广东等四省“中医药强省”推进政策的比较研究

黄茜茜，徐庆锋，庞震苗

1.广州中医药大学经济与管理学院，广东广州 510006；2.广东省中医药局，广东广州 510045

中医药是我国独特的卫生资源，对于国民经济和社会的发展，健康中国的建设具有重要意义[1]。长期以来，中医药对中华民族的繁衍昌盛出了重要贡献，也对人类健康产生了积极的影响。2006 年，科技部、卫生部、国家中医药管理局等16 部委联合发布《中医药创新发展规划纲要（2006-2020 年）》，明确总体目标，提出继承、创新、现代化、国际化四项基本任务[2]。为响应国家号召，同时结合广东历史文化特点，同年，中共广东省委、广东省人民政府公布了《关于建设中医药强省的决定》。

中医药政策主要是指国家在中医药卫生方面颁布的一系列法律法规、部门规章、规范性文件、技术要求、指导原则、发展纲要等[3]。中医药政策的变化影响着中医药发展的进程，研究中医药政策发展的历程和规律，对于提高政策水平，制定科学高效的政策措施，促进中医药事业发展具有十分重要的意义[4]。该文通过对广东、江苏、四川、武汉等4 省的政策对比研究，特别是对其推进中医药建设具有奠基性和创新性较强的政策进行分析，以期能为进一步完善广东省中医药强省建设提供政策建议，并为其他兄弟省份推动中医药的发展提供参考。

1 2006 年以来广东省中医药建设的相关政策回顾

在贯彻落实中央鼓励和支持中医药建设政策的基础上，广东省结合自身中医药发展特色和现状，制定了推进中医药强省建设的相关政策，该文从《广东卫生年鉴》中提取出与中医药密切相关的部分政策，共12 条，整理见表1。

表1 2006 年以来广东省中医药建设的主要相关政策文件回顾

从表1 可以看到，自2006 年2 月提出“中医药强省”建设口号以来，广东省人民政府、省卫健委、省中医药局等机关单位出台的一系列政策文件中，不断完善中医药医疗、教育、科研、文化、产业和保健等方面的发展保障措施。2006 年公布的《决定》是一部奠基性的政策文件，其中包含了提升中医医疗水平、做强中药制造产业、壮大中医药人才队伍、增强自主创新能力、挖掘岭南中医药文化等目标任务，对广东省今后中医药的发展起到了指引作用。而后的文件中，不断适应社会的发展和人民的需求，日趋完善。如2012 年的《“十二五”规划》中提出要完善扶持中医药事业发展的政策措施、加强中医药科学研究；而在2014 年发布的《行动纲要》中提出要加强中医药科技创新和文化交流、提高人才素质、做大做强中医药和保健食品产业；2016 年《“十三五”规划》为了适应健康服务发展的需要，提出积极拓展健康服务产业、推进岭南中药资源的保护和合理利用，并要加快中医药治理体系和信息化建设；2017 年，响应国家“一带一路”发展的号召，出台了《“一带一路发展行动计划”》，提出完善中医药“一带一路”建设机制、推进粤港澳大湾区中医药发展、坚持传承创新加快中医药科技推广、推进贸易畅通，发展中医药健康服务业等发展目标。2018 年，出台的《试行办法》推进了社会办中医机构的连锁集团化发展，响应了国家对推动社会办医的发展，满足基层群众差异化的中医药服务需求；随着我国经济社会发展进入新阶段，加强中医药养生保健政策体系建设，加快中医药养生保健服务已迫在眉睫[5]。因此，2019 年《健康广东行动的意见》里提出进一步要强化中医药在“治未病”中的作用，建设区域中医“治未病”质控中心和中医（专科）诊疗中心。

2 江苏、湖北、四川省中医药强省主要举措的政策文件回顾

2006 年《纲要》出台后，2007 年成立了国务院中医药工作部际协调小组，随后全国有16 个省（区）相继成立了中医药工作协调领导小组，出台相关推动中医药发展的政策文件。笔者选取了人口、经济发展同广东相当的东、中、西部3 个省份进行对比研究，从《江苏卫生年鉴》《湖北卫生年鉴》和《四川卫生年鉴》以及江苏、湖北、四川省人民政府的官方网站归纳整理出主要政策文件江苏省15 条，湖北省15 条，四川省16 条，按年度整理见表2。

2006 年10 月四川省委、省政府召开了“四川省中医药发展大会”，下发《中共四川省委、四川省人民政府关于加快中医药发展的决定》，进行由“振兴中医”向“发展中医药”战略性转移的重大决策部署，提出四川由中医药大省向中医药强省转变。2008 年6 月，湖北省委、省政府出台《关于加快中医药事业发展的决定》，其目标提出大力发展中医药事业，把湖北省建设成为全国重要的中医药科研教育基地、中药生产基地、中医临床基地和中药材交易中心，逐步建成中医药强省；2008 年11 月，江苏省政府在下发《关于进一步加快中医药事业发展的意见》，其主要目标提出通过5 年左右的努力，逐步实现由中医药大省向中医药强省转变。随后有关中医药发展的各方面的政策文件陆续出台，如江苏省的《中医药发展战略规划》、湖北省的《中医药振兴发展的若干意见》、四川省的《中医药健康服务发展规划》等奠基性文件，对中医药发展起到重要引领作用。从上表分析可知，陆续出台的政策文件中，涉及中医药建设的方方面面，但主要内容集中在政策环境、医疗服务、人才队伍和预防保健的建设上。

表2 江苏、湖北、四川“中医药强省”建设相关政策

从政策环境来看，2008 年江苏省人民政府公布的《意见》中，特别提出了“建立扶持中医药发展的政策体系”，研究落实扶持中医药事业发展的具体政策措施。湖北省在2011 年的《实施意见》和2013 年《实施方案》中都提到要推进政策的贯彻落实；2019 年出台的《湖北省中医药条例》则是经过了多次的修改，以适应新时代的需求。四川省在2015 年针对全面依法治医的要求，为推动医疗机构依法治医长效机制建立，公布了《工作方案》，并在2016 年的《发展规划》中再次强调完善中医药保障政策的重要性。

从医疗服务来看，江苏省在2008 年就提出进一步落实“名医、名科、名院”和“进农村、进社区、进家庭”工作的要求，2009 年针对经济薄弱地区专门出台了《县级中医院设备标准化建设补助项目实施方案》；2013 年编成并印发《江苏省中医机构建设发展规划集（2011-2015）》。而湖北省在2008 年的《决定》中提到，要强化农村基层和城市社区中医药服务能力建设、发挥中西医结合优势；2009 年公布了《湖北省中医重点专科（专病）项目建设管理办法》，提出以临床医疗为主、提高临床疗效为目标；2010 年则针对基层医疗服务的发展出台了《发展规划》，2011 年的《实施意见》中建议参与试点推进公立中医医院改革；2015 年公布了《中医医院巡查工作实施方案》。四川省则在2011 年的《“十二五”规划》中，提出健全城乡基层中医药服务网络、实施中医药防治重大疾病工程和促进民族医药加快发展，2018 年的《发展规划》主要针对医疗卫生与养老服务相结合。

从人才队伍来看，四川省在2014 年公布的《意见》中，明确提出加强中医药队伍建设，发挥中医药在医疗卫生服务体系中的作用。江苏省在2015 年出台《国医名师评选管理办法》，评选江苏省国医名师，完成30 名省中医药领军人才培养对象、29 名第三批全国优秀中医临床人才培养任务。

从预防保健来看，中医药作为我国卫生应急体系的重要组成部分，是突发公共事件卫生应急工作的重要力量[6]。四川省早在2008 年就出台《中医药重大疾病防治中心申报指南》，2009 年公布了 《重大传染病中医药防治工作规划》，2013 年出台《关于灾区疾病防治中应用中医药方法的指导意见》、《常见疾病中医药防治技术方案》，这与四川省频发的自然灾害有关。江苏省在2009 年公布了《流感技术方案》，2014 年的《实施意见》中提到，大力发展中医药医疗保健事业、推广中医药保健知识及产品。湖北省2011 年的《实施意见》中提出强化预防保健、将中医药纳入基本公共卫生服务，这与中医药有效治疗当今流行病、大大增强公共卫生服务能力有关。

从信息建设来看，湖北省在2013 年就提到要加强基层服务网络建设、推广常见病多发病适宜技术。四川省在2011 年的《“十二五”规划》中就提到要健全城乡基层中医药服务网络，2017 年的《“十三五”规划》中再次提出要提高中医药信息化应用水平、发展线上线下的中医药特色服务，近两年，四川省在在中药产业的发展上，出台了《中医药产业高质量发展的意见》《中药材产业发展规划（2018—2025 年）》体现了对中药材资源的重视。

3 广东省与其他省份的中医药政策对比分析

通过政策特点的对比可知，各省份的政策文件制定都有相应的国家政策背景。但我国各地情况不一，中医药的具体情况和政策落实过程中遭遇的困难不尽相同[7]，所以需要各级政府和相关部门在国家政策允许的框架下根据本省自身中医药发展的环境现状和特点来制定切实可行的政策文件。如广东省2017 年公布的《一带一路发展行动计划》，就针对广东省独特的优势地理位置，提出中医药的发展要与粤港澳大湾区的发展相协同；四川省2008 年出台的《中医药重大疾病防治中心申报指南》以及在2009 年公布的《重大传染病中医药防治工作规划》，体现出中医药在防病治病的优势。

通过文件的梳理分析可以发现，在中医药“治未病”相关政策上，虽涉及面较广，但政策的针对性、适用性、可操作性、时效性，效率与效果还有待提高[8]。在中医药教育体系上，目前我国中医药人才培养模式主要以院校教育和师承教育为主[9]，但目前师承教育的法律制度保障有限，在一定程度上制约了中医药人才的培养。另外，广东省针对科研创新、中药产业发展和文化传承创新的相关政策和配套实施方案仍较缺乏，而创新生产力的转换和中药产业的发展正是未来引领中医药发展的关键环节。

综上所述，广东可在未来发展规划中，不断完善有关创新创造、中药产业发展和文化传承创新的政策文件，并配以具体的实施方案，不断推进广东省中医药医疗服务、科研创新、人才培养、产业发展、文化交流和预防保健的发展进程，助力中医药强省的建设。