我国混合所有制改革现状及存在的问题探析

摘要：自上世纪90年代提出混合所有制改革的概念以来，已逐渐成为我国经济制度发展的重要组成部分。随着国资委陆续启动混合所有制试点改革，涉及兼并重组、职工持股、资产证券化等方式。目前出现的问题主要表现在股权制衡、国有股份“一家独大”和国有资产流失。因此，为解决这些问题，需要完善公司治理，建立中小股东保护机制，并引入独立的第三方评估机构来提高企业自身的整体素质和市场竞争力，进而实现混合所有制经济的高速发展。

关键词：混合所有制改革;国有企业;公司治理机制

中图分类号：F276.1;F271 文献识别码：A文章编号：

2096-3157（2020）05-0045-02

混合所有制经济是未来中国包容性体制的经济基础，是对市场机制补充性的制度安排。党的十九大报告也再次提升了混合所有制改革在深化经济体制改革中的地位。由于混合所有制较好地整合了资本、管理、效率等要素并实现合理配置，给企业带来了良好的前景，明显增强了企业的竞争力。因此，发展健康的混合所有制，不仅是制度需要更是市场需求。

一、混合所有制改革路径探索

回顾我国所有制改革的历程，2003年，党的十六届三中全会创造性地提出了“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”国有企业的所有者是全体人民，而政府代表人民行使国有资产的所有权，因此股东就成为了中央或地方政府委托的国有资产监督管理机构。它是一个双重角色，既代表本级政府行使出资人的股东职能，又通过行政权力对国有企业行使行政职能。这种“左手管右手”的现象容易使得国资委的监管职能出现漏洞，进而出现“所有者缺位”的现象。为了解决这一现象国家继续实施“抓大放小”的改革策略，将处在战略性行业、关系国计民生的国有企业以“做强做大”为目标进行集团化改组;将经营困难、经济效益差的中小国有企业通过产权交易被推向市场，走上民营化之路。

学术界和政界对于混合所有制改革的路径机制进行了多方位的探索。我国从2016年开展第一批混合所有制改革试点，2017年开展第二批试点，前两批共19家试点企业在推进改革的过程中，出现了一批具有示范意义和标杆作用的亮点企业，加快混合所有制改革向“全方位延伸、向纵深化发展、向短板处突破”。2018年，第三批试点进一步扩大了混合所有制改革的范围和重点，增加了10家央企和21家地方国企。相较于前两批试点而言，第三次试点重心在完善市场化经营、健全法人治理和激励约束等方面，跟投机制、员工持股等在内的中长期激励机制成为混合所有制改革试点新趋势。2019年，在前三批混合所有制改革试点的基础上，启动开展第四批160家企业的改革试点工作，其中中央企业107家，地方企业53家。此次试点不局限于重要领域的企业，定位在“扩数量”和“扩领域”两个方向。

经过10年的发展，国有企业规模一步步扩大，在银行、民航、电力等行业已经形成垄断的局面。但是随着规模的迅速扩张，企业的治理结构并没有及时地改变，这就导致许多国企的经营层和管理层之间出现了很多的代理层级，导致国企的效率不高，活力不强。因此新一轮混合所有制改革的目标转变为“提质增效”，一方面为实现国有资本保值增值鼓励其参股民营企业，另一方面，在国企、央企中引入非国有资本，优化产权结构和资源配置，提升发展动力。

二、存在的问题

1.股权制衡问题

混合所有制改革涉及国有股东和非国有股东这两种异质性的经济行为主体，二者之间形成的制衡关系影响公司治理机制的有效性。当国有股东控股企业时，政府部门与企业间仍然存在着复杂的委托代理关系，且自身还承担着社会责任，无法实现最优的公司效率。而伴随混合所有制改革的不断深入，非国有股东在企业决策中的参与的程度逐渐增加，权责利关系也会重新调整，原国有股东会担心其控制权被削弱甚至丧失，寻租空间缩小，既得利益受损，导致消极对待改革。同时由于非国有股东也担心自己在公司重大事项决策中的话语权受到限制，对公司治理和运营的知情权、监督权等合法权益得不到保障，为了降低风险，尽快收回投资成本，他们可能会采取损害国有资本的行为。因此，在混合所有制改革的进程中，如果不能权衡好双方的控制权就会引发企业治理效率的缺失问题，股權混合的改革初衷难以实现，无法将“蛋糕”共同做大。

2.国有股份“一家独大”

在混合所有制改革的过程中，为保证国有资产的保值增值和国有的性质，国有股份“一家独大”的现象较为普遍。国有控股企业拥有雄厚的资本和方便的融资渠道，同时还可以通过获得政府的垄断资源而赢得竞争优势，进而提升企业的经营业绩。但在“一家独大”的结构中，“所有者缺位”现象明显，所有者与经营者间的委托—代理关系不明确，企业的运行效率很难提高。这一问题在中小国有企业中广泛存在。“一家独大”还衍生出来一系列的公司治理难题，例如大股东在股东会中占据控制地位，利用其自身更强的谈判能力，侵占中小股东利益。身为超级股东的国有资本在维护自身利益方面拥有足够的动机和更强的谈判能力，存在因规避改革而带来利益损失的可能性，最终导致中小股东、企业职工、社会民众缺乏可靠的利益代表，合理的利益诉求无法满足。

3.国有资产流失

国有资产是我国全体人民的共同财富，因此我们需要保障国有资产安全。探究混合所有制改革过程中出现的国有资产流失有以下原因。一是资产价值评估不公允。由于评估过程中主观估计的成分占比较大，相关决策人可能会利用手中的权力，在估值过程中寻求超额收益。因此国有资产很容易被高值低估或应估未估。被低估的国有资产低于其本身的市场价值，入股后导致国有股占比被压缩，造成流失。同样，如果对非国有资产低值高估，参股国有企业后，同样压缩了国有股的占比，引发流失。二是信息不对称导致的幕后交易。国企、央企的委托代理层级多，链条长，管理难度大，很容易出现信息不对称的情况。在此情形下，大量的场外交易损害国有资产。北京市检察院在研究混合所有制改革中非法侵占资产问题的过程中发现职务犯罪的违规手段包括设立“小金库”或“账外资金”，以及管理层将固定资产提前报废、虚增负债、隐藏公司对外债权等做法来做假账和调账，这些都将导致国有资产的流失。

三、建议及措施

1.完善公司治理机制

混合所有制改革不仅仅是股权的变更，它还涉及建立有效、规范的公司治理机制。因此需要按现代企业制度的要求推进混合所有制改革，建立透明清晰的公司治理机制，规范建设监督部门，通过增设外部董事和独立董事，优化董事会结构。加强外部董事的市场化配置力度，对于独立董事的聘任，限制其任职的企业数量，以使其更认真、公正地履行自身职责。强化监事会职能作用，明确国有资产监管的监事责任，建立相应的评价考核体系。同时应完善经理层的任免、考评的市场化进程，以规范、透明、全过程的运作流程，打破固有特殊群体已形成的潜在利益，避免内部人控制的问题。高效的公司治理机制就是要同时发挥好董事会的决策功能、经理层的管理功能、监事会的监督功能。2019年4月，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》，正式宣告了国资监管机构由“管企业”向“管资本”的身份转变，他把政府和企业之间从行政关系变成股权关系，政府仅抓国有资本的战略投资权、人事任免权、收益分红权，经营权下放给企业，因此，建设科学完善的公司经营治理结构至关重要。

2.建立中小股东保护机制

为解决国有股“一家独大”的问题，需要建立中小股东保护机制。首先，设置累计投票制，企业中的小股东选择利益代表，按照候选人数相应地成倍擴大每个股东的投票表决权，在代表自己利益的一个或几个候选人身上集中投放扩张后的总票数，在一定程度上平衡大小股东间的利益。其次，完善小股东的代理投票权。本人投票或依法由被代理人投票都具有同等的法律效力。同时股东大会会议应当设置会场，现场会议与网络投票两种形式相结合，为中小股东参加会议提供便利。此外，优化股东股利分配方面的限制措施。规范公司的具体股利分配活动，以保障小股东通过股利获得收益的权利，进而提高中小股东参与企业经营的积极性，促进混合所有制改革作用的增效和公司的良性化发展。

3.引入独立的第三方评估机构

资产评估涉及企业的资产、负债、市场、核心技术等多项内容，因此在混合所有制改革过程中，企业应委托具有资质和能力且客观公正的评估机构进行评估。但由于不同的机构的规模、行业习惯、员工素质并不相同，使得评估结果参差不齐。国资委可以建立统一的评估机构库，设立准入机制，实行动态考核，将具有较强公信力、业务质量高的机构纳入库中，并动态淘汰不合格的机构，保证评估结果公允、真实、全面、客观。同时建立评估报告公示、复查制度。聘请业内专家对房屋、土地等重要资产进行复审，评价评估方法、相关参数的选取是否合理并出具独立意见。此外，将资产评估的结果向职工公示。因为企业职工在企业生产运营的第一线，对资产的使用状况、资产范围是否全面、资产质量优劣与否更为熟悉。所有职工成为评估报告的第三道防线，通过及时发现报告中存在的问题，督促评估机构在开展工作时公允客观、公正，增强报告的公信力。

4.建立公平的市场秩序

国有企业的混合所有制改革进程的推进，还需国家发挥引导作用营造一个公平的市场竞争环境和高效的交易平台，吸引各类资本投资，消除地方保护主义，弱化行业壁垒，贯通企业发展和互联互通的道路，实现健康、可持续发展。除此之外，为了有效调动非公有资本的投资积极性，还应当适度降低准入门槛，提升市场交易透明度，为非公有资本提供收益保障。同时，政府部门对市场的监管也要到位，努力做到维护各类投资者尤其是中小投资者的合法权益，实现资源合理配置，高效发展。

参考文献：

[1]黄群慧，余菁.国有企业改革的进程、效率与未来方向[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2019，56（01）：87～98+160.

[2]张卓元.中国经济改革的两条主线[J].中国社会科学，2018，（11）：12～29.

[3]李炜.混合所有制企业如何保护中小股东权益[J].现代国企研究，2015，（17）：46～49.

作者简介：

郑蕾，北方工业大学硕士研究生;研究方向：混合所有制改革。