规定将用地审批权授权和委托省级政府，更好地体现了权责对等、依法行政、规范管理的基本要求。实施上述改革，一方面赋予省级政府更大自主权，大幅提高用地审批效率，另一方面，中央部委在完成对非试点省份用地审批任务的同时，可以拿出更多精力对承接授权和委托的省级政府进行有效监管。”该负责人说。

放权不放松审查标准，全面加强事中事后监管

对于放下去的用地审批权，如何确保“放得下、接得住、管得好”？

“下放用地审批权绝不意味着放松用地审查和监管要求！”“耕地保护的核心手段是规划的管控和占补平衡制度的落实，部分用地审批权限下放后，通过实施严格的监管，不会对耕地保护的责任目标产生影响。”该负责人强调，“不论是授权还是委托，主要是适应当前经济快速发展对用地效率的要求，只是审批事权的重新划分，审查遵循的规则、标准没有变。从这一意义上说，切实保护耕地、节约集约用地、维护被征地农民合法权益的原则不变;用地必须符合规划，符合占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护地条件，符合用地标准，落实耕地占补平衡等要求不变。”“下放用地审批权后，绝不意味着各级城市可以‘摊大饼扩张了，各级城镇的开发建设，依然必须符合国土空间规划的规模、布局以及城镇开发边界的管控要求、符合土地利用年度计划的要求。”“下放用地审批权后，对占用永久基本农田搞建设的要求仍然与以前一样严格，一般建设项目不得占用永久基本农田，国家交通、能源、水利、军事国防等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证”。

该负责人说，审批权限下放后，实际上压实了地方政府耕地保护的责任。过去由国务院审批的项目，一定程度存在着地方组件不认真，把关不严格的情况。现在权力给了地方，责任也给了地方，不按规则审查，将承担责任和后果，这就是所说的“放得下、接得住、管得好”。同时，自然资源部将坚决落实党中央国务院要求，在监管上下功夫，全面加强事中事后监管：一是进一步明确用地审批政策、规则、标准、要求，规范审批行为，切实提高审批质量和效率;二是运用航空航天遥感监测、三维地形展示等自然资源技术集成手段，采取“双随机、一公开”等方式，加大监督检查力度，特别是加强对占用永久基本农田和生态保护红线的监管，对可能出现的随意占用永久基本农田或补划不实、耕地占补平衡不落实、用地标准执行不严、征地补偿不到位等问题及时纠正整改，对违规审批的进行严肃处理;三是按照国务院确定的建立省级人民政府用地审批工作评价机制的要求，从用地审批、耕地保护、节约集约利用等方面综合评估各地土地管理水平，根据综合评估结果，及时提请国务院动态调整委托试点省份。（摘编自《中国自然资源报》2020年3月23日1版）