我国生态补偿发展存在的问题及对策研究

李玉静

摘要：生态补偿是对生态系统进行的外部补偿，即重建生态系统使其恢复的行为。目前，我国虽然加强生态环境保护，使生态补偿具有一定的可行性，但在实践中也存在地方政府关于建立有效的生态补偿机制缺乏有效的激励和监督、政府部门职能冗杂和职责不明确、公众参与和监督力度缺乏等问题。要抓好生态补偿相关法律政策的落实，就要加大对地方政府的激励和监督，简政放权提供公共服务，引入公众参与和监督机制，加大人才的引入和专业队伍建设，以期加强我国的生态补偿发展。

关键词：生态补偿;简政放权;公众参与

中图分类号：X321    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）01-0065-03

一、生态补偿概述

（一）生态补偿的含义

生态补偿，就是要对生态资源的损失损害进行有效弥补，是一种由生态服务功能的受益者向生态服务功能提供者进行经济等方式的付费行为[1]270。就生态学而言，是指生态系统在受到外界的损害后自我恢复的能力，我们把这种状态称为生态系统的自补偿。生态系统除了内部补偿机制外，也可以建立外部的补偿机制，在内部与外部的补偿机制共同作用下，生态系统才能获得更好的补偿效果。就环境法而言，生态补偿指的是对生态系统进行的外部补偿，即重建生态系统使其恢复的行为。

（二）生态补偿的必要性

1.建立生态补偿制度可以减少生态环境的过度消耗

生态环境属于公共物品，不需要购买就可以使用。这种不需要购买就可以使用公共物品的情况被称为“搭便车”，公共物品的消费使用不需要交易，人们无需进行花费，而且没有市场的调节，无法受到市场经济规律的制约、约束，容易直接破坏生态环境，需要政府管理与市场调节相结合。生态补偿本质是对生态系统的恢复与重建，需要对环境进行投入，需要通过生态补偿制度，对生态环境进行补偿，减少过度消耗。

2.建立生态补偿制度可以促进生态环境的整体发展

生态环境是一个统一的整体，就我国现实而言，东部经济发达，西部经济相对落后，一旦西部的环境出现问题，东部环境同样会受到影响。因此，东部不能只顾眼前的经济利益，在努力提升自身环境质量的同时，也要兼顾西部的环境。对于西部因为保护环境所做出的关于不發展相关的重工业等容易污染环境项目的牺牲，要给予适当补偿，维持环境整体的稳定;东部地区在享受西部牺牲发展带来的生态红利时，对于西部的发展要给予相应的补偿，比如在资金、项目等方面给予倾斜等。

3.建立生态补偿制度可以促进可持续发展的落实

可持续发展是对“高消耗、高投入、高污染”的传统经济发展模式的改变。可持续发展有利于环境质量的提升，人们应在不超越环境承载力的情况下来实现社会、经济的发展与进步，来实现环境在时间上的可持续性。环境作为日常生活中我们每时每刻都需要接触的、无法脱离的物品，应该实现环境的公平性，包括代内公平与代际公平，不能因为部分人对生态环境的破坏而影响其他人以及后代人享受自然资源的权利，当代、后代对于环境的需求是相同的，进行生态补偿，当代人使用，当代人补偿，实现环境的相对公平与可持续发展。

二、生态补偿的可行性

（一）我国的政治制度决定了可以集中力量办大事

国家制定的法律法规政策等，省、自治区、直辖市制定符合自己所属地区的行政法规，既体现国家意志又结合了各地区的特殊情况，而且国家层面可以进行整体考量，可以集中国家的力量进行统一的规划。在地方层面上，结合本地实际出台政策制度，更加具有针对性，可以帮助环境得到更好的恢复与补偿。国家作为矿产、水、森林、山岭、草原、荒地等自然资源的所有者，对于环境资源拥有最终的权利，我国是社会主义国家，一大制度优势就是可以集中力量办大事，生态补偿通过国家制定相关文件的制定更容易得到贯彻实施。

（二）我国法律法规相对健全，为生态补偿的实行创造了合理的条件与支持

宪法是我国的根本大法，任何法律法规不得同宪法相抵触。宪法第26条明确规定，国家保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害。2014年新修订的环保法中，先后四次提及生态补偿，显然对此很重视。“国家建立、健全生态保护补偿制度。”“生态补偿就是根据环境学原理，充分利用现代科学技术和生态系统的自然规律，通过人工和自然的结合，通过人类向生态系统的投入来恢复和重建生态系统的生态建设活动。”[2]135有关地方政府应当建立专款专用，确保把生态补偿的专项资金用在需要进行生态保护补偿的区域。通过协商或按照市场规则则是通过市场交易活动来进行具体的补偿，比如排污权的交易、碳排放交易等，或者纳入有资质的第三方企业、组织来进行交易。

（三）生态补偿资金来源渠道广泛，可以提供有力的财政支持

按照补偿主体的不同可以划分为国家补偿和社会补偿，国家补偿的主体是国家，社会补偿的主体是社会，国家补偿一般通过政府进行，方式一般包括中央和地方财政转移支付、生态基金、政策倾斜、实物补偿、间接补偿等。中央和地方财政转移支付指的是各级政府按照所确立的标准进行资金的转移，包括纵向、横向、纵向和横向转移的结合等是目前比较常用的做法，对于保证生态补偿的款项及效率都有一定的作用。生态保护地区的政策重点在于生态环境的保护与恢复，对待环境的要求比较高，不允许开发或限制开发污染严重的产业，对待其环境、经济政策要更加严格，特别是其中关于环境保护的条款。

（四）国家层面重视和公民环保意识的增强，为生态补偿提供了良好的舆论基础

2016年发布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确提出到2020年实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。党的十九大报告指出：“严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。”同时，公民的环保意识同样有所增强，随着社会的发展，人们开始逐步认识到环境对于自身的重要性。只有有了良好的生态环境，我们才能拥有良好的生活质量。

三、生态补偿实施中的问题

（一）地方政府关于建立有效的生态补偿机制缺乏有效的激励和監督

我国生态环境的所有权和经营权是分离的，所有权属于国家，个人只拥有使用权，个人与集体对于环境并没有所有权，而国家作为环境资源的所有者，基于我国的政治制度，是由国家负责生态法律法规的制定，地方进行实施。首先由国家制定法律法规，随后地方进行跟进，制定符合本地实际的地方性法规，需要地方人大及政府的配合，地方政府的效率与执行力起到很重要的作用。在生态补偿的实施过程中，国家的政策方针、法律法规是对于全国而言的总体要求与行动规划，是一个总括，而非单独的、有针对性的文件，需要地方法律法规的配合，如果没有及时跟进，没有及时制定相关的文件落实国家的政策，那么在时间以及效果上都会出现问题，所以要对地方进行行之有效的监督。地方政府履行国家政策的积极性，制定的文件是否符合本地区的实际情况，实施效果如何，执行力度如何，都需要对其进行监督。生态补偿的过程中，政府起到了非常重要的作用，对于政府的监督也要行动起来，使之对于生态补偿的实际效果起到决定性的作用。

（二）政府部门职能冗杂和互相交叉，职责不明确

目前我国国内对于环境拥有管理职能的政府部门数量繁多，比如环保、农业、交通、林业、工商等部门都拥有部分对于环境的管理权，且部门之间对于环境的管理权有所交叉，一旦发生环境问题，部门之间互相推脱，导致问题无法及时解决。部门之间关于环境的管理一般都是平级部门，上下级关系较少，部门之间只能协商，无法发出命令等使得其他部门配合。对于一个具体的问题多个部门之间同时享有管理权，每个部门依据的法律法规不同，授权方式不同，被授予的权力有所交叉，有的互相矛盾，不利于生态补偿的实施。环境管理体系内部相互冲突、矛盾，权力的分配十分分散，对于负责补偿的部门、核算价格的部门、监督的部门都应予以明确，对于具体负责的部门，问题交叉时哪个部门负责管理，具体部门之间如何协调，明确了以后可以极大地提高生态补偿的效率，减少推诿情况发生，使其切实尽到保护环境的责任。

（三）公众参与与监督力度不够

在国务院及各地出台的实施意见中，对于群众参与原则以及监督原则并没有进行明确的规定与说明，但是在实施的新环保法中，公众参与是其基本原则，而各地的生态保护补偿的文件中并没有包括公众参与的具体细则。而且各地很少提及公众参与，我国人口基数大，单独依靠政府的力量略显薄弱，公众参与可以极大地减轻行政的压力，但是现实中公众的参与很少，国家对于公众提供的参与方式与途径并不多，缺乏行之有效的途径听取群众的意见与建议。虽然环境资源的所有权属于国家，但是生态环境整体是被我们所有人所享用的，在保护环境的过程中，我们都应该尽到自己的一份力量，并且政府需要增加信息公开度，只有保障公民的知情权，才能更好地保证参与的实效。

四、对生态补偿相关法律政策落实的建议

（一）对地方政府建立的生态补偿机制进行有效的激励和监督

地方政府在生态补偿的实施中具有非常重要的作用，国家在制定生态补偿的文件后，需要地方政府及人大的积极配合，制定更加符合本地实际情况的地方性法规，这对当地的环境更加有利。国家应鼓励地方政府及时出台法规制度以响应中央政府的号召，要充分考虑当地的具体情况，制定既符合国家要求又切合当地实际的法规制度，并且坚决贯彻执行，尽快使生态补偿起到作用，有利于维护生态环境的稳定与平衡。国家应鼓励地方政府认真实施生态补偿的法律法规，对于地方政府在实施中遇到的问题，中央可及时给予相关政策上的指导，帮助地方更好地实施生态补偿政策，将生态补偿的作用及时体现出来，以使得环境变得越来越好。

（二）简政放权提供公共服务

应依法设置统一的部门，要尽量提高效率，简化程序，方便生态保护补偿的实施。目前，各地生态补偿管理机构的设置并不一致，国务院在颁布的相关文件中也没有细化管理机构细则，由于各地先后出台了生态补偿相关的地方性法规，但是对于管理机构没有统一的设置，在面对生态补偿时无法出台相应的细则予以明确，指定专门的部门集中管理或几个部门分开管理，如果是几个部门管理的话，应分工协作，明确部门的具体职责，防止互相推卸责任的情况发生，并且尽量在办事方面做到简化，尽可能提高行政效率，对于环境的保护更为有效;如果是一个部门管理的话，在授予权力的时候做好监督工作，避免自己对自己进行监督，以保证监督的效力，同样要考察好部门是否适合从事生态补偿的管理，尽量兼顾效率与公平，实现程序与公正的有机统一。

（三）完善公众参与和监督机制

政府应该主动公开生态保护补偿的进程，要保证参与权与监督权的实现，首先要保证公众的环境知情权，才能更好地实现参与监督。在公民的环境知情权上，国家及各省均应出台相应的环境法规保障其实现，以提高公众的参与以及生态补偿的效率。其次国家要出台相应的法律法规促进政府信息公开，提高公众的参与度，可以更好地提高政府的工作效率。信息公开后也可以促进公民监督政府，减少不作为的发生。就生态补偿而言，群众可以监督生态补偿的实施、生态环境的恢复、生态补偿专项资金的实施等。生态补偿是政府的工作，也是公民的任务，保护环境是我们共同的责任。

（四）加大人才的引入及专业队伍建设力度

关于环境的相关治理与管控，应引入专业的人才进行评估，并对环境的破坏给出相应的结论以及如何修复等专业意见，专业人才基于自身良好的专业素养以及对环境破坏如何修复等的了解，所提出的意见对于环境恢复及环境评估的整体性都更具有科学性，可以在有关环境管理的事业或公务单位中录用具有相关专业背景的人员，或者使用聘任制聘任环境保护的人才，或者在具体的需要鉴定的活动中选任具有专业资质人员或负责相应的鉴定，并可以委托他们进行具体的修复等，政府工作人员进行监督验收等，从而取得更好的效果。

五、结语

生态补偿是保护生态环境的重要方式，关于生态补偿，作为恢复、重建生态环境的途径，我们应该在促进生态建设的同时，也注重对生态保护地区的补偿，对于生态的保护最终会使得我们的环境越来越美好。

参考文献：

[1]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.

[2]吕忠梅.环境法原理[M].上海：复旦大学出版社，2007.