“十四五”时期我国市场监管的形势与任务

张林山

加强和改善市场监管是新时期我国政府职能转变的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，是改善经济发展环境、推动地方经济繁荣发展的重要保障。“十三五”以来，我国政府不断推进市场监管体系建设，完善顶层设计，加大改革力度，创新工作机制和方式，持续营造宽松便捷准入环境，着力优化公平有序市场竞争环境，全力打造安全放心消费环境，市场监管工作取得显著成效。

一、“十三五”以来我国市场监管改革进展

（一）顶层设计明确，全国市场监管进入新时期

《“十三五”市场监管规划》（下文简称《规划》）是我国第一部市场监管领域的中长期规划。《规划》贯穿了有效市场与有为政府相结合的主线。明确把营造宽松便捷的市场准入环境、营造公平有序的市场竞争环境方面和营造安全放心的市场消费环境作为“十三五”时期市场监管工作的重点。同时，为了适应市场经济发展变化趋势，提高市场监管的科学性和有效性，《规划》明确了市场监管的体制机制，特别是明确提出了新的监管理念和监管模式，包括强化竞争政策实施、健全企业信用监管机制，加强大数据监管等，为“十三五”时期及今后一段时期的市场监管工作提供了方向指引。

（二）商事制度改革全面深化拓展，营商环境持续改善

“十三五”期间，商事制度改革全面深化拓展，企业准入更加宽松，产品准入更加快捷，知识产权创造更加活跃，营商环境国际排名大幅提升，为经济持续健康发展提供了重要支撑。2018年末全国市场主体总量约为1.1亿户，其中企业3474.2万户。2018年度我国营商环境世界排名上升至46位，比上年度提升32位，其中开办企业便利度排名28位，比上年度提高65位，是商事制度改革以来提升幅度最大的一年。2019年再度上升15位，超过法国排第31位，彰显了我国营商环境的扎实进步。

（三）深入推进竞争执法，市场竞争环境持续改善

“十三五”以来，着眼于打造公平有序市场竞争环境，市场监管部门深入推动公平竞争审查，强化反垄断和反不正当竞争执法，维护市场公平竞争，为企业优胜劣汰和经济健康发展营造了良好环境。截至2018年年底，全国对31万份新制订文件进行公平竞争审查，修改完善1700余份;立案调查涉嫌垄断协议和滥用市场支配地位案件32件，结案15件;查处电力、房地产、医药、新兴行业等重点领域价格案件1.8万件;查处反不正当竞争案件1.1万件;过去5年，共查处专利侵权假冒案件19.2万件，商标侵权假冒案件17.3万件。

（四）全力打造安全放心市场消费环境，市场消费环境不断完善

“十三五”以来，市场监管部门切实加强食品、药品、特种设备等安全监管，强化执法稽查和消费维权工作，人民群众满意度不断提高。在化解消费纠纷、加强消费教育引导、履行社会监督责任等方面取得了积极进展，切实保护消费者合法权益，进一步营造了安全放心的消费环境，对打造多点支撑的消费增长格局、发挥消费的基础作用作出积极贡献。2018年，全國消费维权指数平均为91.53，保持在高位，表明在我国经济总体平稳、稳中有进的发展态势下，消费环境持续向好。

（五）扎实推进质量监管，产品和服务质量不断提升

“十三五”时期，质量监管工作扎实推进，贯彻落实质量提升行动指导意见，开展名牌评选认定活动清理，整合质量品牌示范区。加强质量安全风险和伤害监测，推行“抽检分离”和抽样全程可视化。加强质量工作改革创新，深化质量基础设施建设，完善计量技术体系建设，2018年我国校准与测量能力跃居世界第3位。促进我国产品和服务质量稳中向好，为深入贯彻落实质量强国战略提供了有力支撑。

（六）改革创新市场监管手段和体制，监管效能有效提升

着力夯实市场监管基础，提升了市场监管科学化和信息化水平。整合制定随机抽查事项清单，基本实现日常监管“双随机、一公开”全覆盖。信用监管机制取得重要进展，全面建成国家企业信用信息公示系统。扎实推进企业年报和信息公示，年报公示率为91.5%。与海关总署等部门推进“多报合一”。完善涉企信息归集共享机制，强化协同监管和联合惩戒。制修订公司法、消费者权益保护法、特种设备安全法、商标法、广告法等，积极开展修改《反不正当竞争法》相关工作细则，不断提高系统依法行政能力和水平提供制度保障。

二、“十四五”时期市场监管形势分析

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化要求推动市场监管现代化

党的十九届四中全会强调，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化的本质是处理好政府与市场、政府与社会的边界关系，通过激发政府权威、市场效率和社会活力，使利益相关方协作提升治理效能。市场监管是政府的重要职能之一，市场治理是国家治理体系的重要组成部分。越是发展市场经济，越是需要加强市场监管，越是需要构建完善的市场监管机构和监管体制。多年来，我国市场监管体系已经有了质的跃升，但在处理政府与市场关系、政府职能转变、监管手段与机制等方面依然与国家治理现代化的要求不相匹配，需要以更大的改革勇气从理念、手段、机制等方面进行根本性转变，推动市场监管的现代化。

（二）经济高质量发展需要高质量的市场监管体系保驾护航

我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，不能再依靠政府主导的传统粗放的增长模式、发展路径，关键要发挥市场机制的作用，激发市场的活力和创造力。改革开放实践表明，越是市场竞争充分的领域，产品和服务的质量就越好，就越具有国际竞争力;越是市场竞争机制完善的区域，经济发展就越有活力，整体经济素质和经济发展质量就越高。这就需要通过持续深化市场监管领域改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益，充分发挥市场和政府各自优势，以市场内在动力深化供给侧结构性改革，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，为高质量发展提供制度保障。

（三）适应开放型经济新趋势需要构建与国际经贸规则对接的市场监管制度

尽管近年来全球贸易形势不断变化，单边主义有所抬头，冲击多边机制和国际规则，给全球治理和国际关系带来挑战。但习近平主席在多个国际场合阐明中国坚定奉行多边主义的重大主张，发出中国支持多边主义、践行多边主义的明确信号。“十四五”时期，以习近平同志为核心的党中央将深入推进中国特色多边主义，进一步扩大对外开放，推动经济高质量发展。从全球来看，市场监管理念、监管规则是影响国家竞争力和国际影响力的重要因素，是构建全面开放新格局的重要基础。伴随着我国经济与世界经济的深度融合，我国市场监管体系迫切需要与国际规则接轨，对标最优、最先进，构建符合国际惯例的市场监管运行规则和制度体系，营造法治化、国际化、便利化的一流营商环境。

（四）满足人民群众对美好生活向往需要新时代市场监管坚持以人民为中心这个根本着眼点

当前，人民群众对加强市场监管，释放市场活力、维护市场秩序、改善消费环境的愿望十分迫切。同时，“十四五”时期消费在支撑经济发展中的作用更为突出，供给质量和消费环境需要更加适应消费升级的要求。因此，“十四五”时期，市场监管需要坚持以人民为中心的发展思想、服务人民对美好生活向往。通过市场监管体制改革，进一步提升消费环境，满足广大人民群众对市场秩序、商品质量与服务的更高要求和更大期盼，持续创新监管，保护消费者权益，倒逼供给质量提升，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（五）新产业、新业态、新模式不断涌现需要市场监管体系与时俱进

当前，网络经济、分享经济、众创空间、线上线下互动等新产业、新业态、新模式不断涌现，颠覆了许多传统的生产经营模式和消费模式，对市场监管提出了新要求、新挑战。这就要求“十四五”时期，市场监管体系不能简单的套用过去适用于传统经济、传统产业、传统产品的监管规则和制度，需要针对新产业、新业态、新模式发展特点的创新监管体制。在市场准入方面避免以旧思维管新事物，给予新兴事物萌发机会，以公平宽松的市场环境激发创新创业的活力;同时，又要能够及时跟进新产业、新业态、新模式的发展变化，有效防范和化解市场风险，维护市场秩序和消费者权益。

三、“十四五”时期市场监管需要关注的重大问题

（一）如何精准定位市场监管理念，推动高标准建设市场体系建设

近年来，随着商事制度改革的不断深化，我国营商环境已经明显改善，但市场准入仍存在不合理的隐性或显性壁垒，政府职能转变还不到位，降低准入门槛与加强事中事后监管的关系还没有理顺等问题。背后的思想根源是市场监管理念滞后。相关部门理念转变不到位，依然存在重审批轻监管思想，对市场在资源配置中的决定性作用认识不到位，信用监管、法治监管等手段的理解和运用还不够，工作主动性有待加强。

十九届四中全会关于推进国家治理现代化的《决定》指出，要加快完善社會主义市场经济体制，建设高标准市场体系。“十四五”时期，我国市场监管体系需要紧紧围绕建设高标准市场体系这个目标，推动市场监管理念的根本性变革。要重点消除营商环境中的关键制度性障碍，对标国际一流水平，以制度化、系统化、法治化改革推动市场准入环境的持续性改善，促进市场主体扩量提质。市场监管体系建设还需要围绕强化竞争政策的基础性地位做好文章，建立健全公平竞争的政策措施，构建打击侵权假冒工作长效机制。

（二）如何处理好政府和市场、政府和社会关系，建立符合现代政府治理要求的新型市场监管模式

我国既有的监管理念和监管手段，大多是基于传统线下交易模式而创设的。传统监管手段通常依赖“市场警察”的主动执法，当遇到问题时，多以人海战术加以应对。随着改革进程的深入，一些潜在的问题和深层次矛盾开始浮出水面。目前系统内对既往的工商、食药监、质监基础监管模式还有较强的“路径依赖”，尚未建立系统化的新型市场监管模式。监管方式比较陈旧，市场和社会力量参与监管严重不到位。

监管变革的重要目标是由市场监管走向市场治理，从政府为主转向社会共治格局。“十四五”时期，我国市场体系将呈现主体多元、创新活跃、关系复杂的特征，依靠政府大包大揽的市场监管模式已经无法适应新的市场体系特征。这就需要打破政府单一责任主体的监管格局，通过模式创新和制度重建，充分调动企业、政府、行业、媒体、公众等社会各方力量参与市场监管，共同致力于维护市场有序运转，形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会共治格局。

（三）如何创新优化市场监管手段，明显提升监管效能

当前，市场监管制度改革，尤其是商事制度改革后市场主体大量产生，特别是大数据、云计算、互联网为代表的新一轮科技创新和产业变革，促进了技术、资源和市场的跨时空、跨领域融合，颠覆了许多传统的产业模式和消费模式。新兴产业与新技术的出现，既为监管提供了新工具，也提出了更高的专业要求。传统的拉网式、运动式、人盯人的监管方式，已不适应市场经济发展的方向，必须实现市场监管手段现代化。但是监管手段现代化需要建立在监管部门信息融通的基础上，目前各市场监管部门之间共享程度不高，跨部门调取共享信息还存在口径不一致、标准不协调等困难，动辄以“内部数据信息保密”为由拒绝公开，甚至需要付费申请，加剧了“信息孤岛”现象。

“十四五”时期，我国市场监管体系必须适应形势发展要求，把握市场规律，始终要把推动监管手段的改革与创新作为重大任务，不断探索市场监管的新方法，不断提升监管效能。伴随着我国社会主义市场经济体制日渐成熟，信用体系建设刻不容缓。未来一段时期，大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术蓬勃发展，以此为基础，构建智慧监管网络是“十四五”时期创新市场监管手段、适应新业态新模式监管需求、提升市场监管效能的重要抓手。

（四）如何进一步优化营商服务环境，促进市场主体扩量提质

近年来，随着商事制度改革的不断深化，我国市场准入环境有了极大提升。但是，我国的商事制度改革之路仍旧任重而道远，市场准入制度改革的持续深化、多元市场主体信息完整性准确性的确保、企业退出机制的完善等都是未来亟待解决的重要问题。与国际对标，市场准入制度改革仍存在一定的优化空间，“准入不准营”最后一公里的问题仍有待深入破解，进入容易退出难问题仍然存在，改革落实标准化、规范化程度有待提升，产品准入管理的合理性和科学性有待进一步提升，行业公平和高效准入仍面临诸多障碍，民间资本投资“隐性障碍”依然不少。

“十四五”时期，需要深化商事制度改革，营造宽松便捷的市场准入环境，持续改善营商环境。深化“证照分离”“照后减证”改革，深化食品、药品、医疗器械许可审批改革。改革生产许可证制度，形成与国际接轨的管理模式。进一步深化知识产权注册便利化改革，加强专利的转化和运用。提高企业开办效率，企业开办时间达到经济合作与发展组织（简称OECD）国家先进水平。

（五）如何建立健全公平竞争的政策措施，构建打击侵权假冒工作长效机制

当前，市场竞争领域依然呈现竞争意识淡薄，焦点问题比较集中等特点，突出问题主要体现于企业、行业、地方三维度。一是企业之间的公平竞争秩序尚未形成。市场主体公平竞争意识滞后;部分地方政策制定机关缺乏专业知识和法律知识，对公平竞争自我审查制度的理解不到位，对基层而言理解和操作难度依然存在。二是产业扶持或补贴政策还比较多。如政府规定的专项贷款、专项资金、对土地的使用方向、使用条件等等，仅在一定程度上有利于明确经济发展结构性方向，但效果往往是过犹不及。三是地方保护与行政保护主义依然存在。四是知识产权环境仍有待提升，知识产权相关商业环境有待完善。

“十四五”时期，需要强化竞争政策实施，营造公平有序的市场竞争环境，着力维护全国统一大市场。完善公平竞争审查制度，清理废除各种妨碍统一市场和公平竞争的做法。强化反垄断、反不正当竞争执法，加强价格、网络、广告监管。严厉打击假冒伪劣违法行为，加大知识产权保护力度。

（六）如何营造安全放心消费环境，助力形成强大国内市场

当前，我国消费环境的改善与百姓消费能力的提高还不匹配，消费环境不理想已经成为制约消费潜力释放的重要障碍。一是消费者至上的理念有待加强。长期形成的重视投资者、生产者利益，忽视消费者权益、忽视消费软环境建设等问题仍较突出。二是消费维权执法力度不足。消费领域维权执法极易受到弱化、干扰和扭曲，存在执法不严、违法不究的现象，监管效力大打折扣。三是消费者协会维权工作存在困境。实践中，部分地方政府对消协的地位作用认识不到位，不够重视，导致消协并未获得与新职责相适应的新增编制及人员经费。四是企业主体责任难落实。部分经营者受利益驱使，怠于培养诚信自律意识、恪守法律准则。五是多方参与的共治格局尚未形成。行业协会、社区基层组织、舆论媒体和专业学者力量等参与消费维权不够，尚未形成对消费者合法权益保护的有力补充。

“十四五”时期，围绕形成强大国内市场，着力改善消费环境，进一步释放消费潜力是做好市场监管工作的重要目标。要将维护人民群众身体健康和生命安全作为市场监管工作的根本指引，针对重点消费领域和突出问题，实行更加严格的监管，保障消费安全，进一步释放消费潜力。要着力探索信用体系建设，加快完善维护消费者权益的制度体系建设，降低消费者维权门槛，建立起消费者低成本、高效率的维权机制。

（七）如何强化质量监管，为高质量发展提供支撑

当前我国社会的主要矛盾在质量领域具体表现为，人民群众对高质量产品的需求和不平衡不充分的质量发展之间的矛盾。少数企业铤而走险，出现低价低质竞争、掺杂使假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品等质量违法行为。而现行质量监管制度滞后于质量监管改革要求，食品抽检体制机制梗阻影响检管协同推进，产品质量监管的职责边界不清晰标准不明确，质量违法行为多样化大大增加分类监管难度，质量安全风险分析防范未全面应用新技术新手段，质量监管的全链条监管体系尚未建立。

加快建设质量强国，显著增强我国经济质量优势，是推动高质量发展、促进我国经济由大向强转变的关键举措。面对新形势、新任务和新要求，“十四五”时期，市场监管需要进一步强化质量监管，进一步提升产品和服务水平，推动落实质量强国战略。特别是需要研究如何落实企业主体责任，推动产品和服务质量提升，健全质量治理体系，提升质量治理能力，大力推进质量社会共治;如何完善质量监管制度设计，提升质量监管法治化、科学化水平，加强事中事后监管，加大违法惩戒力度，促进质量监管服务上新水平;如何建立商品质量惩罚性赔偿等制度，着力解决违法成本低的问题;如何积极顺应消费需求升级，提高质量供给水平，持续开展质量提升行动，激发质量创新活力，着力增品种、提品质、创品牌，更好满足市场需要。

（八）如何进一步改革完善市场监管体制机制和法治，不断提升监管能力和水平

构建协同、高效、法治化的市场监管体制机制是形成监管合力、提高监管能力的重要举措。当前，我国政府监管能力的“有限性”与实际推进中监管需求的“无限性”之间的矛盾比较突出，出现监管内容不清晰、基层监管压力大、监管精细化程度不够等问题。例如，在贯彻落实双告知、双随机、信息归集、联合惩戒等工作中，省级层面缺乏统一协调，政府部门职责边界不清晰，任务分工不明确，标准和措施不统一，特别是基层干部普遍关注的“履职免责”制度不明确，影响双随机工作有序推进。同时，有关市场监管的法律法规较多，但总体上看法治环境还不完善。立法体系仍存在空白，导致市场监管行为无法可依;不同法律法规之间仍存在矛盾冲突，导致市场监管标准混乱、执法错落。出现有执法职责但没有执法依据、有管理职责但没有具体规范的问题。相当部分监管人员工作方式转变遇到困难，“本领恐慌”“能力不足”的问题相当普遍。

“十四五”时期，我国需要通过进一步强化法制保障、优化执法机制、深化监管体制改革，形成科学化、制度化、法治化程度高的市场监管体制机制，不断提升市场监管的科学性和有效性。需要进一步理顺市场监管执法体制，需要从点状、线状改革推进到综合性、系统性改革，建立专业化职业化的市场监管综合执法队伍。

四、“十四五”时期市场监管现代化的总体思路和目标

“十四五”时期市场监管现代化的总体思路是：建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系;建立权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管新体制;形成政府行政执法、市场优胜劣汰、行业自我约束、社会舆论监督、群众广泛参与相结合的社会共治新格局。市场准入开放便捷，市场活力充分释放，市场竞争公平公正，市场行为规范有序，市场交易诚信放心，消费权益切实保障，到2025年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。

统一开放、竞争有序的市场环境基本形成。以营业自由为基点、交易安全为保障、交易效率为目标的市场准入体系基本建立，市场准入更加便捷，市场活力充分釋放，市场竞争充分有效，市场行为规范有序，法规体系较为完备，信用体系基本建立，消费环境明显改善，推动形成市场化法治化国际化营商环境。

质量提升、创新驱动的发展动力更加强劲。通过深入实施质量强国战略、标准化战略、知识产权战略、品牌发展战略，促进供给侧结构性改革，依靠质量提升和创新驱动，经济发展质量变革、效率变革、动力变革取得显著进展，为高质量发展打下坚实基础。

底线思维、风险防控的安全监管体系更加完善。习近平总书记“四个最严”要求得到严格落实，食品药品、特种设备、危险化学品、涉及人体健康和人身财产安全产品的监管力度进一步加大，中国特色安全风险预警指标体系和分析系统、发布系统、响应系统和再评估系统初步构建，重大质量安全事件得到遏制。

权责明晰、协同配合的监管体制机制基本健全。监管职责全面厘清，执法力量向基层倾斜，执法资源配置合理，执法职能相对集中，综合执法改革有序推进。市场监管统筹协调机制更加完善，跨部门跨层级联动执法响应机制健全，以信用监管为核心的新型监管模式全面建立。

（作者单位：中国宏观经济研究院体管所）