村建制调整过程中遇到的问题及风险防控分析

布乃青

摘 要：村建制调整是社会治理体系和治理能力现代化建设的重要任务。根据村合并，村改居，大社区服务中心等理论依据，贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神，进一步完善城乡社区治理体制机制，从而推出创新举措。通过走访调研，以及天涯区的实际情况具体指出了村改居存在问题与风险，大社区服务中心建设的拟定地点、问题、风险等，并提出了相关的风險防控指南。为解决基层治理的堵点，打通联系服务群众的“最后一公里”，实现城乡基本公共服务均等化起到了积极的作用。

关键词：村合并;村改居;大社区服务中心

1 村建制调整的相关概念

村建制调整是指以“建制村合并”“村改居”为主要依据，再结合“大社区”服务来进行调整的一种方式。建制村合并并没有统一的，明确的定义，即是为了节约各种资源，把多个村庄的土地、人口等资源集聚，在村组管理上更加便利。主要有两种方式：一是单纯的行政村式合并，它是针对传统的村组，在农户不搬迁的前提下，只是简单地将几个行政村合并成一个，实现其资源优化与共享，主要体现在交流通讯方面和村委会工作量减少方面的改变。二是迁移式合并，它是对村委会合并，对村民迁移从而形成比较聚集的居民点。本文提出了第一种方式的建议，并为采纳第二种方式。村改居是指农村没有土地后，在各方面都达到了转为居委会的一种形式。即介于农村与城市过渡的一种形式。在过渡期间面临村委会管理的挑战、农民转向市民的过渡等治理困境和风险。这也是本文的重点研究的一个领域。

大社区建设是根据最新的发布的《三亚市完善城乡社区治理机制试点方案》到2030年，建设32个大社区综合服务中心为主要目标的一种新型城乡社区治理方案的推行。大社区综合服务中心的公共服务及管理事项，主要包括党群服务、政务服务、公共治理服务、生活服务、公共法律服务、健康服务、文化服务、劳动就业和社会保障服务、自治共治服务、教育科普服务等方面的基层服务及管理功能。

2 海南省三亚市天涯区的基本情况

天涯区，是海南省三亚市四个市辖区之一。天涯区位于三亚市中西部，天涯区于2014年成立，原名天涯镇，因为地处天涯海角故名“天涯区”。2015年1月，正式撤销河西区、凤凰镇、天涯镇设立天涯区。天涯区管辖原河西管委会、凤凰镇、天涯镇行政区域，人口24.41万人（2018年），全区共有45个村（居）委会，其中村委会20个、居委会25个。

3 天涯区村调整建制中存在的突出问题

通过2019年4月到5月对天涯区20个行政村的调研与走访，在行政村级建制中有以下三个方面的问题：

（1）村庄整体规划建设滞后。

通过调研首先得到很多村都反应路灯、自来水规划不合理，建设滞后等情况，例如新联村、抱龙村、水饺村、黑土村、扎南村;其次是农贸市场缺少或者规模太小的情况，例如塔灵村，桶井村;最后是关于缺少公共文体活动场所的情况，例如羊栏村、塔岭村。甚至有些村庄的居住环境仍存在“脏、乱、差”的现象，例如布甫村。以上具体问题都反映出目前村庄缺乏整体规划，整体统一建设的标准。

（2）有必要村改居的情况。

根据调查表与访谈得知海波、羊栏、桶井三个村，80%以上的土地已被征收;80%以上的村民不以耕地为经济来源;80%以上村民生活以达到城镇化水平。因此，以上三个村到达了村改居的条件，可以申请改为居委会，以便各方面资源的管理与共享。

（3）综合公共服务不到位。

通过调研可以看出，各村对于教育、文体活动、男女婚嫁等情况都十分重视。其中羊栏村、抱前村、塔岭村重点提到了教育不够重视的问题;尤其是缺少幼儿园的建设。扎南村提到未婚男性比例较高的问题，也是值得引起注意的。羊栏村提出文体活动太过于单调的情况。

4 优化天涯区村建制调整的必要性

为了更好地管理，更好地提供公共服务，使得农村的留守儿童和留守老人得到帮扶，使得村民的文体活动更加丰富多彩，经过多方座谈商讨决定天涯区主要以两种形式进行调整：第一，把符合村改居条件的村庄改为居委会，并使其社区服务发挥巨大作用。第二，把地理位置相近的行政村，进行资源整合优化，建立大社区综合服务试点，使其同时服务于多个行政村。

5 关于优化天涯区村建制调整的建议

根据以上面临的问题与村建制调整的必要性，同时结合了天涯区的实际情况，提出来了以下建议：

（1）村改居。

建议海波村、羊栏村、桶井村改为居委会，从而进一步加快农村向城市的转变。

（2）新设大社区综合服务中心。

通过地理位置、民族情况、公共资源等多方面的研究，天涯区拟规划建设9个大社区综合服务中心，服务覆盖全区44个村（社区）主要分析三个拟定中心：

①马岭大社区综合服务中心。

其试点服务涵盖马玲居、红塘村、布甫村;三者从位置上相依相靠，尤其是红塘村和布甫村。同时，红塘村已有一半属于红塘湾旅游开发区，所需公共服务已提升为城市化需求。另外，布甫村的人口也随着红塘湾旅游开发区的建设逐渐增加。由于以上原因的考虑，拟定以红塘为中心建立大社区综合服务中心。以便马玲居、红塘村、红塘湾旅游开发区、布甫村的各种公共事务的办理和服务的提供。

马岭大社区作为天涯区完善城乡社区治理机制试点工作的首个示范点，服务覆盖黑土、红塘、布甫、塔岭、马岭、西岛6个村（居）。包含大社区党群服务中心、政务服务大厅、新时代文明实践所等服务，负责承办市、区两级下沉到大社区综合服务中心的公共服务及管理功能。

②抱龙大社区综合服务中心。

其试点服务涵盖抱龙村、扎南村、立新村。设定原因主要是是历史原因。新中国成立前叫作“抱龙洞”，管辖着现在的抱龙村、立新村、和扎南村;新中国成立后叫作抱龙乡人民政府，随后在1964年成立为高峰人民公社抱龙生产大队、扎南生产大队、立新（扎组）生产大队。1985年成立高峰抱龙管理区。由此历史分析再结合目前公共资源的分布情况，拟定以抱龙为中心设立大社区综合服务中心。

③南岛大社区综合服务中心。

其试点中心服务涵盖南岛居、台楼村、抱前村。设定原因是南岛居便民综合服务大厅的成熟运作模式。南岛居与天涯区水蛟、抱前、台楼、立新、抱龙等村委会毗邻，辖区面积约113平方公里，下辖45个基层单位，居住着汉族、黎族、苗族、壮族等民族，此外，南岛居由原海南国营立才农场过渡而来，主要承担南岛地区的大部分公共服务和社会管理职能。目前，南岛居的各项工作围绕着为民、务实、服务、高效等，按照“三合一”管理体系，有效地提升管理和服务水平。南岛居便民综合服务大厅建筑面积150m2，“两委”办公室120m2，四个便民服务站各60m2，可为居民提供民政、计生、社保、就业等各项便民服务。

该区接下来将逐步推进高峰大社区综合服务中心、阳光海岸大社区等其余8个大社区的建设，并确保在2023年前完成全区所有大社区的建设，竭力为本区居民打造舒适的生活环境，创造更舒心的生活、学习空间。

6 优化天涯区村建制调整的风险评估与风险防控

结合问题与建议，提出来村建制调整过程中的风险评估与风险防控措施。

6.1 风险评估

（1）村改居可能出现的风险。

①社区管理体制转变不力。

除了村委会翻牌改换为居委会之外，社区党支部、居委会和经济合租社三大组织依然职权混淆，交叉任职。可见，“村改居”社区的管理体制及其运行方式基本保留了原有的“政-经-社”不分家的管理体制。

②公共产品与服务分配不均。

“村改居”政策的实施过程中，除了基本的身份转变，尤为重要的是在公共服务、社会保障等实质层面，要与社区服务体系全面对接。在访谈过程中，海坡村与羊栏村都提到了公共服务硬件设施不到位，医疗保障不落实的情况。

（2）设立红糖大社区综合服务中心、抱龙大社区综合服务中心、南岛大社区综合服务中心可能出现的风险。

①与天涯区政府之间权责的划分问题。

大社区综合服务中心是介于村与区之间的派出机构。因此，天涯区政府如何将权限分割给大社区综合服务中心、分割权限的程度如何、又如何监督其权利的应用过程等问题都需要提前制定相关标准。并为顺利运行大社区综合服务中心做出指导意见与原则。

②因政府层级增加导致办事效率低下。

原本行政组织只有两个层级，即天涯区政府和下面的行政村或社区居委会。而在设立了大社区综合服务中心后，原本的两个层级就变成了三个层级。层级增加了之后，行政组织内部的信息沟通、决策的效率都会受到影响，可能会导致政府的行政效率不升反降。

6.2 风险防控

（1）应对“村改居”可能出现的风险。

首先，经社分离、政经分离，实现基础管理体制的变革。“村改居”后，农村自治组织从农村经济组织中剥离出来，两者各司其职。从而使得“村改居”后社区居委会行使其公共管理与服务等方面的自治功能。

其次，加大医疗卫生、养老保障、教育文化、劳动就业等公共服务在“村改居”中的覆盖范围和力度，从而做到“同城同权”，城乡共享，实现公共产品与服务均衡一体化的模式。

（2）应对设立大社区综合服务中心可能出现的风险。

首先，明确大社区综合服务中心的职能和具体的工作范畴。据此确定大社区综合服务中心需要的外聘的职务、人员数量、应聘条件等，以确保未来大社区综合服务中心人才质量。

其次，规定出大社区综合服务中心与天涯区政府之间的权责划分标准，希望在确保大社区综合服务中心有足够的自主权的前提下，能处理本地区的相关行政事务。从而为区政府与各行政村提供便利的服务。

最后，制定出天涯区政府对大社区综合服务中心监督管理的相关条例。为防止大社区综合服务中心可能出现的滥用权利或者不作为、乱作为等现象的发生。进而保障大社区综合服务中心权利的运用。

参考文献

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