人民银行审计整改现状分析及改进路径研究

中国人民银行济南分行内审处课题组

部审计是人民银行治理结构中的内生风险管

控机制，要发挥好内部审计在人民银行防范风险和高效履职中的作用，需高度重视审计发现问题的整改工作。审计整改是指被审计单位依据审计作出的处理决定或意见，对存在的违反法律法规制度问题、内部控制缺陷和风险管理隐患进行纠正和改进的过程，是内审成果有效运用的核心，也是保障内审工作有效性的关键。

一、文献综述

在全面深化审计管理体制改革的大背景下，国内学者从不同维度、不同视角对审计整改突出问题和主要制约因素进行了有益探讨。骆勇、朱长伟（2011）提出审计整改难以推进在于整改所需时间、审计结果公告整改时限与法定整改时限三者存在冲突，法律法规不具体，审计整改的实际效果难以定量判定，审计整改效果与审计项目计划关联性不够等方面，由此提出促进和改善审计整改工作需从完善法律法规、加大审计整改结果公告力度、建立审计整改联动机制、优化设计审计业绩考核机制和改变审计整改检查人员组成模式等角度采取措施。李顺国、向顺鹏（2011）认为影响审计整改的因素既包括外部环境因素，也包括各级审计机关重处理轻问责、审计部门独立性不足、审计建议不切实际等内在因素，需从审计机关自身出发，在用好法定职权、优化审计服务、完善管理机制等方面推动审计整改落实。廖燕（2017）强调审计整改难的主要制约因素在于被审计单位对审计整改重视程度不够。朱文君（2015）认为被审计单位在思想上对审计整改重要性认识不足是致使审计整改落实难的原因之一，因此，推动落实审计整改，还需从提高认识及重视程度上下功夫。

综上所述，国内学者从工作实践出发，提出各单位目前审计整改中存在的制约因素与对策建议，为改进审计整改现状提供了很好的借鉴。

二、基于审计整改的博弈分析

（一）博弈模型构建

1. 博弈行为参数。由于存在信息不对称且博弈双方均在追求自身最大利益，内审部门与被审计单位之间必然存在博弈，为便于开展分析，本文结合人民银行实际对博弈行为进行参数设定，如表1所示。

2.博弈矩阵。根据以上假设及参数设定，建立博弈矩阵，如表2所示。

（二）博弈模型分析

1. 被审计单位的博弈策略分析。假设内部审计部门采用混合策略达到最优选择时，被审计单位在选择整改和不整改两种策略时的期望收益相等，此时被审计单位无论是整改还是不整改，两者之间没有差异。

被审计单位整改的期望收益EG1为：

EG1=pk（V1-C1）+p（1-k）（V1-C1）+（1-p）（V1-C1）

被审计单位不整改的期望收益EG2为：

EG2=（-S1）pk

当EG1=EG2时，内部审计部门的混合策略纳什均衡点p*为：

p*=（C1-V1）/kS1

如果内部审计部门选择建立审计整改机制的概率p>p*，此时EG1>EG2，被审计单位的最优选择为整改;如果内部审计部门选择建立审计整改机制的概率p

2. 内部审计部门的博弈策略分析。同样，假设被审计单位采用混合策略达到最优选择时，内部审计部门在选择建立审计整改机制和不建立审计整改机制两种策略时的期望收益相等，此时，内部审计部门不论是选择建立审计整改机制还是不建立审计整改机制，二者之间没有差异。

内部审计部门选择建立审计整改机制的情况下，期望收益Ed1为：

Ed1=k[q（V0-C0）+（1-q）（V0-C0）]+（1-k）[q（-C0）+（1-q）（-C0-S0）]

内部审计部门选择不建立审计整改机制的情况下，期望收益Ed2为：

Ed2=（1-q）（-S0）

当Ed1=Ed2时，被审计单位混合策略纳什均衡点q*为：

q*=1+（V0-C0）/kS0

如果被审计单位选择进行整改的概率qEd2，内部审计部门的最优选择为建立审计整改机制;如果被审计单位选择改进管理的概率q>q*，即q>1+（V0-C0）/kS0，此时Ed1

3. 博弈均衡分析。（1）对被审计单位博弈策略的影响。在其他条件不变时，由被审计单位混合策略纳什均衡点q*=1+（V0-C0）/kS0可得出，内部审计部门建立审计整改机制的成本C0越小，建立审计整改机制的收益V0越高，内部审计部门提出有效审计整改意见的概率k越大，审计整改监督不力面临的处罚成本S0越大，则q*数值越大，即被审计单位选择整改的概率增加;反之，被审计单位越倾向于选择不整改的行为策略。因此，为抑制被审计单位的机会主义动机，促使其落实审计整改意见，内部审计部门可通过健全审计整改监督机制、强化审计整改责任来提升审计质效，强化审计成果转化，以最大限度压缩被审计单位的寻租空间，助力完善央行内部控制，进行有效风险管理。（2）对内部审计部门博弈策略的影响。内部审计部门混合策略的纳什均衡点p*=（C1-V1）/kS1，意味着被审计单位整改的成本C1越高，整改产生的收益V1越低，内部审计部门提出有效整改意见的概率k越小，被审计单位由于未整改被内部审计机构发现所面临的惩罚成本S1越小，则p*的数值越大，即内部审计部门选择建立审计整改机制的概率增加。反之，内部审计部门倾向于选择不建立审计整改机制。当被审计单位整改积极性不足，缺乏激励导向时，审计部门应予以关注，通过明确整改工作的主体责任，加强整改流程跟踪，择机开展后续审计，发挥督促整改到位、评价整改效果职能，持续完善审计整改机制建设。（3）模型与现实的拟合分析。纳什均衡中博弈参数的变动对于博弈双方的策略选择具有直接影响，以上参数变动所反映的现实意义直接反映了人民银行审计整改现状与制约因素。以审计部门、被审计单位与被审计单位上级主管部门为切入点，结合以上博弈均衡分析，当前人民银行审计整改工作主要存在以下问题：一是审计整改工作缺乏有效的组织保障。当前人民银行审计整改工作采用的是分管领导召开会议进行督促、协调的模式，“一把手”较少参与，而实际工作中，“一把手”的重视程度对审计整改情况影响较大。审计权威性和严肃性是否得到有效保障，是影响审计整改有效性最重要的原因之一。对于一些风险较大的问题，内审部门往往局限于将审计结果通报组织人事和纪委监察部门，审计整改联动机制匮乏，审计监管合力难以形成，无形中增加了审计整改成本。二是审计整改工作缺少明确统一的制度性要求。内审工作制度和程序中对审计整改和后续审计等方面的要求过于简化，在整改方式、问责追责、效果评价等环节的内容不够完整，严重影响审计整改工作的规范、有序、高效进行。有的单位探索制定的有关后续审计和审计整改的实施办法权威性不够，不能完全支持内审部门公正履职，实际上造成各单位审计整改随意性较大，审计整改效果欠佳。三是被审计单位对审计整改工作缺少重要性认识。据统计，2017—2019年某省辖区审计发现问题风险等级中，Ⅲ类（一般）和Ⅳ类（轻微）风险问题所占比重呈回升趋势，主要表现在财务列支、施工管理、重要岗位人员管理、合同管理等方面，相关人员延续习惯性做法，对边界性问题存在侥幸心理，呈现屡查屡犯特征;从问题占比看，经济责任相关领域问题占比上升明显，由2018年的43.36%上升為2019年的72.41%，上升29.05个百分点，体现了财务领域问题的刚性特征。以上问题表明，部分被审计单位认为审计工作仅仅是“查错防弊”，对审计整改认识仍不到位，审计整改收益不及实施整改的成本，因此选择不整改或不积极整改。加之部分审计发现问题系全行普遍性、规律性问题，整改难度较大，在缺少整改激励及动力的情况下，被审计单位倾向于选择不整改。四是内部审计部门对审计整改缺少督促指导。与社会审计、国家审计相比，内部审计独立性不足，因此在推动和促进审计整改方面面临较大困难，尤其是在地市中支层面，一般采用分管内审行领导召开会议督促、协调的模式，内审部门地位略显尴尬，独立性不强、权威性不够，审计整改推动的力度和层次未能达到理想状态。调查显示，某省辖区只有40%的中心支行建立了常设性的审计整改机构，其他60%的机构则采取一事一议的态度，对于通报性的审计整改，未能给予足够重视，直接导致批示要求居多，对照检查、深挖整改较少，审计整改难以取得效果。

三、基于博弈分析对改进审计整改现状的思考

审计整改是一项系统性工作，涉及多个部门、多方责任，为推动审计发现问题整改到位、问责到位，强化审计成果转化运用，应在明确责任的基础上，形成层层负责、层层落实的内部审计发现问题整改联动监督机制，确保审计整改落实到位。

（一）健全审计整改机制，做好顶层设计

由博弈均衡分析可知，建立审计整改机制成本C0越低，审计整改机制收益V0越高，建立审计整改机制概率p越大，越有利于推动被审计单位积极进行审计整改。结合人民银行审计整改现状，一是完善领导工作机制。《审计署关于内部审计工作的规定》指出，“协助本单位主要负责人督促落实审计发现问题的整改工作”是内部审计机构的职责之一，并且明确“被审计单位主要负责人为整改第一责任人”。“一把手”要在单位内部营造良好的内部控制环境，倡导正确的风险管理理念，引导相关单位脱离以审计论审计的认知方式，督促业务部门正确看待审计、主动接受监督。二是完善审计整改制度体系。应做好制度性支撑，制定细则对审计整改的确认标准、流程、结果等进行明确界定，为各级内审部门介入整改工作提供制度保障;同时充分发挥内审第三方确认职能，对相关单位审计整改实施及时、有效、全面确认，丰富包括后续审计在内的审计确认手段;建立“全审计”理念，推进审计整改常态化，将审计整改作为审计项目的必要程序，根据问题风险分类，实施不同程度的审计整改策略，实现对重大风险问题的及时整改与处置。

（二）加大内审建设力度，有效防范风险

提出有效审计整改建议k的提升意味着对审计质量的更高要求，内审部门审计质量的强化可通过持续改进工作方式方法来实现。一是提高审计发现问题质量。建立审计项目质量达标制和重大审计风险问责制，保证重大问题或风险不被遗漏，审计发现问题定性准确、描述清晰、依据充分。二是提高审计整改建议质量。审计人员应熟悉掌握被审计单位总体情况，从防范风险、改进管理、优化治理等角度深入分析问题产生原因，根据问题性质、数量有针对性地提出整改措施，重点关注被审计单位不易整改或难以整改到位的情形，防止“屡查屡犯”。三是积极发挥风险预警功能。及时梳理总结审计发现的主要问题和重大敏感問题，提示各级行、各单位党委和业务部门加强管理、防范风险。完善与业务部门的交流磋商机制，促进源头整改，有效促进风险防控;加强与纪检监察机关、组织人事部门、巡察机构等机关部门单位的协作配合，有效发挥监督整改合力。

（三）强化责任追究机制，推动成果转化

内审部门在未建立审计整改机制或未出具恰当审计整改建议的情况下，导致的处罚成本S0越大，越有利于迫使内部审计部门提高审计质量、推动被审计单位整改率的提高。为保证存量问题整改到位，应当做到：一是对整改执行主体的问责。整改执行主体包括分管行领导、被审计单位负责人、经办人员等。二是对管理主体的问责。管理主体包括被审计单位主管部门、（党委）办公室，对管理主体未及时开展整改工作指导、日常监督管理工作流于形式等情况，由行党委直接进行问责处理，从人员管理、制度建设等方面深究原因、划清责任，按照部门职能进行问责。三是对监管主体内审部门的问责。推进“审计—建议—整改”全流程、广覆盖、多层次的闭环管理，对审计整改机制不畅、督促整改落实不到位的情况进行问责，着力推动审计整改建议被采纳，更大程度发挥审计促进治理能力提升的作用。

（作者单位：中国人民银行济南分行，邮政编码：250100，电子邮箱：915109611@qq.com，执笔：林伟航）

主要参考文献

葛玉娇.审计整改的博弈分析[J].商业会计， 2016（4）：64-65

李顺国，向顺鹏.影响审计整改的因素分析和对策建议[J].审计月刊， 2011（5）：18-19

廖燕.国有企业审计整改存在的主要问题、成因及对策[J].中国内部审计， 2017（3）：26-29

骆勇，朱长伟.关于审计整改工作的几点思考[J].西部财会， 2011（4）：75-77

朱文君.关于提升内部审计问题整改有效性的对策和建议[J].现代国企研究， 2015（12）：165+167