精准扶贫视阈下村干部腐败问题研究——以湖南省为例

肖媚天

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006)

改革开放以来，尤其是“八七扶贫攻坚计划”实施以来，在党中央和国务院的支持下，以湖南省为例，已成功使很多人摆脱了贫困。然而，据湖南省人民政府印发的《湖南省“十三五”脱贫攻坚规划》的数据显示，[1]截止2015年底，湖南省还有445万人未脱贫，贫困人口总量居全国第5位，贫困发生率高出全国平均水平2.1个百分点。为实现习近平总书记在党的《十九大报告》中提出的在2020年将我国建成全面小康社会的宏伟目标，作为我国重要组成部分的湖南省显然不能拖后腿，势必要增加对广大乡村地区尤其贫困乡村地区的投资建设。因而，将会有很多资金途经作为乡村社会领导人的村干部手中。若不对其进行切实有效的监督，很可能会滋生比较严重的腐败现象。有学者指出，近年来，由于国家对农村补贴力度不断加大，而基层工作者又具有较为灵活的自由裁量权，以致“小官贪腐”时有发生，社会危害非常严重。[2]尽管我国在“打虎”乃至“打大老虎”方面成绩显著，并积累了不少经验和方法，但是面对无数的“苍蝇”，却时常感到棘手，一时还未找到相对有效的解决方法。[3]有鉴于此，笔者拟对中共湖南省纪律检查委员会、湖南省监察委员会最近一次(2018年10月29日)于其官网——三湘风纪网——中开辟的“扶贫领域腐败和作风问题专项治理”专区中所曝光的典型案例为样本进行分析，挖掘其背后的原因，并针对性地提出一些建议。

一、扶贫领域村干部腐败问题的基本特征

统计56起典型案例中，①涉案人员共计92人。其中，被处以警告或者开除党籍等非刑罚制裁的74人，受到刑事追究的18人，且他们绝大多数都为“村两委”的“一把手”。此外，从案件的腐败类型看，则以骗取和截留相关资金为主。据此，扶贫领域腐败问题的基本特征为：

(一)涉案主体职级较低，涉案金额较小

为打赢扶贫攻坚战，即补齐农村社会发展的短板，必须加大对广大农村地区的投资建设，作为乡村社会领导人的村干部要在这一事关国家大计的工程里承担比较重要的角色。正是在这样的背景下，“小官贪腐”问题日趋严重。也正是因为涉案人员的职级都比较低，以致他们有权经手的扶贫资金比较有限，因而每个案件所涉及的金额不高。据统计，在这56起典型案件中，涉案金额在一万元以下的有33起，占比58.9%；涉案金额在一万元以上五万元以下的有14起，占比25%；而涉案金额在五万元以上的只有9起，占比16.1%。不难看出，总体而言，扶贫领域村干部腐败问题所涉及的金额都不是很高。

(二)腐败类型多样，但相对集中

精准扶贫既然是一个整体工程，势必会涉及很多领域，并且要有很多具体的方法。“党的十八大以来，精准扶贫成为新时期扶贫开发的战略指导思想，从中央、地方政府部门到行业，根据致贫原因和发展需求分类施策，一项项具有针对性的举措瞄准贫困‘病根’。”[4]在精准扶贫的背景下，村干部不但要积极履行传统的管理职能，同时还要主动承担带领贫困群众脱贫致富的责任。譬如危房改造补助、粮食补贴、五保户等相关资金的申报与发放，新农村建设工程的招标以及集体自留山的出租等。正是由于村干部所要负责的事情变得更加繁杂多样，加之广大村民的认知能力和民主意识又相对较低，以致基层腐败问题比较严重，且腐败的类型非常多样。

如图1所示，在56起典型案例中，既有吃拿卡要、优亲厚友等，也有骗取、截留、套取和冒领扶贫资金的腐败行为。虽然腐败的类型较为多样，但也不是平均分布，而是相对集中，即以侵吞侵占和吃拿卡要、优亲厚友为主。

图1 56起典型案例腐败类型分布图

(三)涉案人员多为“村两委”的“一把手”

权力具有天然的扩张性，若无有效的监督和制约则必然会滋生腐败。我国是一个幅员辽阔的大国，据民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》的数据显示，截至2017年底，我国乡级行政区划单位有39888个，基层群众自治组织有66.1万个，其中，村委会共计55.4万个。[5]如此大的范围，这么多的机构，难免会出现权力监督和制约的真空。加之，其自身又无有效的监督和制约的机制，以致身处“天高皇帝远”的乡村社会村干部往往可以“为所欲为”。一旦他们抵抗不住金钱的诱惑，就会陷入贪污纳贿的泥沼中无法自拔。据对56起典型案例所涉人员之职位的统计，发现绝大多数腐败案件不是村党支部书记实施的，就是村委会主任实施的，并且以村党支部书记实施的居多。也就是说，在扶贫领域村干部腐败问题的案件中，涉案人员多为“村两委”的“一把手”。具体情况如图2所示。

图2 “村两委”“一把手”实施的案件占比图

二、扶贫领域村干部腐败多发原因

(一)主观方面原因

1.村干部工资普遍偏低

就目前村干部而言，他们所要履行的职责已明显超过了群众自治组织本来所要承担的职能。正如有学者所言，“村干部除了解决村民日常纠纷、反映村民需求，大部分时间忙于项目申报与实践、填制各种报表、应付上级检查、接待来自各类研究部门的调研，加班加点是常态。”[6]与之较高劳动程度的付出不相称的是，他们的工资普遍较低，一个月的工资才2000余元。相对于现在的物价水平，在他们又无其他经济来源的情况下，迫于生计和尊严的需要，寻求另外一条“便捷之路”势必会成为他们的共识。也就是说，对更好的物质生活渴望会使他们对自身行为的要求变低，进而走上贪污纳贿的腐败之路。从扶贫领域村干部腐败案件的腐败类型多以经济领域腐败问题为主的基本特征来看，便是很好的例证。

2.村干部法律文化素养普遍不高

农村社会的贫困很大程度上是文化贫困所致，这一现象在乡村干部队伍中亦非常突出。有学者对西部某县村干部进行考察，发现就其学历情况来看，多数是初中或高中，有些甚至只有小学。[7]由于他们的文化素养本来就不高，加之平时又不注重学习，以致村干部的廉政意识和法律意识都比较薄弱，在面对利益和法纪抉择的时候，他们往往会选择前者而肆意妄为。在集中曝光的典型案例中，很多村干部就是因为廉政和法律意识薄弱，没有抵抗住金钱诱惑，利用职务的便利走向了违法乃至犯罪的道路。

3.村民权利意识不强

村民的权利意识是衡量农村政治民主化的重要标准，同时也是保障村民自治权的重要基础。但是，我国社会长期存在城乡二元结构所导致的农村在经济、政治以及文化等方面的滞后，使得村民的权利意识普遍不强。加之，大部分农村地区“三留守”人员已成为农村的主要人群。②[8]所以在权利意识本来就比较低的农村地区，在村民中权利意识相对强一点的青壮年大都外出务工而致权利意识最低的“三留守”人员构成主要人群的情况下，其政治民主化的程度无疑会变得更差。另外，他们对基层腐败问题也麻木不仁，甚至还默认腐败行为的存在。有些案件的腐败分子之所以许久才被发现和查处，就是因为村民的权利意识不够，导致他们不愿、不能乃至也不敢去揭发村干部的腐败行为。于是，村干部有恃无恐，在贪腐的道路上渐行渐远。

(二)客观方面原因

1.监管制度不完善

首先是体现在对村干部的任用制度不完善。虽然《村委会组织法规定》中有对村委会干部选举的规定，但是没有更细致的解释和更具操作性的办法，使得对村干部的任用存有很大的漏洞。即依照目前的选任制度，村干部的任用权实际掌控在少数领导的手中。他们在选用下属时，出于自身利益的考虑，往往会优先选择自己的亲朋好友或者对自己的利益有帮助的人。另外，大部分村党支部干部和村委会干部都是一套人马，一人身兼数职的情况比较普遍。受我国行政管理体制实行“一把手”负责制的影响，乡村社会也实行“一把手”负责制，即村党支部书记和村委会主任对村里的事务往往有最后的决策权，从而导致村民会议流于形式。从集中曝光的典型案件所涉及的腐败分子多为“村两委”的“一把手”的情况来看，便很好地说明了这一点。其次，则体现在村级财务管理制度的不健全。主要表现为以下几个方面：一个是财务管理不规范，另一个是审批手续不规范，还有就是财务公开形式化，再就是财务人员法律意识薄弱、业务不精。[9]295正是由于村级账目管理不规范且审判比较混乱，从而导致任何村干部都可以批。虽然我国农村地区早已推行了具体的财务公开制度，但是却因公开的内容往往过于笼统，甚至有些账目不是弄虚作假，就是含糊不清，以致形同虚设的公示栏竟成了少数村干部中饱私囊的“挡箭牌”。此外，从事村级财务会计工作的干部业务素养不高，甚至有些都不知道基本的会计常识和职业操守，基本上是惟领导之命是从。

2.农村社会文化陋习

尽管历经了革命、改造、改革和转型后的农村社会秩序已大不同于费孝通先生当初所概况的“礼治秩序”——依靠乡土社会中的礼俗力量构建并维系，毕竟国家法律力量已渗透到乡村社会，但也应承认“礼”和俗或习惯的力量在农村社会秩序的构成中仍发挥着十分重要的作用。[10]农村干部大都来自于本村，并且相互之间很熟。在熟人社会的感情拉拢下，村干部很容易就会卷入“亚腐败”乃至腐败行为。有很多起案件是村干部优亲厚友和“吃拿卡要”的腐败问题便是最好的例证。毫不夸张地说，熟人社会的人情和关系成了乡村腐败的文化土壤。逢年过节或者有其他喜事的时候，大家都有相互送礼的习惯，尽管无可厚非，但有些人却打着操办喜事的旗号去行行贿索贿之实。

三、扶贫领域村干部腐败问题的防范与治理

(一)强化对村干部廉政思想教育

“打铁还需自身硬”。如果村干部自己都不能做到奉公守法，怎能带领村民脱贫致富，恐怕连基本的农村社会秩序维护也是一个大问题。因为“对基层党员干部的思想政治教育重视不够与落实不力，在一定程度上导致了乡村社会矛盾化解主体的思政教育自觉不足与乡村治理能力不高”[11]，所以为了提高村干部的整体素养，做到廉洁奉公，必须强化对他们进行廉政思想教育。

首先，要提高对村干部进行廉政思想教育重要性的认识。鉴于扶贫领域村干部腐败问题发生在我国行政体系的末梢，且又具有涉案人员职级低和涉案金额小的基本特点，以致很容易忽视。千里之堤溃于蚁穴，如果与村民具有天然紧密联系的村干部不能洁身自好，反而还自甘堕落，不但有碍全面小康社会的如期建成，而且还会损害党和政府在广大村民心中的形象。建立有效而严厉的惩罚机制，使潜在的腐败分子基于利害得失的考虑而不敢腐，固然是一种比较好的预防和治理腐败的方式，但却不是最好的方式，因为这种功利主义的治理观不免有把人视为是欲望之奴隶的嫌疑，而加强对村干部廉政思想的教育，使他们洁身自好并以腐败为耻，无疑是更好的选择。

其次，丰富廉政思想教育内容和形式。村干部之所以腐败，一方面固然是因为经济拮据，另一方面则由于他们文化水平低下而导致的法律意识淡薄和伦理道德观不强。因而在对他们进行廉政思想教育的时候，除了基本的廉政思想教育以外，还应适当地补充文化知识、法律知识以及伦理道德等方面的内容，以此提高他们的思想认识，以腐败为耻。至于教育形式，可以树立正反两个方面的典型，即把廉洁奉公者的发展和腐败分子的结局编印成书或者刻制成光碟，发给村干部要求他们写学习心得，借以矫正一些边缘腐败分子的腐败心理，进而实现防止腐败行为的发生。

(二)完善对村干部监管制度

从村干部的管理制度入手，即建立健全有效的制约和奖励机制，既要把村干部的权力关进制度的牢笼里，也要适当提高他们的福利待遇，进而使他们不想腐、不能腐、也不敢腐败。

首先，要强化村干部的权力制约和监督。如上所述，正是由于乡村“一把手”的权力较大，又无有效的制约和监督机制，以致很容易走上贪腐的道路。因之，强化对他们的制约和监督不但是必要的，而且也是必须的。为了实现这一目标，笔者认为可以从以下几个方面努力。第一，要进一步完善村干部的选任机制，既要从立法层面上使《村委会组织法规定》中关于对村委会干部选举的规定更具有操作性，同时也应对什么人才可以当选村干部做出更为细致的要求，坚决规避一人身兼数职的情况；第二，要明确村干部的职责分工，避免出现相互干扰的情况，这样不仅会减少因滥用职权而导致的腐败，而且也会提高办事的效率；第三，要强化对村干部的监督，可以通过设立县一级监察委员会驻乡派出机构，以强化对村干部的监督。

其次，要完善村级财务的管理制度。“好的村级财务状况是村级组织发挥正常功能、确保村庄社会稳定的基础条件，是完善乡村治理体系和提高农村基层组织治理能力的一项基础性工作。”[12]为了使村级财务的管理更加规范，而不至让腐败分子有机可乘，就必须汲取目前因其管理上的失位而导致问题的教训。一要规范票据审核制度，村级财务票据的签核必须由村委会主任签字，并加盖村委会的公章，其他任何人签字都无效；二要规范财务人员任职制度，明确村级会计和出纳须分离；三要建立审计监督制度，定期对扶贫资金进行审计，避免扶贫资金挪作他用。

最后，要提高村干部的福利待遇。除了对村干部进行思想政治教育和完善对其制约和监督机制以外，也应提高他们的工资待遇。提高他们的工资待遇，不仅可以使他们在无后顾之忧的情况下安心工作，也可以对基层腐败具有一定的遏制和预防作用，更有甚者还可以吸引更多的有识之士来农村发展。

(三)增强社会主义农村文化建设

增强社会主义农村文化建设不仅是构建社会主义精神文明的要求，也是预防和治理以扶贫领域村干部腐败问题为代表的基层腐败的题中应有之义。就目前农村文化发展的现状来看，存在的主要问题还是投入力度不足，硬件设施薄弱和文化娱乐形式比较单一。

首先要提高对构建农村精神文明的认识。以前对其认识不足，才会导致重视不够，使得对农村精神文明建设往往流于口号和形式。所以要提高村干部对加强农村精神文明建设的重要性认识，在提高认识后，要加大对其投入。一要增强村读报栏、村民图书阅览室、广播电视站、卫生站、运动场等基础设施的建设；二要引导广大农民群众崇尚科学，反对迷信，弘扬先进文化，普及法律知识。籍此以提高村民的思想认识，进而增强他们的权利意识。

此外，还应加强对以宗族恶势力为代表的“村霸”整治。“很多当地的基层乡镇干部安排支部村书记的时候存在尽量安排自己的亲属和朋友，进而通过基层党组织影响甚至控制基层选举，然后控制农村的公共资源配置实现自己的利益最大化，导致政治角色的异化和扭曲。”[13]换言之，“村霸”恶势力的蔓延往往会导致农村腐败的发生。为了更加有效地遏制村干部的腐败，必须对以宗族恶势力为代表的“村霸”予以打击，对其打击时，除了必要的较为强硬的行政措施，还要加大对宗族恶势力的排查整治，从思想文化方面着手，通过各种文化活动以提高村民的思想觉悟，进而培育他们的法律思维，籍此以降低宗族观念对他们的影响，使“村霸”无寄生之所。如此，则不但有益于对农村社会秩序稳定的维护，而且也可以在很大程度上遏制农村腐败的发生。

注释：

①网站专区一共曝光了133起典型案例，但为行文分析更具针对性，笔者将其中77起不是村干部腐败问题的案件从样本中剔除。

②“三留守”人员指的是农村留守老人、农村留守妇女以及农村留守儿童等三种相对弱势的人群。