上海电动自行车发展新特征和管理对策

上海市城乡建设和交通发展研究院

1 电动自行车发展的新特征

1.1 车辆登记制度实施后，注册量快速增长

《上海市非机动车管理办法》颁布实施以来，上海市电动自行车注册量快速增长，过渡期内（2014—2017年），考虑临时号牌的置换因素，年均实际增量达到52万辆。随着2019电动自行车新国标的实施，2018、2019年又迎来一轮电动自行车登记上牌高潮。截止2019年11月，累计注册量已达1 072万（未统计车辆注销情况），无牌上路现象明显减少，大量目录外超标电动自行车得到清理。

1.2 城市末端配送功能不断增强

2013年以来，伴随4G网络、互联网金融的快速发展，以及市场准入和监管制度的改革，大量基于互联网+的生活OTO服务快速发展，并快速颠覆了传统的生活消费模式。线上消费，线下直接配送成为主要特征，而电动自行车则成为末端配送环节的最主要交通方式。快递、外卖等派送人员大量使用电动自行车，据统计，民营快递企业电动自行车占投递交通工具比率为60%～70%[1]。2019年国家住房和城乡建设部发布的《城市综合交通体系规划标准》，明确提出“非机动车是城市中、短距离出行的重要方式，是接驳公共交通的主要方式，是承担物流末端配送的重要功能”，进一步承认和肯定了电动自行车在城市客运体系和货运体系中的重要作用。

1.3 群体使用特征更加明显，与个体使用存在较大差异

根据历次上海综合交通大调查，自用电动自行车出行目的以通勤和生活出行为主，其骑行人员、出行时空范围、出行强度、停放行为等特征总体稳定。而快递、外卖配送等电动自行车的使用群体、使用特征与自用有较大差异。一是骑手以新手居多，骑行经验在2年以下的新手占比在40%以上；二是使用强度大，95%以上的快递外卖从业人员每周使用电动车4天以上（90%以上每天都骑），出行时间从早9点—晚9点一直处于较高水平，并延续到21—24点[2]。蜂鸟配送大数据也显示，一位骑手每天配送48单，每天骑行150 km[3]。三是配送热点区域与人口岗位分布基本重合。中心城内环内配送类电动自行车的比例显著高于全市其他区域，配送高峰路段流量占比40%～50%[4]，浦西内环和浦东陆家嘴区域的配送需求较大，反映了配送需求与人口和岗位分布的空间关系。

1.4 非机动车相关管理日渐严格

通行管理更加严格。2016年以来，上海市公安交通管理部门结合道路交通大整治，有效改善道路交通通行秩序，并逐步形成机动车、非机动车、行人全覆盖的治理态势，取得较好效果。针对城市末端配送，浦东交警创新治理模式，与外卖企业建立警企协作机制，将机动车的管理机制逐步引入营业性电动自行车管理，落实企业安全主体责任，并通过RFID对部分车辆使用进行信息化监管，大大提高了监管和执法效力。

车辆安全技术性能上升为国家强制标准。2018年，国家市场监督管理总局和中国国家标准化管理委员会发布《电动自行车安全技术规范》（GB 17761—2018），取代1999年发布实施的《电动自行车通用技术条件》（GB 17761—1999），全面提升电动自行车的安全性能，明确了前后轮中心距，车体宽度和鞍座长度等指标，防止车辆超长、超宽和搭载成年人，增加车速提示音、发出安全警示等要求，但新国标最高时速限值25 km/h，整车质量不高于55 kg，以及功率指标均较旧国标有所提升。新国标的全文强制条款和防篡改规定，确保了今后生产的电动自行车一旦超标将划入电动轻便摩托车，为交管部门在路面执法和事故责任认定上提供了法律依据[5]。

2 对电动自行车发展新特征的认识

电动自行车各方面管理日益规范，但交通事故仍然频发。根据《上海市电动自行车骑行者调查报告》，上海市非机动车重伤事故率达0.06%，是总体事故的2倍；非机动车死亡率0.35%，是总体事故的1.75倍。而在非机动车事故中，电动自行车又是主要的事故主体，其事故比例在所有非机动车事故中高达87%[2]。除了其保有量大幅增长导致相应事故增加外，总体管理定位，管理体系和管理能力、设施保障等方面也存在问题：

2.1 电动自行车的非机动车通行管理定位，导致管理体系总体薄弱

根据《中华人民共和国道路交通安全法》，电动自行车的定位是“非机动车”。 公安部门长期以来对机动车和非机动车实施二元管理，两者在登记、准入、监管、执法、路权通行规则等方面的标准存在较大差异。总体来看，机动车管理从车辆登记、驾照考核、监管体系、违法处置等方面有非常完备的制度和保障。与之相对比，非机动车在管理各方面显然要薄弱很多，除车辆登记外，无需考取驾照和强制性的培训或考试，骑行环节的监管体系不健全，后续违法主要是单次的罚款，并无积分等约束。上述原则总体造成电动自行车骑行人法律意识和规则意识不强，导致超速行驶、闯红灯、骑车载人、逆行、不按规定车道行驶等行为比较普遍，而配送人员由于有时效约束，违法行为更加普遍。

2.2 法律强制力和惩戒力不强，车辆技术性能与非机动车通行要求不适应

《上海市非机动车管理办法》依据上位法，重申了电动自行车必须在非机动车道行驶，以及最高时速不得超过15 km的要求，但在实际管理中很难监管到位。根据霍普金斯大学2019年6月对上海电动自行车的车速调查成果[6]，83%的车辆骑行速度超过15 km/h，31%的车辆超过新国标25 km/h的标准，明显超出人力自行车的骑行速度。加上中心区道路资源有限，以及部分禁非道路的设置，电动自行车在人行道快速骑行、逆行的现象时有发生，对行人安全也带来较大隐患。实际管理中，执法人员力量有限，对非机动车骑行的信息化监管能力不足，使得实际执法很难取证、相关规定难以执行、法律强制力和惩戒力不强，最终导致大部分非机动车实际在非机动车道内超速违法骑行。

2.3 基础设施不完善、精细化管理程度不足

道路设计和路权分配不合理。本市共有124条、约150 km的禁非道路，导致非机动车路网存在断点。虽然总体占比不高，但由于大多集中于中心区，与配送需求热点区域重合，迫使电动自行车骑行者在机动车道或人行道行驶，客观造成“机非混行”等现象。其次，安全设施不完善。部分路段机非隔离设施缺失，部分路口转弯半径较大，尤其在城郊结合部，易造成大型车辆右转与电动自行车碰撞的事故。

3 电动自行车未来发展趋势

3.1 郊区城镇体系建设和日常生活出行对电动自行车仍有较大需求

随着新型城镇化建设的持续推进和居民生活水平的不断提升，人口分布空间逐步扩大，出行距离进一步增大。而不同空间区域的城镇在人口密度、需求强度、建成区范围等方面存在较大差异、加上综合交通体系的建设尚不完善，慢行交通仍将是其综合交通体系的重要组成，这为电动自行车的发展提供了巨大空间。调查显示，目前在中心城以外地区，非机动车在各出行方式结构中（含步行）占比近40%，而公共交通占比不足10%。而在非机动车中，在居民出行距离日益增加背景下，电动自行车更加舒适省力，在出行距离大于4 km时居民更多选择电动自行车。同时，随着电动自行车行业快速发展，新型产品续航能力强、维修保养方便、使用成本下降，吸引力逐步增强。

3.2 城市物流配送需求持续增长，电动自行车仍是末端配送主要方式

3.2.1 生活消费模式持续转型，城市物流配送需求大幅增长

随着上海城市功能进一步向生活型、服务型转变，以及电子商务和网络零售快速发展，居民生活消费模式也将进一步转型，城市配送需求大幅增加，所配送货物进一步呈现批次多、件量小、多样化、时效要求高等特征，货物类型也由快件、包裹、餐饮进一步向生鲜、商超便利、医药急需品等拓展。在此背景下，末端配送运输模式和运输工具的选择就显得尤为重要。

3.2.2 货运通行格局短期无法改变，电动自行车仍是末端配送重要工具

上海仍处于快速机动化增长阶段，2018年全市注册机动车总量同比增长近8%，而城市道路总长度同比增幅不到2%，道路供需矛盾日益突出。在道路拥堵形势严峻的背景下，路权分配仍将侧重客运，货车夜运政策短期不会有大的变化。从技术发展趋势看，无人配送是未来货运发展的趋势，可以一定程度解放部分末端配送员、提高配送效率，但由于技术水平、法律法规等因素的限制，短时间内无人配送模式也只能在封闭区域内开展。综上，在货运车辆通行政策调整优化空间有限，无人配送技术尚未突破的背景下，电动自行车作为末端物流配送工具的优势仍非常明显。

4 电动自行车管理对策

4.1 思路和原则

鉴于电动自行车需求发展趋势，非机动车通行管理定位的分析，因速度控制不到位以及无序骑行秩序等产生的交通安全隐患形势依然严峻。未来电动自行车将在非机动车管理的总体框架下，坚持“长期共存、合规发展”的总体理念，在维系保留相关服务功能的基础上，进一步减少其外部性负面影响，尤其是要减少安全隐患。

在具体管理上，应该坚持“远近结合、治疏结合”的原则。近期，以“减缓和适应型”政策导向为主，针对快递、外卖等配送行业、以及交通事故多发区域，引导电动自行车的合规使用，出台防护救治、风险分担等配套措施，最大程度降低其带来的安全、秩序等负面影响；中远期，以“转型”政策为导向，通过不断完善综合交通体系和功能、优化公共交通网络、创新末端物流配送模式实现电动自行车的减量发展。

4.2 近期对策

4.2.1 完善法律法规和综合管理体系

结合《上海市非机动车管理条例》立法的契机，完善制度设计，对营运类和非运营类使用行为实施差别化管理，并进一步严格营运类电动自行车的管理。

第一，针对电动自行车使用者死亡事故中因颅脑损伤致死比例超过80%[7]的特征，探索实行电动自行车骑行者必须佩带头盔的规定，减轻事故危害。

第二，推广电动自行车第三者责任保险。以往在涉及电动自行车与机动车的交通事故中，多采取保护交通弱势方原则，间接降低了电动自行车驾驶人的违法成本。建立第三者责任保险后，不仅使电动自行车驾驶人在发生交通事故后得到一定程度保障，也隐性中提高了其违法成本。

第三，加强城市配送企业的自律和内部管理责任。依据公安部《关于警企共治创新外卖行业电动自行车交通违法治理工作的通知》的相关精神，进一步落实配送企业安全主体责任，包括使用符合标准的配送车辆，不对配送员设置不合理的配送考核指标，加强骑手骑行行为监管[8]。

第四，利用信息化手段提升电动自行车综合管理体系。针对电动自行车行驶速度过快、在非机动车道上行驶等违法现象频发和人力监管力量有限的问题，应进一步完善非机动车骑行行为信息化监控设施，提升执法效率和效力。

第五，探索实行对多次发生严重交通违法、负有交通事故责任骑行者的信息纳入社会信用系统，强化法律的严肃性。

4.2.2 完善道路设施，为非机动车提供安全的通行环境

进一步改善非机动车道相关设施，为其通行创造良好环境。在有条件的道路拓宽非机动车道宽度，增加混行节点的隔离设施；结合公共活动中心体系规划和15分钟生活圈规划，探索车辆限速、压缩车道宽度并恢复禁非道路、缩小转弯半径、增加人行空间等稳静化改造。

4.2.3 持续加强对电动自行车骑乘者的安全警示和教育

增强骑行安全意识和骑行规则宣传，使出行主体将“规范出行”内化于心、成于自觉，从根源上减少交通事故。

4.3 中远期对策

通过持续完善公共交通网络建设，加强交通与各类场所空间的融合，逐步引导中、长距离出行方式由电动自行车向公共交通转移。完善城市物流配送体系，创新配送模式，发展共同配送，加大对无人配送技术等的测试与试点，通过优化城市货运体系逐步减少对电动自行车末端配送的依赖。