全面实施二孩政策对人口、教育发展的影响——以江西省为例

谢永飞 马艳青 程剑波 李文利

（1.南昌大学公共管理学院 江西 南昌 330031；2.西安交通大学人文学院 陕西 西安 710049）

一、研究背景

新中国成立后，中国的生育率一直在高位徘徊，1949 年—1970 年间总和生育率高达6 左右（三年自然灾害时期除外）。为解决当时我国人口过快增长与经济、社会发展之间的矛盾，政府相关部门于1970 年提出了控制人口增长的政策。1971年7 月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1980 年9 月，党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982 年9 月，党的十二大把计划生育确定为基本国策，同年12月写入宪法。以上生育政策的陆续出台，使得中国在1971 年—1990 年间的生育率得到较好的控制。在控制人口数量的生育政策的影响下，中国的生育率在1971 年—1990 年间（20 年左右）完成了由高生育率向低生育率的转变。为进一步稳定低生育率水平，1991 年5 月，中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，明确贯彻现行生育政策，严格控制人口增长。2002年9 月，《中华人民共和国人口与计划生育法》施行。1991 年之后，伴随着控制人口生育数量政策的继续推行以及社会经济的稳步发展、传统生育文化向现代生育文化的转型，我国进入了极低生育率水平的国家行列。在人口规模得到有效控制的同时，我国的人口发展也面临一系列的新问题、新挑战，如总和生育率大大低于更替水平，出生性别比长期、持续偏高，人口老龄化问题日益严重，等等。

为促进人口的均衡、健康和持续发展，我国从2013 年开始对严格控制人口数量的生育政策进行调整和完善。2013 年11 月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”；同年12 月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，启动单独两孩政策。由于单独二孩政策的实行效果并不理想（符合政策生育者申请生育二孩的比例低），我国政府又对生育政策进行了再次调整和完善。2015 年10 月26 日至29 日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议召开并提出，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。2015 年12 月21 日，十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了《人口与计划生育法修正案（草案）》，草案提出，本修正案自2016 年1月1 日起施行。随后，全国各省（自治区、直辖市）陆续开始修改其人口与计划生育条例。

江西省迅速地响应了国家生育政策调整的号召。2016 年1 月，江西省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省人口与计划生育条例〉的决定》，这标志着全面实施二孩政策的配套规定在江西省正式实施。全面实施二孩政策，不仅会对江西省的人口、经济和社会发展等带来积极的改变，还会给江西省带来一些新的人口、社会问题和挑战。因此，在这一生育政策调整实施后，探讨全面实施二孩政策对江西省人口、社会发展的影响①具有十分重要的意义：一是可以为江西省政府部门制定相关政策提供数据支撑和决策参考；二是可以为推进江西省人口均衡、健康和持续发展，以及促进江西省社会发展提供有针对性的、操作性强的政策措施和对策建议。

二、全面实施二孩政策对人口和教育发展的影响

本文使用江西省统计局和课题组的调查数据，采用定量研究方法，探讨全面实施二孩政策对人口规模、出生性别比、人口老龄化，以及学前教育和义务教育的影响。

（一）全面实施二孩政策带来了人口规模的增长，但呈现的是一种突然释放的模式

受国家严格控制人口数量的生育政策的影响，江西省的出生人口规模在2006 年—2013 年间呈现持续的下降趋势，2013 年的出生人口规模降至59.53 万人。江西省实施单独二孩政策后，这种持续的下降趋势才得到扭转，2014 年和2015 年的出生人口规模出现了略微回升，分别比2013 年增长了0.49 万人和0.58 万人。②受2015 年全面实施二孩政策的影响，2016 年、2017 年的出生人口规模进一步增长，分别达到61.59 万人、63.53 万人，较2015 年分别增长了1.48 万、3.42 万人（见图1）。以上数据表明：一方面，全面实施二孩政策对出生人口规模的影响大于单独二孩政策；另一方面，全面实施二孩政策对江西省出生人口的规模在近期内具有较为明显的提升作用。显然，这是全面实施二孩政策带来的效应。此外，若与全国数据相比，全面实施二孩政策对江西省出生人口规模的提升作用大于全国，这表现为江西省全面实施二孩政策后，出生人口规模连续2 年在增长，而全国出生人口规模在2016 年增长后，2017 年就出现了下降（尽管仍然高于全面实施二孩政策之前的出生人口规模，但比2016 年减少了63 万）。

图1 江西省2013 年—2017 年的出生人口规模 单位：万

由于江西省全面二孩生育政策的目标人群年龄偏大，故其近期生育的需求较为迫切，这将使得江西省符合全面二孩政策的育龄妇女（尤其是年龄较大的“双非”育龄妇女）在短期内生育的比例相对较高，呈现一种突然释放的模式。但从长期来看，全面实施二孩政策未能把江西省人口的总和生育率提升至2.1—2.2 左右的更替水平。究其原因如下：其一，江西省育龄妇女的人数呈现下降趋势。2013 年的育龄妇女人数为370 万左右，③2013年—2020 年，全省20 岁至29 岁生育旺盛期育龄妇女将累计减少76 万至84 万人；[1]其二，伴随经济社会的发展，居民的生育观念由传统转为现代，居民生育意愿不断弱化（如生育的意愿子女数在减少）、家庭抚育成本上升，江西省出生人口的增长态势必然会被扭转。换言之，全面实施二孩政策对江西省出生人口规模和生育率的提升作用虽然大于全国，但其作用仍然有限。

分地区来看，2015 年江西省出生人口最多的是赣州市，占全省出生人口的18.87%；位居第二的是上饶市，占14.81%；位居第三、四、五、六位的分别是宜春市（12.11%）、南昌市（11.40%）、吉安市（10.78%）和九江市（10.50%）。2016 年全面实施二孩政策后，各市出生人口的占比发生了较大变化，宜春市的占比由第三位上升为第二位，吉安市的占比由第五位上升为第三位，抚州市的占比由第七位上升至第五位，景德镇市的占比由第九位上升至第六位，仅有赣州、南昌、新余三市的排序不变。2017 年全省11 个市的出生人口比例排序又恢复到全面实施二孩政策之前（2015 年）的排序，微小差异在于2017 年鹰潭市出生人口占全省出生人口的比例排名位居第十一位，而2015 年该市出生人口占全省出生人口的比例排名与新余市并列位居第十位。全省各市出生人口占全省出生人口比例的排序变化再次表明，全面实施二孩政策对各市出生人口的影响不大，且呈现一种突然释放的模式（见表1）。

（二）全面实施二孩政策促进了出生性别比的

表1 江西省2015 年—2017 年各市出生人口数及占全省出生人口数的比例单位：万、%

下降，但治理出生性别比仍任重道远

出生性别比作为反映新生儿性别结构的指标，正常值范围介于102—107 之间。从图2 可知：1.江西省的出生性别比自1982 年开始超过出生性别比的正常值域范围，之后出生性别比持续升高，2000 年江西省的出生性别比攀升至138.01，比全国平均水平（116.90）高21.11 个单位值，高居全国第一；2.从2005 年开始出生性别比出现拐点，呈现持续下降趋势。

总体而言，全面实施二孩政策促进了出生性别比的下降。全面实施二孩政策后，2016 年和2017 年的出生性别比分别为113.56、113.12，各自比2015 年下降了0.66 和1.10 个单位值。分孩次来看，一孩的出生人口比例下降，但出生性别比正常；二孩及多孩的出生人口规模增加，[2]且出生性别比下降，这使得江西省的出生性别比呈现下降的发展态势。换言之，全面实施二孩政策在一定程度上促进了出生性别比的下降。

为进一步考察江西省全面实施二孩政策对出生性别比的影响，下面将分地区比较分析2015年—2017 年的相关数据。表2 数据显示：第一，各市的出生性别比存在一定的差异，萍乡市在这3年都在107 左右波动，为江西省出生性别比最低的市，出生性别比最高的市在3 年间有所不同，2015 年为鹰潭市和新余市（115.71），2016 年为吉安市（114.49），2017 年为新余市（114.47）；2016 年和2017年出生性别比的极差分别为7.22 和8.12，均小于2015 年的出生性别比极差（9.04）；第二，2017 年11 个地级市的出生性别比均低于2015 年相应地区的出生性别比（见表2）。以上数据再次证实，全面实施二孩政策连同其他因素（如综合治理出生性别比、居民生育意愿的弱化等）共同促进了出生性别比的持续下降。

图2 1982 年—2017 年江西省的出生人口性别比

尽管2017 年江西省的出生性别比下降至1995 年以来的新低（113.12），但依旧比出生性别比正常值域范围的上限（107）高6.12 个单位值。杨菊华（2009）将出生性别比区分为正常（<108）、轻度偏高（108—110.9）、中度偏高（111—115.9）、重度偏高（116—119.9）、极度偏高（>=120）五个区间。[3]按照此种分类方法，江西省2017 年的出生性别比属于中度偏高，这表明我国政府相关部门治理出生性别比仍然任重道远。2017 年1 月25 日，国家卫生计生委公布了《“十三五”全国计划生育事业发展规划》，其中明确提出要综合治理出生人口性别比偏高问题。江西省作为我国出生性别比中度偏高的省份，必然要积极响应国家的政策要求，把综合治理出生性别比作为一个重要举措，在此背景和全面实施二孩政策的双重影响下，再加之居民偏好男孩观念逐渐弱化，江西省的出生性别比将日趋均衡。

（三）全面实施二孩政策对人口老龄化的缓解作用极其有限

衡量人口老龄化的重要测量指标是60 岁及以上人口比例或65 岁及以上人口比例。若以65岁及以上老年人口的比例来判断，江西省于2005年进入人口老龄化社会。从理论上判断，全面实施二孩政策对江西省人口老龄化的影响是一个持续的动态的变化过程。在2081 年之前，由于全面实施二孩后的新增人口尚未达到65 岁，故对江西省的人口老龄化具有一定的缓解作用（既可减缓人口老龄化的速度；又可降低人口老龄化的水平）。从2081 年开始，全面实施二孩后的新增人口将逐渐步入老年人口的行列，因此既会加速江西省的人口老龄化进程，也会提升江西省的人口老龄化水平。

表2 江西省2015 年—2017 年分地级市的出生性别比

但江西省的统计数据显示，受“江西省全面实施二孩政策对全省出生率的提升作用不大，且呈现的是一种突然释放的模式”的影响，全面实施二孩政策对江西省人口老龄化的缓解作用极其有限。2016 年和2017 年全面实施二孩政策后，不管是60 岁还是65 岁及以上老年人口的规模和比例均呈现的是上升（而非下降）趋势。以65 岁及以上老年人口的规模和比例为例，2015 年—2017 年间老年人口的规模分别为431.00 万、450.50 万、467.30 万，占总人口的比例分别为9.44%、9.81%、10.10%（见表3）。这表明，江西省2016 年和2017年全面实施二孩政策后，虽然生育二孩的人数在增长，出生人口规模比2015 年分别增长了1.48万、3.42 万人，但这对人口老龄化的影响很小，并不能扭转江西省人口老龄化的趋势，江西省依然要面临人口老龄化的问题和挑战。为此，政府相关部门需要未雨绸缪，积极做好应对人口老龄化的准备，将人口老龄化给社会带来的负面影响减到最小。

（四）全面实施二孩政策在一定程度上加剧了托育、学前教育的供给需求矛盾

全面实施二孩政策会在一定程度上增加出生人口的规模、提升我国的生育率，而这无疑会对我国的托育、学前教育、义务教育、高中、高等教育等带来影响。基于本课题的研究设计，本部分重点分析全面实施二孩政策对江西省托育、学前教育和义务教育的影响。

全面二孩政策给教育带来的影响首先体现在托育方面。为了更好的分析实施全面二孩政策对江西省0 岁—3 岁儿童托育的影响，课题组于2018 年3 月对全面实施二孩政策后已生育二孩的家长做了问卷调查。数据显示，有高达56.7%的家长有托育需求。在托育的形式方面，42.27%的家长希望是全日制，27.84%的家长希望是半日制，其他家长则希望小时制、临时托育等形式。在托育内容方面，87.63%的家长希望是教育和照看二者兼顾，仅希望照看或教育的比例分别为7.22%和5.15%。在托育服务机构的性质方面，有高达50.52%的家长希望是公立的，49.48%的家长认为公立或私立均可。在托育服务的地点方面，56.70%的家长希望在早教机构或学校，29.90%的家长希望在社区，还有13.40%的家长希望在其他地方（见图3）。以上数据表明，虽然江西省在全面实施二孩政策后，出生人口没有出现急剧增加，但由于生育二孩的家长有超过一半都对托育服务有需求；且多数家长希望托育的形式是全日制、托育的内容为照看和教育兼顾、托育的机构性质为公立、托育的地点为学校和早教机构，这无疑会对江西省原本落后的托育事业发展带来前所未有的挑战。当前，受江西省经济、社会、教育发展水平较为落后等因素的影响，江西省的托育服务发展严重滞后，不仅在数量上供给远远小于需求，而且还存在托育质量良莠不齐、缺乏有效监督和管理等问题。从江西省出生人口规模的变化趋势来看，全面实施二孩政策对托育服务的影响集中在2016 年—2020 年，2021年后，受托育服务不断发展以及出生人口规模在短期内得到释放等因素的影响，实施全面二孩政策对托育服务的影响将变小。

表3 江西省2010 年—2017 年的老年人口规模及其占全省人口的比例（万、%）

图3 全面实施二孩政策背景下婴幼儿家长的托育服务需求

我国“社会为主、公办示范”的幼儿园办学思路使得幼儿园主要由私人在办，公立幼儿园的数量很少，在经济欠发达城市尤为如此。总体而言，我国的学前教育资源严重不足，对于经济不发达且生育率高于全国平均水平的江西省而言，学前教育的供需矛盾更为凸显，普遍存在“入园难”“入园贵”等问题。[4]全面实施二孩政策对学前教育的影响晚于对托育服务的影响，从2019 年开始，全面实施二孩政策后的出生人口陆续达到接受学前教育的年龄，因此对学前教育的需求开始增大。在2019 年—2022 年左右，学前教育受供给难以满足需求的影响，面临较大挑战。2022 年之后，伴随学前教育的发展、完善和出生人口规模增长放缓等因素的影响，全面实施二孩政策对学前教育的影响开始减弱。

相比之下，全面实施二孩政策对义务教育的影响相对更小，这是因为：为满足适龄儿童接受义务教育的需要，江西省的各级政府及相关部门给义务教育适龄儿童提供了充足的学位。受近几年义务教育适龄儿童规模减少、人口跨省外出务工使部分流动儿童在省外接受义务教育的影响，江西省当前的学位供给大于需求，所以当全面实施二孩政策后出生的人口适龄接受义务教育时，供需之间的矛盾并不明显。换言之，全面实施二孩政策对江西省义务教育的影响很小。

三、推进江西人口均衡、健康和持续发展及促进江西教育发展的政策建议

（一）尽快出台和落实全面二孩政策的配套政策

与北京、上海、广东等东部发达省份相比，江西省居民的生育率和生育热情虽然相对更高，但数据显示，全面实施二孩政策后，江西省的出生人口规模尽管在短期内有一定增长，但从长期来看，全面实施二孩政策对出生人口规模的影响有限，无法改变总和生育率低于更替水平的现状。为促进江西省人口的均衡、健康和持续发展，需要尽快出台和完善一系列配套政策鼓励居民生育二孩。1.切实保障职工带薪休假的权利。自2015 年12 月27 日全国人大常委会审议通过修订后的《人口与计划生育法》以来，各地相继开始修订地方计生条例，江西省的产假调整至158 天。之后，又出台政策允许将产假延长至一年，如《江西省女职工劳动保护特别规定》，女职工产假期满，经用人单位批准，可以请假至婴儿满一周岁。然而江西省的这些新政并没有完全落地，比如2018 年课题组在访谈中了解到，AB 银行女职工生育后未能休产假158天，CD 大学女职工生育后若要休产假一年，则要扣除收入的大部分。2.督促用人单位给女职工缴纳生育保险。生育保险作为“五险一金”之一，用人单位出于节约成本考虑，有很多单位都没有给女职工缴纳生育保险。比如，江西省的大多数事业单位都未给女职工缴纳生育保险，公司企业更是如此，这使得很多女职工在生育之后未能领取几万元的生育津贴，这间接提升了生育的成本，也降低了女职工的生育积极性。3.消除对女性的就业歧视，保障女职工的晋升和发展在生育后不受影响。在原本就存在女性歧视的就业市场中，全面实施二孩政策后，对女性的就业歧视显得越发严重，这种歧视不仅影响女性的入职，还影响女性因生育中断工作后的晋升和职业生涯发展。女性是生育的主体，为提升其生育意愿，迫切需要解决女性的就业歧视问题。4.有效推进妇幼保健事业的发展，以解决江西省居民因生育而面临的产检难、分娩床位紧张、婴幼儿保健和看病难、产后看病难等问题。当前江西省的妇幼保健资源有限，难以满足孕产妇和婴幼儿就医的需求，急需要增加妇产科和儿科医生的数量、扩建或新增一些妇幼保健医院和儿童医院，以解决妇幼保健和就医的供需矛盾。

（二）继续综合治理出生性别比偏高问题

2000 年江西省的出生人口性别比高达138.01，在全国31 个省（自治区、直辖市）中高居第一。之后，在政府综合治理出生性别比、居民男孩偏好弱化和生育政策调整的综合作用下，出生性别比呈现下降趋势。2017 年的出生性别比虽降至为113.12，但仍然高出正常值上限6.12 个单位值。为使出生性别比恢复正常，江西省政府相关部门还需要继续综合治理出生性别比偏高问题。有许多学者认为，生育政策是出生性别比偏高的重要原因之一。生育政策调整虽然会带来出生性别比的下降，但由于全面实施二孩政策扩大了生育人群的规模，而这会使政府相关部门在综合治理出生性别比时面临更大的挑战。为此，不仅需要继续坚持不懈地打击“两非”（非医学需要的性别鉴定、非医学需要的选择性人工流产），还需要通过开展关爱女孩行动、提升女性社会地位、宣传婚育新风等方式、逐渐弱化人们的男孩偏好。大力发展经济、扩大养老保障的覆盖面和保障水平、解决老年人的养老之忧也是一些重要举措。换言之，疏堵结合才能有效提升综合治理出生性别比的效果，使出生性别比逐渐恢复到正常水平。

（三）积极应对人口老龄化

全面实施二孩政策对江西省人口老龄化的缓解作用极其有限。因此，全面实施二孩政策后，江西省政府相关部门需要积极应对人口老龄化的挑战。一是要重视对低龄老年人人力资源的开发和利用。进入低生育率阶段后，江西省具有充足劳动力数量的优势逐渐消失。在平均预期寿命不断延长的社会背景下，很多低龄老年人的身体都比较健康，再加之其在工作中积累的丰富的劳动经验和技能，不仅可以在一定程度上弥补劳动力不足的问题，还可以发挥人才红利的作用；二是江西省的人口老龄化属于“未富先老”，在大力发展经济的同时，需要扩大养老保障的覆盖面，提升养老保障的水平、构建和完善多层次（以居家为基础、社区为依托、机构为补充）的养老服务体系。目前，江西省的养老保障，尤其是农村的养老保障水平还处于较低水平，再加之农村劳动力年龄人口跨省外出流动，老年人（特别是农村留守老年人）面临老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安的目标还难以实现。

（四）大力发展托育服务和学前教育

为应对2016 年—2020 年全面实施二孩政策的新增人口给托育带来的压力，首先，建议根据人们的托育需求增加托育服务机构。具体而言，这些新增的托育服务机构需要满足以下需求：从托育形式看，全日制的托育机构要超过40%，半日制的托育机构要接近30%；从托育内容看，教育和照看兼顾的机构要接近90%；从机构性质来看，公立机构要超过50%；从托育服务地点来看，早教机构或学校要接近60%，社区的比例约占30%。其次，政府相关部门要加大对托育服务机构的监管，不断提升托育服务质量和服务水平。最后，政府需要加大对托育服务机构的资金支持，降低家长的教育成本分担比例，切实减少家庭在托育服务方面的经济和抚养负担。

目前，江西省的学前儿童面临“入园难”“入园贵”等问题，而全面实施二孩政策将让这一问题更为凸显。为解决学前教育供需之间的矛盾，需要大力发展学前教育：一是增加学位供给，在全面实施二孩政策背景之下，江西省应积极推进多元化办园，努力增加幼儿园的学位供给，农村地区尤为如此；二是多渠道增加学前师资供给，着力化解师资紧缺矛盾，同时要提升学前师资质量，对其进行专业培训和持证上岗，改变当前“幼儿园教师数量严重不足、离职率高、流动性大”的问题；三是改善幼儿园的办学条件和设施；四是加大政府对学前教育的经费供给，降低家长的教育成本分担比例；五是加大对学前教育的监管。受需求大大超过供给的影响，许多不具备资质的“黑园”“山寨园”在从事非法经营，幼儿园质量良莠不齐，为此政府相关部门要加大对幼儿园的监管，及时取缔一些不符合办学条件的“黑园”“山寨园”，使幼有所育、学有所教的美好愿景能够实现。

注释：

①全面实施二孩政策对社会的影响包括教育、医疗等诸多方面，基于本课题的研究设计和篇幅限制，论文仅探讨其对(学前和义务)教育的影响。

②除非特别说明，本文所有数据均来自江西省统计局的人口普查或抽样调查数据。

③江西省人民政府. 江西省人民政府办公厅关于印发江西省人口发展规划（2016-2030 年）的通知，http：//www.jiangxi.gov.cn/lsq/jxgk/201507/t20150701_1174692.html。