地方人大设立常委会40年 制度成长与制度优势

李英

2019年是新中國成立70周年，也是地方人大设立常委会40周年。以地方人大设立常委会为标志，人民代表大会制度开始了一段全新的探索。40年来，地方人大常委会坚持和完善地方人大制度，坚持制度创新，不断推进地方人大制度自我完善，为地方经济社会发展作出了重要贡献。

40年来的制度发展

完善地方人大选举制度。1979年制定的选举法和地方组织法将人大代表直接选举范围扩大到县一级，实行差额选举制。三年后，全国人大及其常委会修订了选举法，调整了少数民族地区代表比例。后来，选举法先后在1986年、1995年、2004年和2010年四次修改，逐步完善了选举程序，优化了差额选举办法，规范了人大代表的名额，推进了选举制度的不断完善，健全了人民当家作主的制度体系。

健全地方人大代表制度。1992年出台的代表法，对各级人大代表的权利、义务、会议期间和闭会期间的履职工作都作了具体规定，各地也丰富了人大代表履职的具体措施，出台了代表法实施办法、代表议案建议办理办法等地方性法规，为人大代表代表人民提供了充分的制度保障。很多地方还建立了人大常委会与代表联系制度，同时加强人大代表密切联系群众制度建设，探索了代表联络站、代表联络员、人大代表联系群众活动室等实践形式，拓展互联网、微信等联系群众渠道，切实保障了人大代表和群众的双向交流机制。

优化地方人大组织制度。人民代表大会的制度地位和运作效果，在很大程度上取决于人大及其常委会的自身建设，尤其是人大常委会的机构与人员。经过努力，地方人大常委会设立之初的组成人员年龄偏大、机构不健全、工作人员不足等问题得到根本改善，地方人大组织制度逐步优化。一是地方人大常委会的工作机构逐步建立健全。人大专门委员会和人大常委会工作机构的设立，逐步充实了地方人大的组织机构。二是地方人大常委会组成人员的结构逐步得到优化。逐步实现了常委会组成人员年轻化，提高了人大常委会组成人员专职化的比例。

改进地方人大会议制度。地方人大及其常委会行使各项职权的正式渠道集中体现为会议，包括人民代表大会和常委会会议。全国人大常委会制定议事规则之后，各级地方人大常委会开始着手完善会议制度，就会议的时间和频率、会议程序、会议的组织等作了具体规定。同时，地方人大还探索了常委会主任会议和专工委工作会议制度，创新常委会会议引入市民旁听、常委会主任会议或工作会议引入专家学者咨询等会议形式。

改善地方人大工作制度。一是推动地方立法体制改革。目前，我国地方立法主体达353个，包括省（区、市）、设区的市、自治州以及4个不设区的地级市。伴随着立法主体的从无到有、从少到多，地方立法的程序性规范也逐步健全，地方立法体制逐步完善。二是完善地方人大监督机制。监督法出台后，各级地方人大积极履职，综合运用听取审议专项报告、执法检查、专题询问、视察等形式，采取明察暗访、问卷调查、设立举报电话、第三方评估、代表和专家参与等方式开展监督，逐步形成了一套较为完整有效的监督机制。三是探索地方人大讨论决定重大事项制度。党的十八届三中全会提出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。各级地方人大出台了相应的地方性法规，逐步明确了地方人大讨论决定事项的范围与程序。四是规范地方人大人事任免工作制度。实践中探索的任前了解、法律知识考试等任免工作方法逐步固定化、常态化，成为地方人大人事任免工作的既定机制。

40年来的工作成就

制度的好坏要体现在制度落实、推动发展、有效治理的实践中。经过40年的持续探索，地方人大履职尽责，开拓进取，为地方经济发展作出了重要贡献。

一是地方性法规从“有”转“优”，地方法治化建设卓有成效。地方人大及其常委会40年来的突出成就便体现在地方立法方面。2011年，我国宣布建立了中国特色社会主义的法律体系，地方人大及其常委会主导建设的地方性法规体系是其中的重要组成部分。我国现行有效的地方性法规达12000余件，正从立法粗放化阶段进入到强调法“好不好”的精细化时代。

这样的立法工作成效，归功于各级地方人大及其常委会不断创新完善的立法体制机制。在立法体制上明确权限、加强协商、人大主导、规范立法;在立法过程中科学立项、健全起草、优化审议、完善评估;探索委托第三方参与立法，有效推动了地方人大立法机制完善。

地方性法规数量增多、质量提升，带来的是地方治理方式的转变和治理能力的提升。一方面，地方根据具体情况和实际需要制定法律法规的细则办法，解决了法治通达基层的“最后一公里”问题。另一方面，地方可以聚焦本地社会治理、民生保障等领域突出问题立法，增强了“小切口”立法的针对性，增强了地方治理实效。

二是人大监督走向“寓支持于监督”，地方机构履职效能提升明显。监督功能是人大及其常委会的主要功能之一。随着地方人大常委会自身监督能力的提升，各级地方人大及其常委会积极探索监督工作方式方法，综合采取听取审议专项报告、执法检查、代表评议、述职评议、专题询问、第三方评估、联网共享信息、代表和专家参与等方式开展对“一府两院”的监督。

经过多年的努力，地方党委领导下的监督机制不断完善，人大与政府部门的联动形式逐渐健全，人大监督与社会监督的配合越来越密切。地方人大和其他国家机关之间形成了“寓支持于监督”“既是监督更是支持”的良好氛围和良性互动。

三是人大代表与群众“越来越近”，地方民生保障愈益改善。加强人大常委会、人大代表和人民群众的联系是人民代表大会制度的民主要义。多年来，各级地方人大常委会在搭建联系平台、畅通联系过程、规范联系程序等方面积极探索，逐步形成了代表视察调研、代表座谈会、代表走访、代表述职、满意度测评、代表列席会议、选民接待日等一些较为制度化的工作方式，构建了“代表走出去”和“群众走进来”的人大代表密切联系群众的良好生态链。

归根结底，加强人大代表与群众的联系是为了保障人大代表更好地倾听群众的诉求，更好地保障群众的利益，因此，关注民生、保障民生和改善民生既是人大代表联系群众的出发点、聚焦点，也是人大及其常委会、人大代表依法履职的着力点、落脚点。

40年來，地方人大在创新人大代表联系群众制度方面的实践，一方面保障了人大代表的代表性，夯实了人民代表大会制度的群众基础，另一方面保障了民生利益的广泛性，增进了民生福祉。

制度优势与治理效能

在地方人大设立常委会以来，地方人大工作取得了明显成效，但也要清醒认识到，地方人大常委会的履职能力与治理现代化的要求还不完全适应，地方人大及其常委会工作的机制、程序、规范以及具体运作还存在不完善的地方。

以地方治理现代化定位地方人大的效能目标。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。地方治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化必不可少的部分。人大与其他国家机关之间，既积极监督，又有效支持，才能最大限度调动地方治理的主体积极性，形成整体合力。地方人大主导的立法工作，是为了推进地方法治建设;监督工作，是为了塑造服务型的“善治”政府;重大事项的讨论决定工作，是为了更加民主、科学地进行公共决策;地方人大的人事任免工作是为了选出有能力、有担当且作风优良的领导干部。

以地方人大的积极履职用足地方人大的制度空间。从规范意义上讲，地方人大是地方的权力机关，享有宪法法律规定的立法、决定、任免和监督的权力。但是在操作层面上，地方人大的法定职权并没有得到充分运行，地方人大的各项职权间的运行情况也不均衡。在实践中激活人民代表大会的制度效能，一个基本思路就是地方人大积极履职，利用已有的制度空间进行机制创新，探索完善工作的方式方法，创造性引入技术手段，以实际工作的有效性积累制度空间的有效性。

以制度化的履职程序保障地方人大的法定职权。从总体上看，地方人大职权的实际运行主要受四个因素的影响：一是法律法规;二是政治权力结构;三是人大的履职能力;四是履职程序与技术手段。短期来看，法律法规和权力结构不会有大的变化，人大的实际履职受履职能力和履职程序的影响更大。其中，履职能力侧重在人大及其常委会的自身建设方面，履职程序侧重在人大及其常委会与其他国家机关之间的互动方面。在权力结构相对固定的情境下，依法保障地方人大的法定职权，一个基本的方法就是提升地方人大履职尽责的制度化、程序化、规范化程度，不断改进程序，把程序做实，推动人大的各项工作取得新进展。

以常委会的自身建设提升地方人大的履职能力。在已有的权力视角、体制研究、机制分析之外，能力建设是地方人大工作的关注点之一。提升地方人大履职能力是完善人民代表大会制度的有效途径，也是中国政治发展和法治中国建设的“生长点”。而地方人大的履职能力在很大程度上是由地方人大常委会的自身建设决定的。党的十八大报告提出，健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。加强地方人大常委会的自身建设，要解决常委会组成人员的结构问题，优化比例结构、年龄结构、知识结构和专兼职结构，加强常委会机关建设，释放潜能。

总而言之，历史实践已经证明，中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。但坚持和完善中国特色社会主义制度和管理体系，还有突出问题要解决。作为根本政治制度的人民代表大会制度也不例外。历史与现实、制度优势与现实问题，给予我们的启示就是，在坚定制度自信和不断改革创新的基础上推动地方人大制度的自我完善，在实践中将制度优势转化为治理效能，推动地方治理的现代化进程。 （作者单位：重庆市委党校）