“两地”、“两高”建设背景下重庆城市更新的思考

摘 要：基于“两地”、“两高”及城市更新的基本内涵，得出重庆“两地”、“两高”建设对重庆城市更新的要求，找出重庆城市更新存在的问题和困难，并从管理体制机制、城市更新规划、技术标准、多元主体参与等方面提出了对策建议。

关键词：两地;两高;重庆;城市更新;建设

一、“两地”、“两高”及城市更新的基本内涵

1.“两地”、“两高”

“两地”、“两高”是习近平总书记基于重庆的“两点”战略定位给重庆发展指明的重要战略路径和战略目标。2016年，习近平总书记视察重庆时强调，重庆是西部大开发的重要战略支点，处在“一带一路”和长江经济带的联结点上（即“两点”），要建设成为内陆开放高地，成为山清水秀美丽之地（即“两地”）。2018年全国两会期间，习总书记在参加重庆代表团审议时，要求重庆在加快建设“两地”的基础上，努力推动高质量发展、创造高品质生活（即“两高”）。“两点”、“两地”、“两高”相生相成、共融共生，“两点”是重庆发展的优势条件，“两地”是重庆发展的行动计划，“两高”是重庆发展的预期目标，立足“两点”、建设“两地”、实现“两高”，既是重庆的机遇，也是重庆的责任。发挥重庆独特的区位优势与潜力，建设“两地”，蕴含着形成全面开放新格局和走向生态文明新时代两方面重要內容;贯彻习总书记关于高质量发展和坚持以人民为中心的发展思想，实现“两高”，意味着通过推动重庆高质量发展为人民群众创造高品质生活的行动过程和结果。建设内陆开放高地，以抓好开放通道、开放口岸、开放平台、开放主体、开放环境为重点，打造近者悦、远者来的开放局面;建设山清水秀美丽之地，以“建、治、改、管”为重点，坚持“共抓大保护、不搞大开发”重要方针，走生态优先、绿色发展之路。推动高质量发展、创造高品质生活，以人民所需为着力点，以抓好乡村振兴和城市品质提升为重点，实现人民对美好生活需求的向往。“两地”、“两高”建设的最终落脚点就是将重庆建设成为经济发展更有质量、人民生活更加殷实、社会治理更加有序、生态环境更加优良的美丽幸福重庆，在国家区域发展、对外开放、高质量发展等重大战略中发挥独特而重要的作用。

2.城市更新的基本内涵

改革开放以来，我国城市化进程飞速提升促使城市规模不断扩张。大规模、高速度的城市建设带来短期巨大社会经济效益的同时，也产生了环境污染、交通拥堵、生态破坏、公共服务设施缺乏等一系列城市问题。随着城市不断向边缘化扩张，吸引人口向城市边缘汇聚，城市内部空间功能退化、空间形态消逝的问题不断凸显，城市中心区域面临着与快速城市化不相匹配的困境。一律推倒重建的更新改造方式以实践证明，不仅浪费了大量城市资源，带来环境日益恶化，也破坏了城市历史文脉，断裂了文化传承，给整个城市带来巨大伤痛。21世纪后，我国开始将目光从城市扩张投向城市存量型更新的道路上。“存量发展”、“城市修补”、建设用地总量控制、生态文明建设等重大政策导向，推动着我国城市发展由城市外延扩张向城市内涵提升方向转变。

由此，有专家将城市更新定义为：“针对城市发展过程中结构和功能衰退以及随之带来的城市环境、生态、形象以及综合竞争力的下降，通过结构与功能调整、环境治理改善、设施建设、形象重塑等手段，使城市重新保持发展活力，实现持续健康发展，并提高综合竞争力的过程。”通过上述城市更新背景、城市更新活动及城市更新定义来判断，所谓城市更新其实质就是疏通和完善城市痛点、堵点部位，综合治疗“城市病”，激活城市活力的过程;从治理角度上讲，城市更新是通过规划、建设、管理等活动，对城市进行综合改造，进行城市的改良与延续，城市更新其实就是一个城市治理的过程。新时代的城市更新应该是在习总书记绿色发展理念下，以人民所需为中心，在保护与传承的基础上完善城市功能与布局，实现城市品质的全面提升，为人民群众创造出更加宜业宜居的美好环境。

二、重庆“两地”、“两高”建设对城市更新的要求

从“两地”、“两高”与城市更新的内涵上看，重庆“两地”、“两高”战略中必然包括重庆城市品质的提升，重庆城市品质提升的重要内容必然包括重庆城市更新，重庆城市更新实质上可大力助推“两地”、“两高”建设。而从“两地”、“两高”建设方面看，对重庆的城市更新又有特定的要求。

一是重庆城市更新要保护好重庆山水资源。重庆有美丽的山水资源，是一个独特的山水组合之城，主城有四山，有平行岭谷的南北向的山脉，长江、嘉陵江穿城而过，保护重庆山水资源并发挥山水资源优势是重庆城市更新的重要内容，融于山水的城市更新也是重庆区别于其他城市的独特之处。重庆城市更新中要牢固树立绿色发展理念，深入落实习总书记生态文明思想和“共抓大保护、不搞大开发”根本要求，保护好重庆的好山好水，提升完善山城、江城城市功能，将重庆建设成为山清水秀美丽之地。

二是重庆城市更新要保护传承好重庆的历史文化遗产。将重庆建设成为内陆开放高地，要树立独特的重庆城市形象，不仅体现在外在硬件条件的改善与提升，也应在内在软实力上展现重庆特有的魅力，其中包括重庆历史文化沉淀的体现。重庆历史悠久，历史文化沉淀丰厚，形成了巴渝文化、三峡文化、移民文化、抗战文化、统战文化、革命文化为主体的重庆历史文化体系，重庆在城市更新中要加强对历史文化的保护与传承，在提升重庆城市“颜值”的同时，保护发展重庆的“内涵”和地方特色，留住重庆城市独特的记忆，留住美丽的乡愁，以区位优势、资源优势、历史文化内涵打造内陆开放高地。同时，建设山清水秀美丽之地，不仅要展现重庆独特的自然生态之美，也要展示重庆厚重的历史人文之美。

三是重庆城市更新要加强对老旧小区的更新改造。国务院常务会议提出加快改造城镇老旧小区，老旧小区改造是重大民生工程和改革发展工程。重庆建城历史长，上个世纪七八十年代的老旧小区仍有较大量的累积，这些区域道路狭窄、基础设施缺失、环境不宜居。对老旧小区全部推倒重来既不现实也是重大的资源浪费，同时也不符合城市更新的基本要义。重庆城市更新应加强对老旧小区的更新改造，这是为城市添彩、树美丽重庆形象的必要动作，也是为人民群众创造高品质生活的基本要求。小区改造要围绕满足人们所需来进行补充和完善，改善人居环境，促进城市存量内涵的提升。

四是重庆城市更新应坚持低冲击、微改造、生态化的更新方式。基于上述三点，重庆城市更新活动不宜大拆大建，要充分尊重城市的自身发展规律;要下足绣花功夫，以针灸式微小干预做法，在关键点上发力激发城市活力;要注重对山水林田湖草生命共同体的保护，促进重庆发展最高境界的城乡融合，整治强化“四山”生态功能。这种更新方式既是当今城市更新所必须遵循的方式，也是推进重庆高质量发展、创造高品质生活的低代价、高回报的重要举措之一。

三、重庆城市更新现状对于“两地”、“两高”建设的不足之处

重庆的城市更新从整体上进行了谋划，采用“城市针灸”微改造的方法，通过系统的规划引领，推进了各项工作顺利开展。但是在具体工作实施过程中，还面临一些问题和不足，一定程度上将影响“两地”、“两高”建设。

一是山水资源是优势，山水阻隔也形成障碍。丰富的山水资源是重庆建设山清水秀美丽之地最独特的优势。但另一方面山水阻隔也成为城市建设和城市更新的一大障碍，均衡路网布局、完善交通设施及其他基础设施是重庆城市全面提升需要解决的重要问题，山水阻隔成为城市更新面临的困难。

二是历史文化资源产权及管理权分散化、多元化。对于城市更新中的历史文化资源保护，工作效率低、进度慢。例如：渝中区历史文化资源产權高度分散，众多文物和历史建筑产权在市级部门和单位名下，现存的173个文物点，84个由市级部门及单位管理使用，3个由军队管理使用，余下86个由渝中区管理使用，管理多头、难落实，区政府无法有效督促相关工作。

三是更新缺乏项目之间、区域之间平衡规则。单个项目或区域更新资金压力大、任务完成难度大。例如：南岸区老旧小区改造中安置房源存在区域性短缺、单个征收项目资金难平衡，区级财政需承担数亿元改造资金，财政压力较大;渝中区作为文物保护大区，文化资源保护工作资金压力比较明显。更新任务项目之间、区域之间不平衡影响单个项目、区域城市更新的进度和质量，从而影响整个城市更新的品质提升。

四是城市更新缺乏相适应的规划及规划统筹。目前新城建设主要的管控工具是控制性详细规划，但是该规划对旧城的更新改造活动并不适用，就城市更新规划而言我国还没有赋予其法定地位，难以避免有些更新建设活动是在无规划管控的情况下而进行。重庆市主城区现有的更新建设活动有零星的，也有自发行为的，缺少系统性的规划统筹及普适性的空间策略引导，从而在公共利益上也较难保障，也难以带动城市功能的整体优化和城市品质的整体提升。

五是技术标准和建设规范新旧区域不品配，缺乏统一标准。重庆市大量建成区的既有建筑是依据过往的历史标准而建设的，对于这些老旧小区的更新方式多采用“微改造”对其进行修补和完善。而目前的规划、建设和消防等技术标准是适用于新区建设的标准，难以适应旧城更新建设活动，目前这一问题是全国普遍存在的。城市更新项目如果完全按照现在的技术标准，如建筑间距与退让距离、道路标准与消防标准等进行实施，会造成很多项目要么不能更新改造、要么被迫拆除，不利于实现其社会、经济和环境价值。

六是缺乏鼓励政策和完善的工作机制。当前重庆市的城市更新以政府单一投入为主，多元主体参与的更新模式尚未形成，这主要是因为公共配套政策和制度的缺乏，比如业主自主更新的情况，现有政策规定城市建设用地必须在土地收储、重新“招拍挂”后才能进行更新;市民、市场等多元主体参与更新的情况，缺乏让多元主体以较低成本参与更新的合法途径和激励机制。同时，需完善城市更新工作机制，需进一步明确更新活动中申请主体、审批主体及部门职责、协作机制及操作流程，形成管理合力。

四、推进重庆城市更新助力“两地”、“两高”建设的对策建议

基于上述城市更新的基本要求及目前存在的问题与障碍，进一步推进城市更新要抓住关键点、克服困难点，用合适的方法弥补功能、提升功能、完善功能，探索以最少的代价换取重庆城市品质提升，以城市更新助推重庆“两地”、“两高”建设。

1.探索建立城市更新管理体制机制

探索建立市级统筹、属地负责、部门归口的城市更新工作管理体制，市级对城市更新管理工作进行全面统筹和宏观指导，地方政府具体负责城市更新管理工作的开展，政府部门按照具体项目进行归口业务的更新管理。在市级统筹管理体制下，城市更新涉及的项目产权分散、部分区域城市更新资金压力过大、用地范围与性质的调度、安置房房源短缺等问题可通过市级层面统筹协调加以平衡。

探索建立市级强有力的领导协调组织。建立市级层面的“重庆市城市更新工作领导小组”，统筹负责全市的城市更新的重大事项。成员单位涉及城市更新工作的法院、司法、住房城乡建设、规划自然资源、交通、财政等市级部门，各区级政府以及水、电、气、讯等要素部门。通过该领导小组加强全市城市更新管理工作方面的统筹、协调、部门联动作用，切实提高城市更新工作效率和保障工作进度。

2.重视城市更新的总体规划与单元规划

城市更新改造是一项复杂的系统工程，涉及社会、经济、环境、文化等多方面的复杂问题。城市更新规划要与社会规划、经济规划和物质环境规划相结合，形成综合性更新规划。城市更新不是单个的项目，涉及项目层面、社区层面和城市层面，城市更新规划要考虑这三个维度的系统整合。注重整个城市的总体更新规划，城市更新由零星、自发的建设行为转变成规划统筹的系统开发。创新城市更新单元（项目）规划，引导政府、市场、市民多方推动城市更新。将更新单元作为城市提升主要空间载体，兼顾多方利益、鼓励多元参与、细化单元划分原则、评估更新发展需求、加强城市设计，通过更新单元实施带动城市整体提升。

3.加强技术革新，建立技术新标准

旧城更新需要的成本相对较高，且更新工作面临许多复杂的情况，利益产权关系复杂，大拆大建的工程技术改造较难适应现实需要，城市发展已步入存量空间规划，新时期城市更新面临转型，而转型中技术革新是很重要的一方面。在技术革新的同时应该建立新的新旧区域匹配的技术标准。在充分尊重现状、不降低原有技术标准、保证功能正常、使用安全的前提下，分类制订针对城市更新项目的技术标准体系，是下一步应该尽早实施的重要工作。

4.打造“两江四岸”城市主轴，发挥山水资源优势

重庆依山而建、因水而生，长江、嘉陵江在重庆主城穿越“四山三谷”，联结重庆主城主要功能组团，“两江四岸”成为城市发展的主轴。打造“两江四岸”城市主轴，一是贯通公共空间，实现“两江四岸”纵、横向贯通和交通贯通;二是构建网络化空间结构，打造亲水生态空间和休憩公共空间，推动核心滨江公共空间向腹地延伸;三是统筹经济发展与环境保护，打造现代服务业发展主轴和现代都市圈生态主轴;四是打造立体城市景观带，点亮城市名片，形成具有山城、江城特色的立体城市景观。

5.注重更新中多元主体的参与和协调合作

重庆市当前的城市更新主体主要是政府主导，自上而下的更新管理模式。需探索建立鼓励多元主体参与城市更新的激励机制和政策措施，促进形成多元主体参与的更新模式，推进政府角色逐渐由主导型向引导型转变。资金投入方面引入政企合作机制，完善市场化投资运营机制，以政府投资最大限度的撬动社会投资，通过政策引导、费用减免、资金补助等方式鼓励社会资金投入城市更新项目。城市更新涉及多元主體的利益，更是与公共利益相关，未来的城市更新应该由指令式规划向多主体协作式规划转型。在更新项目实施的过程中，尊重不同主体的利益，采用协作式方式，注重多方主体的协调合作，促进社区参与和社会公平。建立完善公共要素供给义务及相应的奖励政策措施，促进公共利益与个人利益相协调。同时，建立健全工作机制，明确申请主体、审批主体、部门职责及协作机制，规范操作流程，形成城市更新管理合力。

6.推动出台城市更新相关政策及其配套实施文件

推动出台《重庆市主城区城市更新管理办法》并陆续出台配套政策及细则，具体包括：《重庆市主城区城市更新管理办法实施细则》、《城市更新基础数据调查技术规范》、《老旧小区综合改造管理办法》、《低效产业用地提升改造管理办法》、《城市更新分区规划编制技术规范》等，确保政策落地。我国还没有专门的城市更新的相关法律，地方政府可探索建立城市更新相关的法律法规和部门规章，增强城市更新政策的法律效力，促进有效落实。

参考文献：

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[4]赵涛、李煜绍、孙藴山.当前我国城市更新中的主要问题分析[J].武汉大学学报（工学版），2006（5）

作者简介：

廖玉姣（1979--）女，湖南祁阳人，硕士研究生，副研究员，就职于重庆社会科学院，主要研究方向城市经济。