水污染治理中地方政府与社会公众的合作路径研究——基于H市“治水五人组”的分析

堵琴囡

(浙江理工大学 法政学院，杭州 310018)

一、问题提出

党的十九大报告指出，水污染是我国着力解决的环境问题。尽管这些年我国水污染治理力度加大，水质有所提升，但水污染治理形势依然严峻。实践表明，水污染的有效治理能够带来生态、经济、民生、文化等多个方面的良好效应，不仅能够提升水质和优化水环境，还有助于地方经济的转型升级，改变当地公众的生活方式。因此，如何有效治理水污染成为理论界与实践部门共同关注的问题。

近些年，国家积极推动水污染的政社合作治理。党的十九大报告、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《十三五生态环境保护规划》等文件要求，动员全社会积极参与生态环境保护，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。《水污染防治行动计划》提出，建立“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。由此，整合行政力量和社会力量共同治理水污染具有重要战略意义。

合作治理并不是简单地将多元主体放置在一起。合作治理具有复杂性，不同主体在利益、目标、注意力、偏好、能力、资源等方面存在差异，决定了合作治理实践不可避免地要去克服这些差异。合作治理过程容易遭到保守主义、目标平衡、激励、掌舵、文化建设等挑战。一些地方的政社合作治理水污染实践，已经出现了合作意愿不足、责任不清、合作关系不稳定、交易成本高等问题，不仅损害水污染治理的社会群众基础，而且影响政府公信力和政府形象。

为有效治理水污染问题，H市积极探索政社合作实践，并于2015年建立形成了囊括政府成员和社会公众的治水团队，成为该市水污染治理的重要力量。本文构建分析框架，深入剖析H市“治水五人组”，以挖掘水污染治理领域地方政府与社会公众合作的实现路径。

二、水污染治理中政社合作的分析框架

(一)水污染治理的政社合作需求

治理在水污染问题的预防与解决方面发挥关键作用。如果存在一个有效的治理体系，人类与水环境互动时，就可以以某种形式避免污染问题。长期以来，水污染治理主要依赖于政府的力量。在明确流域、河流、河道等归属地政府及其部门的治水责任时，地方政府运用命令、控制等强制手段，或收费、排污权交易等经济手段对水环境破坏行为进行规制。然而，松江死猪事件、“邀请环保局长下河游泳”等事件凸显出这种治理方式的局限性。

水污染治理中政府失败的具体表现包括：一是地方政府水污染治理的激励不足。绩效考核指标是地方政府行为取向的主要依据。虽然近些年生态环境类指标在地方政府绩效考核中所占比重有所上升，但相较于经济类指标，地方政府对它的关注度仍然不足。水污染问题具有外部性，界定水污染治理成效的归属将面临一些困难。为此，来自中央的环保类报告一直要求落实地方政府的环保责任。二是水污染的属地化管理面临区域分割和职能碎片化的挑战。有研究指出，与水污染治理直接相关的部门超过15个，且这些部门之间存在着职责边界模糊等问题。[1]职能碎片化意味着价值理念碎片化、资源和权力分配碎片化、政策制定和执行碎片化。这些碎片化导致属地化管理难以有效解决跨部门、跨地区的水污染问题。三是水污染问题涉及的利益主体越来越多元化，且关系到经济、社会、文化等多个层面，仅仅依靠行政力量的治理方式难以有效协调多元的利益相关者。

合作治理成为水污染领域治理方式转变的主要方向。实际上，合作治理作为解决复杂公共问题的有效方式，已经被很多国家广泛应用到公共卫生、教育、资源管理等公共问题中。对地方政府来说，它作为一种新的制度安排，相较于依赖于权威的命令控制与以竞争为核心的市场机制，重点在于如何激励其他主体的参与，并有效地管理多元主体的复杂合作关系。政府与社会主体合作治理水污染表现出政府对地方知识和社会力量的重视。水环境的污染是人类活动的结果，人类生产和生活所产生的污水、垃圾、废气等有害物质因为处理不当而直接排入流域、河流、河道中，这些有害物质超越了河流的承载力而出现污染。让社会主体参与到水污染治理中，可以改变他们的生产与生活行为，促使他们树立环保意识，承担环保责任。

(二)分析维度

现有研究已经形成了一些合作治理分析框架，比如注重合作治理过程中运作、资源获取、掌舵、文化建设等内容，[2]89-206由初始条件、制度设计、催化领导、合作过程等四项内容及其要素所构成，[3]包括合作意愿、合作机制、合作行为、合作结果等内容[4]。这些分析框架为剖析H市“治水五人组”提供了丰富的思路。考虑到水污染治理中政府与社会公众合作这一特定情景，本文选择合作意愿、合作能力、合作行为作为分析维度。

1.合作意愿

合作双方是否选择以合作的方式去解决公共问题，首先在于双方是否具有合作意愿。合作意愿是合作行为产生的前提，它有助于降低合作过程中交易成本，减少合作障碍，提高合作治理成效。一般情况下，合作双方会因为对自主权的保护而力图避免合作。因此，合作意愿并不会自然形成，有赖于一些力量的驱动。根据驱动力量的不同，合作意愿可分为权威驱动型、激励驱动型、认同驱动型等三类(见表1)。

表1 合作意愿的主要类型及其特征

权威驱动型合作意愿主张合作双方的共同上级或其他主体运用权威向合作主体做出开展合作的强制性要求。这类合作意愿建立在命令与服从的基础上，权威主体一般依托于个人权威、组织权威或职位权威等，通过发起倡议、施加压力等方式自上而下促成合作主体达成合作意向。这类合作意愿形成的速度比较快，但它受到权威主体的角色限制，当权威主体的权威性降低或注意力发生转移时，合作主体的合作意愿将会减弱。

激励驱动型合作意愿表现为合作主体受到资源、信息、效率等有形或无形的报酬激励，而形成合作意向。这类合作意愿建立在互惠基础上，且主要发生在合作主体之间，较少涉及第三方主体。激励合作主体形成合作意愿的报酬形式包括获得资源、获得信息、降低风险、获得合法性、提高效率等。根据资源依赖理论，如果一方主体对某种资源产生需求且自身不能生产，而该资源又为另一方主体所拥有时，双方就会产生合作意愿。报酬形成的重要程度与合作主体对报酬的依赖程度决定了合作双方的合作意愿强弱。

认同驱动型合作意愿主要表现为合作双方因高度认同目标或高度信任彼此而愿意开展合作。这类合作意愿建立在共识基础上。共同目标为合作主体提供了行动的一致方向。合作关系比较容易产生于合作双方具有共同的目标基础上。在一个共同体中，双方之间的信任程度越高，合作的可能性越大。信任有助于减少合作过程的复杂性和不确定性。作为一种互动的简化机制，信任能够降低合作双方的交易成本，提高合作效率。要解决在协商伙伴之间出现的问题，途径之一是增强合作者之间的信任纽带[2]194。

2.合作能力

有效的政社合作治理需要合作双方合作能力的有效支持。在合作治理中，合作双方的职能角色和所处的环境都将发生变化，进而对合作双方的能力提出了新要求。对于地方政府来说，他们原先的能力是基于控制者角色和封闭的官僚组织模式，而不是基于合作者的角色和开放的组织模式建立。已有研究普遍将政府在合作治理中的角色定位为合作标准的设定者、协商的召集者与助成者、合作伙伴关系的推进者。因此，为了适应这些新的角色，地方政府应当具备新的能力，以保障良好的合作成效，实现共同目标。正如多纳休等所言，即便政府组织可能将合作方法视为达成公共目标之最佳途径，并且即便合作的政治挑战得以满足，但政府管理能力的缺乏可能会扼杀合作[5]。对于社会主体而言，当他们参与到公共事务的治理过程中时，他们的角色已经从服务对象或政策对象拓宽为公共事务的监督者、咨询者、服务者。为了与这些角色相匹配，社会主体同样应当具备相应的合作能力。

合作能力的必备要素主要包括制度安排、领导、知识、资源等。相关研究指出，合作治理下政府应当具备良好的制度供给能力、达成共识能力、建立信任能力、利益调节能力、风险控制能力、工具运用能力。[6]合作治理不只表示将社会主体纳入到公共事务治理主体中，更关键的是有相关制度确保他们有效地参与合作。制度有助于降低人们互动过程中的不确定性。人们的行为和互动关系既受到制度制约，也得到制度的使能和赋权。主体的多元化意味着合作治理过程将伴随着不一致、模糊、矛盾、冲突等现象。有效的制度供给能够为合作过程提供规范。另外，合作治理的沟通交流、信任建设、激励、监督等过程有赖于公职人员和社会主体的个人胜任能力。因此，本文主要从制度和个人两个层次去分析合作能力，包括制度能力和个人胜任力。考虑到地方政府和社会公众各自的特点，制度能力指的是地方政府为合作治理的有效开展所提供的制度条件，个人胜任力指的是公职人员和社会公众为合作治理公共事务所具备的知识、资源、技能等条件。

3.合作行为

合作行为是将合作主体的合作意愿与合作能力切实转化为合作成效的必备条件。合作行为是合作治理中合作主体为实现合作目标所实施的各种共同行为。作为一种集体行为，合作行为的实现存在难度，许多因素会影响到合作行为的产生。故而，一个成功的合作治理实践的重要体现应当包括该实践中合作行为得以有效产生。

地方政府与社会主体的合作行为的基本形态是双方针对公共问题围绕共同目标而建立起来的执行网络。由于合作内容、合作领域、合作目的等方面的差异，合作行为可表现为多种形式。依据主导力量，合作行为分为政府为中心的合作、社会为中心的合作、混合式合作等。根据地方政府的职能表现，合作行为包括政府购买河道治理服务、行政河长和民间河长共同治水、政社共同参与河流治理相关主题的公益行动等[7]。从过程的角度，合作行为可划分为问题设定、方向设定、具体实施等。基于合作行为的目的，合作行为表现为获得信息的合作行为、获得资源的共同行为、监督的合作行为等。

不同类型的合作行为中合作主体的互动、关系、角色等具有不同的表现，在实现合作目标方面的成效也存在差异。因此，在对“治水五人组”进行剖析时，本文将挖掘地方政府与社会公众之间合作行为的具体表现与特征，以及这些合作行为如何实现合作目标。

三、政社合作治理视角下“治水五人组”分析

(一)“治水五人组”的形成

“治水五人组”是一个水污染治理团队，由街道河长、社区河长、民间河长、河道警长、河道观察员五类主体构成。街道河长、社区河长、河道警长属于行政力量，分别由街道党政主要领导人、社区党政主要领导人、属地派出所负责人或民警担任。民间河长和河道观察员属于社会力量。民间河长由关心河道水质改善的热心市民担任，河道观察员主要是环保人士和媒体记者。

“治水五人组”在行政河长的基础上产生。2013年11月15日，Z省出台《关于全面实施河长制，进一步加强水环境治理工作的意见》，要求各级河道在2013年底前实现河长制全覆盖，每条河道实行责任承包制，河长是河道的第一责任人。行政河长成为Z省深化“五水共治”治水行动的关键性力量。但是，行政河长在水污染治理过程中面临一些履职困境。受到长春护河队的启发，H市城管委员会河道监管中心向社会公开招募民间河长，最终56名市民被聘用为民间河长，治水力量从行政河长扩大到行政河长与民间河长二人组。2015年7月23日，H市首次提出了“治水五人组”，整合行政河长、民间河长、河道警长、河道观察员，将治水力量向团队化深化和拓展。

“治水五人组”改变了水污染治理“政府干、群众看”的状况，行政力量和社会力量发挥合力，成为该市水污染治理的重要力量。在这一团队的努力下，47条黑臭河道的整治工作提前完成，城郊接合部黑臭河道和农村污水等治理难度大的任务取得良好成效，涉水矛盾纠纷与污染环境违法犯罪得到有力打击。

(二)“治水五人组”的合作维度分析

1.目标一致和资源依赖推动合作双方形成合作意愿

目标一致和资源依赖是促进当地政府与社会公众愿意合作开展水污染治理的主要驱动力，他们的意愿类型表现为认同驱动型和激励驱动型。解决水污染问题是H市政府与市民的共同目标。2013年，Z省政府将治水作为推动经济转型升级的战略支点，全面启动了五水共治工作。治水任务完成情况成为Z省辖区内各市政府的核心工作。从2013年起，打好五水共治攻坚战、全面消除市区垃圾河、治理黑臭河、加大治水力度等治水工作被列为H市发展目标和重点工作。水污染的治理工作兼具政治任务和常规工作的双重属性，该议题和治理目标的特殊性，推动H市政府向社会释放出合作意愿和合作空间。水污染问题对人们的生产生活和身体健康造成影响，这类问题比较容易获得社会公众的关注。并且“治水五人组”中社会公众还受到情感、志业、同辈力量等影响，从而产生为水污染治理贡献自己力量的意愿。“无声河长”张海清在清水边长大，看到周边河水变成黑河和臭河，便主动巡河并参加民间河长工作。忻皓、申屠俊等民间河长本身从事环保事业，大部分任职于环保类组织，专业使然让他们一直关注并投身于治水工作。一些市民在张海清、忻皓等先进事迹的带动下也关心水污染问题，自发参与巡河与监督河道。

行政河长与民间河长、河道观察员之间存在着资源依赖。行政河长一般由党政主要负责人兼任，他们难以将所有的工作时间和精力都放在水污染治理工作上，且一些排污致污行为比较隐秘。因此，行政河长面临信息收集不全面、不及时、不准确等难题。这些信息对于生活在河道周边的人来说，比较容易及时获得。为解决行政力量与有效治理之间的不匹配问题，当地政府产生吸纳社会力量的意愿。反映问题的渠道形式化、不畅通等问题常常被认为是阻碍社会主体有效参与的主要原因。民间河长、河道观察员等社会公众愿意参与到水污染治理中，同样在于合作治理为他们提供了比较畅通的反映河道问题的渠道。在没有成为河长时，这些热心公众发现水污染问题总感觉没有地方说，自从担任民间河长后，他们能够及时向政府人员反映问题。

2.制度与培训双重供给促使合作双方具有合作能力

合作能力主要包括制度能力和个人胜任力。为推动社会力量参与水污染治理，H市制定出台了《H市河长制义务社会监督员制度》《H市“治污水(清水治污)”三年行动计划(2014—2016)》《H市全面深化河长制方案(2017—2020年)》等政策。明确职责是合作双方能力建设的基础。这些政策明晰化了治水团队中各类成员的职责。街道河长是“治水五人组”的核心，负责统筹管理社区河长、民间河长、河道警长、河道观察员。具体责任包括：指导、协调和监督包干河道治理、管理保护；组织实施“一河一策”方案；组织、协调、推动和督促包干河道水质改善、河岸环境提升、长效管护和执法监督等综合治理与管理保护；加强治水团队建设，组织河长团队开展常态化巡河和每月河长“固定活动日”活动等。社区河长主要负责日常巡查，及时发现、报告和跟踪涉河问题的解决，协助推进河道周边环境专项整治、水环境治理、长效管理和执法监督等综合治理与管理保护工作。河道警长承担打击破坏水环境的违法犯罪活动和处理涉水纠纷等工作。民间河长的履职责任主要包括：协助行政河长开展治水的监督工作，并将相关情况反馈给责任河长和相关职能部门；对河道开展日常巡查、排放口检查等，对一些破坏水环境的行为进行制止；调动周边群众的治水热情，鼓励沿河市民参与到治水中。环境观察员负责监测水质状况和监督治水行为。

在社会力量的胜任能力方面，一般认为制约社会力量合作参与公共治理的障碍之一是专业知识能力的缺乏。为提高民间河长的履职能力，H市加强了对他们的组织化管理，并为他们的履职提供了专业培训。H市引导民间河长开展区块化管理，首次聘用的56名民间河长通过选举投票的方式，选出1位总河长，7位区河长。总河长负责召集全员与安排市、区河道管理部门组织的活动。区河长定期组织小组成员进行阶段性的工作分析总结。河道监管中心或各区定期组织所有河长的培训。培训内容包括河道管理法规、水环境标准、黑臭河道验收标准、水质监测、水环境生态治理技术等多项内容。为提高河道观察员的能力，H市各区政府为他们每人配备一个工具箱。工具箱里有提取水样所需的容器、手套，检测水质所需的化学试剂以及环境观察任务卡，能够迅速测出溶解氧、高锰酸盐等水质指标。拥有了这些工具，河道观察员得以准确发布来自社会层面的河道治理黑臭报告。

在行政河长的胜任力方面，H市组织开展了各类河长培训会。2015年累计开展培训18场，接受培训的行政河长数量达到4000多人。除此之外，H市制定出台了行政河长常态化履职的手册《“河长制”工作百题问答》。该手册的内容涵盖了各级行政河长巡查重点、频次、职责以及H市河道情况等100条详尽知识，成为行政河长履职的必读书目。行政河长还可以利用智慧河长管理系统和河道水质APP开展河长制相关业务知识的学习。这些管理系统设置了信息公开、通知公告、经验交流、履职管理、公众互动、成果展示等多个栏目。借助于这些栏目，行政河长不仅能更有效地履行水污染治理职责，还及时获得了河长工作动态、各类文件等学习资源。

3.形成日常巡河、河长固定活动日和河长论坛等合作行为

彩票背面的图案上，歪歪扭扭写着几行字，开头“雪萤”两个字吸引了范坚强，他小心将折叠的彩票展开。一些字被汗水洇得模糊了，一些字处于折痕处已经磨损无存，还有一些被涂抹掉了。他连猜带蒙地辨出几句话：雪萤：

当合作双方具有合作意愿，并且已形成相适配的合作能力时，明确通过何种合作行为以有效完成治水任务成为关键。除了每天的日常例行巡查河道外，H市“治水五人组”的合作行为还表现为河长固定活动日和河长论坛。

工作群和河长信息系统平台的建立为“治水五人组”中行政力量与社会力量日常巡河之间的合作互动提供了便捷。行政河长、民间河长、河道警长、河道观察员等都加入了包干河道工作群。绝大多数民间河长与行政河长、河道联系人之间也相互加了个人微信。行政河长和河道警长通过微信工作群、QQ群及时地了解河道动态信息。民间河长和河道观察员在微信工作群和QQ群上反映巡河发现的问题，既缓解了民间力量“发现问题而没有执法权”的尴尬，也促使他们所反映的问题能够得到快速回应。

河长固定活动日每个月开展一次，时间固定在第一周的周一，由街道河长组织河长团队成员参加。区别于一般意义上的河长日常巡查，河长固定活动日安排的活动形式较为多样化，比如，巡查走访、开会研究、志愿服务、宣传活动等。河长团队在河长固定活动日的活动主要围绕“查商宣结联”五项工作任务。查是排查问题，整理治水工作问题清单；商是召开河长团队例会，会商河道问题及解决措施；宣是宣传发动，向沿河单位、居民宣传河道治理举措、科普知识、治水法规；结是结合“两学一做”学习教育推进安排，配套开展“当合格河长、亮党员身份、做治水先锋”等学做活动；联是依托“同心圆”服务民生项目，开展联动共建，探索水生态，挖掘水文化。

河长论坛由H市J区政协牵头组织承办，自2015年起每年举办一届。河长论坛的参与者主要包括城市建设委员会等水污染治理相关职能部门负责人、由政协委员担任的行政河长、“治水五人组”团队成员、其他市民代表等。每届的河长论坛主题不尽相同，但都会聚焦于河长制、河长履职、水污染治理的社会群众基础等核心主题。在河长论坛上，“治水五人组”团队成员和其他与会人员积极围绕论坛主题畅所欲言，分享履职经验做法，探讨治水难点和问题根源，交流困惑与烦恼，提出意见建议，形成治水的良好对策。

“治水五人组”通过日常巡河、河长固定活动日、河长论坛等合作行为去实现合作目标。这些合作行为涉及的合作内容比较丰富。日常巡河主要是河道巡查和监督工作，河长固定活动日和河长论坛则将合作内容从巡查监督服务扩展到宣传、治理和决策。从社会力量嵌入到水污染治理并与政府决策者密切联系的程度而言，这些合作行为促使合作双方的合作关系更为持续和深入。在这些合作行为中，行政河长和社会力量之间的互动并非局限于反馈问题与回复处理，而更加注重互动的直接性。不仅有双方制度化的互动规则，还有非制度化的信息沟通。这类合作行为能够方便各类社会力量的参与，也可保障合作双方在水污染治理网络的嵌入和互动程度。

四、地方水污染治理中政社合作的实现路径

合作治理的复杂性决定了政府和社会主体之间合作关系的建立将面临一系列的挑战。H市“治水五人组”的成功实践为探索水污染治理中政社合作提供了一些路径借鉴。

(一)促进合作双方对合作目标的高度认同

尽管推动合作双方产生合作意愿的驱动力量很多，当合作双方的目标不一致时，合作关系依然能够建立，但建立在目标不一致基础上的合作关系将会使合作双方需要去处理多元目标之间的平衡问题，而这一问题将会加大合作风险，导致合作关系难以维持。合作双方的目标一致性有助于避免合作意愿形成的困境，促使合作关系更稳定和更有效地建立。“治水五人组”的实践表明，行政力量和社会力量之间要形成较强的合作意愿，除了双方资源相互依赖外，还在于他们高度认同合作目标。因此，在增强合作双方的合作意愿方面，应当跳出理性经济人的逻辑，更加注重合作双方对合作目标的认同。

为促进合作双方对合作目标的高度认同，一方面，应当清晰界定且透明化合作目标。合作目标越加清晰，并为合作双方所知晓，合作双方的行动越加一致，也越能够认同合作目标与合作行为可能产生的其他价值。另一方面，应当注重先进人物对当地公众参与水污染治理的带动和示范作用。在先进人物榜样力量的影响下，当地公众能够感受到自己与所在城市之间休戚相关，产生公共责任意识，继而认同水污染的治理工作。无声河长张海清是H市最具代表的治水先进人物。H市官方媒体多次采访、宣传和报道张海清的事迹，该事迹也于2018年获得Z省省委书记的批示。在以张海清为代表的先进人物的带动下，越来越多的市民加入成为民间河长或河道观察员。

(二)赋予社会主体合作身份和提供能力培训

在政社合作治理过程中，社会公众可以发挥信息交流、资源供给、政策建议等多个方面的作用，但这些作用的发挥将受制于社会公众参与合作的能力。有研究指出，中国城市公民在环境行为参与意愿方面具有显著的依赖心理，其结果表现为公民公共精神水平的弱化，并具象为对环境行为的低度支持和参与[8]。在“治水五人组”案例中，行政河长和社会公众的合作能力为有效的政社合作治理提供了支持。

社会公众合作能力的形成与建设有赖于政府的培育。借鉴“治水五人组”的经验，首先，应当赋予社会主体参与合作的正式身份。合作治理中社会公众的角色可以是公民、顾客和志愿者。对于积极参与合作治水的市民，H市政府授予他们民间河长或河道观察员的身份。这些身份的获得经过官方正式的招聘甄选程序，并由聘书和身份牌作为凭证。区别于一般的志愿者，官方身份的赋予不仅使社会公众的巡河治河行为正式化，而且促使他们对自己的职责更加清晰，并为此积极提高履职能力。其次，应加强信息公开，并积极与社会公众开展沟通。H市政府不仅要求河长的名单在地方主要新闻媒体上向社会公布，还要求河道显要位置设立公示牌，信息内容包括河长的姓名、职务、联系部门、职责、监督电话、管治保工作目标与任务、举报电话等。第三，定期组织开展提升社会主体能力的培训。考虑到水污染治理中社会公众多以志愿者角色参与合作，组织开展培训工作时，应当考虑他们参加培训的便利性。

(三)形成以信息技术和会议活动为载体的合作行为

国外水污染政社合作治理行为的主要载体是组织机构。通过设立囊括政府成员和社会主体成员的组织机构，行政力量和社会力量的合作行为得以形成。比如，澳大利亚的社区咨询委员会。“治水五人组”并不是一个实体组织，区别于国外实践，以信息技术和会议活动为载体的合作行为同样有助于合作目标的实现。“治水五人组”的实践表明，这类合作行为契合了水污染合作治理对于社会力量包容性的要求，不仅便于各类社会力量的参与，也可保障合作双方在水污染治理网络的嵌入和互动程度。

一方面，应当鼓励合作双方依托互联网信息技术建立工作群，便于社会公众及时地向水污染治理相关职能部门反映河道巡查情况、治理难点、对策意见等，行政力量同样能够快速准确地向社会主体告知相关政策信息、问题处理情况等。另一方面，围绕治水主题设置相关的会议活动，并将其制度化和常态化。这些会议活动不仅应当注重参与主体的广泛性，还需要考虑社会公众对水污染治理事务的嵌入程度，以及他们与行政力量的互动程度，避免会议活动的形式化等问题。

(四)推动合作双方建立增效式合作关系

根据学者汪锦军的研究，合作关系可理解为增效式合作、替代式合作、拾遗补缺式合作等三类[9]。增效式合作是指合作双方之间存在功能的互补，他们通过付出各自的资源，形成合作关系，共同完成合作事务。替代式合作是指合作一方将职能转移到另一方主体，双方形成出资人和执行者的合作关系。补缺式合作指的是合作双方围绕公共事务的共同目标各自开展行动，行为上表现为协同和相互补充。

在“治水五人组”中，行政力量和社会力量具有合作意愿，并且形成了与合作治理相适配的合作能力和合作行为，他们建立形成了增效式合作关系。他们之间存在着对信息和问题反映渠道等资源的依赖，且具有实质性互动。对于非组织化的社会公众来说，他们难以完全承接政府的水污染治理职能，因而不适于形成替代式合作关系。如果形成的是补缺式合作关系，社会公众将会降低合作意愿，导致合作难以维系。因为在补缺式合作关系中，合作双方只表现为行为上的相互补充，互动程度比较低。因此，增效式合作关系比较适合于水污染治理领域中政府与社会公众的合作。