精准扶贫工作项目绩效考核体系构建及应用研究——以怀化市溆浦县为例

杨若邻， 朱承铭， 林 婷， 黄晶晶

（1.怀化学院商学院，湖南怀化418008； 2.中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430070）

一、引言

自2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要》以来，我国反贫困事业取得了显著成效，我国的贫困发生率从2001年到2017年由10.2%减少到3.1%。取得成绩之余，贫困程度深、返贫现象严重以及反贫困工作的绩效考核欠完善等新问题也随之产生了，这些新问题在全面建成小康社会进入关键时期不断暴露出来，导致扶贫任务越来越艰巨。解决这些反贫困工作中出现的新问题将是我国未来扶贫工作的重点，其中精准扶贫项目实施绩效考核问题更是需要不断推进的一个关键环节。

绩效管理来源于20世纪80年代的西方新公共管理运动，它在此运动中产生并发展成为一种新型行政管理模式[1]。国外对脱贫的理论以及绩效管理研究早于中国，对于中国脱贫工作具有充分借鉴意义。例如国外学者缪尔达尔提出要注重对社会农村阶级地位、受教育程度、农民被分土地的改革的反贫理论模式。这些都是在全球范围内大家所能认同的绩效考核方式与手段，我国脱贫专家对国内脱贫的实际情况、未来的发展趋势等方面也做了深入的研究。而通过构造计量模型或者指标体系并结合相应的评估方法来开展扶贫绩效评估的研究是国内研究者的主流范式。国内学者庞宝林、陈宝峰、汪三贵等通过建立C-D生产函数、使用OLS回归模型的研究方式对我国扶贫绩效评估进行了研究。在前人研究和实践探索的基础上，本文以怀化市溆浦县精准扶贫工作为例，基于层次分析法，结合当地的工作实际来构建精准扶贫工作项目绩效考核体系。

二、怀化市溆浦县精准扶贫工作现状

从国内学者、专家对国内贫困产生的原因分析和脱贫的实际情况、未来的发展趋势等方面的研究成果来看，扶贫工作仍然存在扶贫资金投入不足和管理分配不善[2]、贫困地区和贫困人口的主观能动性有待提高[3]、扶贫开发责任不清、扶贫合力还没有形成、返贫现象严重、精准扶贫绩效考核不科学的等问题。这些问题会导致贫困问题会较长时间延续下去，陷入脱贫再返贫再入贫的怪圈。

具体到湖南省怀化市溆浦县，目前溆浦县对各乡镇新识别农村扶贫对象及清退（含稳定脱贫）、返贫对象进行了认真核实。经核实，全县共有新识别扶贫对象户（含家庭人口补录）为6 543户、36 260人；清退8 286户、31 024人；稳定脱贫9 900户、31 921人；返贫711户、2 990人；返贫率达6%以上。溆浦县之所以出现大面积的贫困现象且脱贫之后返贫现象严重，与怀化市的诸多自然和历史原因有关。从怀化的历史、文化、地理来看，怀化属于革命老区、偏远山区、民族地区、移民地区、军事禁区的范畴。民生条件差，产业发展落后，公共产品供给不足，经济社会发展处于低层次水平。综合对溆浦县贫困农户的走访调查以及当地政府部门收集的数据，总结造就溆浦贫困和严重返贫现象的原因如下：

第一，大部分人口集中在自然环境恶劣地区，产业化程度低，无支柱产业支撑，其农村生产模式为小农模式，低收入人口刚越过基本温饱线，收入不稳定，增收困难。第二，贫困层次深。贫困地区不仅收入十分有限，且由于城乡二元分治格局，导致怀化地区的农民不能享受城市居民同等待遇。制约该地区经济贫困落后的原因有地处山区交通不发达、信息相对封闭、生病就医难、高质量的教育资源稀缺等。尤其是在就医难问题上，家庭如若出现重大疾病情况，农民往往无能为力，容易造成返贫情况的出现。第三，自然条件恶劣，地质结构特殊，洪涝、地质灾害频繁，农村基础设施和群众财产损失巨大，成为了返贫率高的主要原因。第四，不断上升的教育投资成为家庭经济的沉重负担。家庭对孩童投资的成本不断增加，对刚脱贫的贫困户以及本身经济收入微薄的家庭来讲，容易造成返贫和贫困严重加剧。

可见，溆浦的贫困依然严重。因此，必须根据国内外经验、技术经济背景、条件和战略需要并结合当地的实际情况，在新的反贫困斗争形势下，通过构建有效考核体系来进行精准扶贫项目的绩效考核，在精准扶贫项目绩效考核应用的基础上进一步推动精准扶贫项项目的科学实施和扶贫成果的巩固。

三、怀化市溆浦县精准扶贫工作绩效考核体系的构建

学者们主要从政府等公共管理部门的角度阐述了绩效考核的内容、指标、方法等，对具体的项目绩效考核涉及不多。蔡立辉[4]（2002）、江玲玲[5]（2013）等学者在政府绩效评估系统中对绩效考核的过程与方法按照信息资料的收集、绩效目标的确定、评估项目的划分这三个方面进行了详细的论述与解释，认为在构建中部六省的政府工作服务能力绩效考核指标时，要运用国民经济指标、社会发展指标、潜力指标、制度因素指标、行政指标为一级指标进行开展，要从国家到基层全部涵盖，按照指标的重要程度和相关指数确定权重值。本文将溆浦县精准扶贫工作项目绩效考核看做一个系统，基于管理生态学思维主要从管理学、经济学的角度做出理论分析来构建一个绩效考核的研究框架。

结合溆浦县精准扶贫工作实际及相关文献分析，本文设计了1个一级指标，3个二级指标，12个三级指标来构建精准扶贫工作项目绩效考核体系。然后按指标的重要程度和相关程度来确定各类指标的权重值，特设溆浦县精准扶贫落实效果评价指标体系为一级指标。运用逆向思维研究本项目，依照收集的溆浦县贫困户调查数据，在一级指标下按照投入、过程、产出、成果的逻辑顺序进行指标设计，同时结合其他县市贫困地区绩效考核的经验与方法，将绩效考核体系做到最精准。从投入、效率和效果三大方面构建二级考核指标，分别是精准定位、精准投入、精准治理。相对以前扶贫规划的绩效考核体系，现有设计体系是为了既能更精准促进扶贫实践工作的开展，又能够为精准扶贫任务的完成提供支持。本次体系主要围绕各地方政府部门的工作效率、工作能力、公共服务质量、公共责任以及被扶贫公众满意度几个方面进行具体的项目绩效考核，故落实为12个三级指标。在精准定位这一指标下设立3个三级指标——贫困户精准走访、扶贫精准宣传、精准扶贫透明度。在精准投入这一指标下设立6个三级指标——农业产业精准扶贫、基础设施精准扶贫、金融产业精准扶贫、社会保障精准扶贫、旅游产业精准扶贫、教育产业精准扶贫。在精准治理这一指标下设立3个三级指标——扶贫干部作风情况、扶贫过程公示情况、扶贫资金透明化。

（一）指标体系构建

从贫困户满意度的视角来分析溆浦精准扶贫绩效体系的构建与应用效果，主要针对精准定位、精准投入、精准治理等三方面进行评价，依次为精准定位当中的贫困户精准走访c1，扶贫精准宣传c2，精准扶贫透明度c3；精准投入当中的农业产业精准扶贫c4、基础设施精准扶贫c5、金融产业精准扶贫c6、社会保障精准扶贫c7、旅游产业精准扶贫c8、教育产业精准扶贫c9；精准治理当中的扶贫干部作风情况c10、扶贫过程公示情况c11、扶贫资金透明化c12。对满意度的选择依次为差、一般、好3个选项。

（二）模型构建

对于怀化市溆浦县精准扶贫的具体落实效果根据贫困户的满意程度来进行评估，建立指标体系为基础模板，并且为了减少主观随意性，增强最终评论可信度，本文选择模糊综合评价法[5]来进行分析，其主要步骤为：

1.确定模糊集合。首先，设U为因素集，A={b1，b2，b3}，其中bi表示精准扶贫主观绩效的某项效果；其次，确定评价指标集合，C={c1，c2，c3，…，c11，c12}为3个二级指标的12个三级指标。随后，确定评价评语集：每个因素指标的评语选择有3个选项，以确定贫困户在每个指标上的真实反应。则评语集为：

V={v1，v2，v3}={差，一般，好}2.专家评价法确定权重值。建立关于怀化市溆浦县的精准扶贫落实效果评价的层次结构模型，通过专家法构造判断矩阵。

3.确定评价矩阵R。

4.进行模糊综合评价，根据最大隶属度来确定结果。

（三）数据来源与样本描述

本文的一手数据资料来源于怀化学院经济学院作为第三方调查团对怀化市溆浦县农户进行的入户调查。溆浦县贫困村镇多、贫困人口多，通过对溆浦158个村镇，720名贫困户进行走访调查，贫困户对扶贫职工或干部进行匿名问卷评分。怀化学院经济学院作为第三方调查团采用随机抽取的方法，对158个村镇中的100位贫困户以问卷的形式进行了数据采集和分析。

（四）权重确定

以二级指标中的三个三级指标为例子，利用专家评判法进行权重确定[6]（见表1）。

第一步，请每位专家就此二级指标下的3个三级指标的重要性打分，3个指标的总分和为100。

第二步，计算每一指标的均值，见最后一列。

第三步，计算3个指标的权重。

指标1权重30/100=0.30；

指标2权重48.33/100=0.4833；指标3权重21.67/100=0.2167。

其余指标权重同理得出，结果详见表2。

（五）模糊综合评价

第一，根据前面所述方法，确定评价隶属矩阵，对结果进行归一化处理后，隶属度情况详见表3。

第二，准则层的评价隶属矩阵分别为：精准识别R1，精准帮扶R2，精准治理R3

则 B1=W1，*R1=（0.0137 0.1076 0.7236）。归一化处理后得B1=（0.0136 0.1072 0.7203）。运用最大隶属度原则，贫困户对精准定位的二级指标的评价是好。

表1 权重的确定

表2 溆浦县精准扶贫落实效果评价指标体系的权重

表3 湖南怀化溆浦县精准扶贫农户满意度隶属度

同理可得，B2=（0 0.0249 0.0842 0.5261 0.3648）。贫困户对精准投入的二级指标内容评价是好。B3=（0 0.0425 0.2263 0.6371 0.0491）。贫困户对精准治理的二级指标内容评价是好。

第三，目标层的评价结果可做如下处理[7]，将三个二级指标的评价隶属矩阵相结合成一个新的评价矩阵R，即一级指标层的模糊矩阵为：

则 A=W·R=（0.0102 0.1239 0.8744）。根据最大隶属度原则，贫困户对湖南溆浦精准扶贫的效果评价是好。

总体来看湖南省怀化市溆浦县贫困户对于当地精准扶贫的落实效果评价为好，结合实地调研的情况进行分析发现：

1.精准定位方面，群众对于三项指标的满意度大部分为满意，但是在贫困户精准走访和精准扶贫透明度指标当中，满意程度不高，帮扶干部和驻村干部在走访和精准扶贫流程当中并没有落实到位，群众并不太清楚扶贫情况，尤其是识别的过程，相关部门单位人员并没有进行很好的透明化和数据展示。

2.精准投入方面，群众对于六项指标的满意度大部分为满意，尤其是金融产业扶贫这一方面，拥有93.01%的好，扶贫单位在基础设施建设上也拥有了极大的进步。另一方面，在农业产业扶贫中，通过走访和数据证实，有部分农民认为该地的农业产业并没有长足的发展，但是扶贫干部也进行了辛苦的帮扶，该地农产品生产的确有相当大改进。只是在销售方式上，并没有与当地新兴的电商产业和其他新型合作社结合，导致农民收入没有最大化。

3.精准治理方面，从数据分析的结果来看，群众总体满意度为满意，但根据一些走访情况，也了解到多数贫困户对于落实在自身的资金有所了解，例如化肥补助，机械收割补助，但是像村里的一些较大型的工程建设，如水渠开放、道路修整这类工程型支出并不是很了解，说明我们的扶贫单位在资金运用透明以及管理这一块依旧需要改进。

四、结论

从贫困户的视角来看，湖南省怀化市溆浦县贫困户对于当地精准扶贫项目落实效果的评价为满意，可见怀化市溆浦的精准扶贫工作落实效果总体优秀，各层级的精准扶贫工作人员在精准扶贫工作项目绩效考核体系的监管与运行之下，高效地完成了精准扶贫工作任务，获得了贫困户的好评。但是从现实中出现的高返贫现象来看，精准扶贫仍然任重道远。精准扶贫项目实施时不能只抓数量不抓质量，要将精准扶贫工作的每一个环节都处理到位，还应当及时倾听群众的呼声和需求，将精准扶贫工作真正抓出成效。