多边主义视域下的北冰洋渔业治理：困境与出路

摘    要：随着全球气候变暖和海温升高，北冰洋渔业愈发引起世界关注，而治理匮乏的现状使其发展前景不容乐观。治理主体的多样性和功能的分散性是造成北冰洋渔业治理不力的一大原因。主权国家间的利益分歧，由北冰洋渔业治理体系的不平等权力层级结构所决定;国际条约的内部矛盾和定义上的模糊性，也使得北冰洋渔业治理难以推行。在现有治理模式难以发挥作用的情况下，通过整合更多议题领域，拓展更多治理主体，走多边主义治理的道路，能够有效推进北冰洋渔业治理向前发展。

关键词：北冰洋渔业;治理;多边主义

北冰洋是以北极点为中心的一片辽阔的水域，通过白令海峡与太平洋相通，通过挪威海、格陵兰海及巴芬湾与大西洋相连，造就了其独特的海洋渔业资源。北冰洋的海洋物种相当丰富，尤其在邻近大西洋边缘地区有辽阔的渔区，鱼群种类繁多。

由于长年被冰雪覆盖，北冰洋中央海域一直鲜有商业捕捞。但随着全球变暖加剧，地区气温升高、冰层融化，导致北冰洋海洋生物（特别是鱼类）为适应温度变化由低纬度海域向高纬度海域跨界洄游，客观上增加了该地区的鱼类资源储存量。巨大的经济利益驱使北冰洋沿岸国家及其他域外国家参与相关海域的渔业捕捞，造成了参与国间的利益冲突与摩擦。同时，随着海冰消融而畅通的航道，使人类的活动激增，加剧了脆弱的北极生态环境恶化。由此可见，北冰洋渔业亟待有效的治理和协调，国际社会应给予足够重视。

目前北冰洋渔业治理中的许多矛盾是治理国的单边主义逻辑导致的，而多边主义的逻辑起点在于普遍的行为原则，这正是北冰洋渔业治理所欠缺的。国际社会或以此为突破口，推进北冰洋渔业治理转型。

一、北冰洋渔业治理现状

1994年，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）生效，为世界各国海事活动划定了原则框架，是一部庞杂的全球性海洋法体系。就北冰洋而言，《公约》“适用于北极海域却不针对北极海域”1，北极五国、近北极国家在此框架下明确了各自的利益诉求，相关国际组织、国际机构也应运而生，形成了各行为主体权利重叠的局面。

具体来说，一方面，北冰洋海域大部分位于北极五国的专属经济区内，导致北极五国“各管一摊”，域内渔业发展参差不齐、政治环境迥异，缺乏内部协同一致的渔业政策2;在非专属经济区，各国的合作意图微乎其微。以美国与挪威为例，在美国的积极推动下，基本维持了北冰洋中心海域“禁渔”的状态。然而，挪威因其利益需要，不断加大北冰洋渔业资源的开发力度，“禁渔”平衡岌岌可危。

另一方面，目前北冰洋地区尚未出现称职、合法且明确的北冰洋渔业管理组织3。从国际习惯法的角度而言，对公海上渔业资源的管理一般交由专门的区域性国际组织来实现，而北极五国不断强化其对北冰洋地区公海渔业治理的主导权，极力反对在北冰洋地区建立专门的区域性国际组织负责渔业管理事务，以排除北极域外国家对北冰洋渔业活动的影响。

在关于北冰洋公海渔业的法律规制路径方面，一些学者立足北极五国主导北极与北冰洋事务的现状，指出其自主塑造的北冰洋渔业的“领导者”地位不符合法律原则4，而且单方面宣布实行临时限制措施在国际法上之无效性5。

在关于北极五国与域外国家北冰洋公海渔业政策的动因方面，有学者认为美国通过积极保障可持续性发展、推广新的海洋资源开发理念，已经成为北冰洋渔业治理方面的主导大国6。对域外的远洋捕捞大国的北极政策分析表明，在北冰洋公海地区商业捕捞成为可能的背景下，北极域外国家已经越来越积极地投身北冰洋治理7。

纵观北冰洋渔业治理的研究，虽然具有重要的参考价值，但对治理所依据的国际合作制度的系统性研究有所欠缺。另外，对如何进行国际合作与国际合作不利的探讨也比较少，针对性和有效性不足。

二、北冰洋渔业治理困难的原因

北冰洋渔业的治理困境表现在治理主体的多样性与功能分散性上。长期以來，各治理主体各行其是，缺乏统一的协调机制，降低了治理的有效性。

（一）主权国家间的矛盾

北冰洋渔业治理主要由主权国家与国际组织两类主体参与，以主权国家为主。主权国家可以分为：北极五国（美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威），直接毗邻北冰洋;北欧三国（瑞典、芬兰、冰岛），位于北极圈内但未进入核心规则制定圈;域外国家，通过签订双边协议享受北极国家捕捞配额剩余部分。国际组织以联合国专门机构、北极理事会为代表，但其动员力与执行力远不及主权国家，但主权国家更容易受经济、政治利益的驱使，在涉及全球福祉的治理问题上采取自利行动。

北冰洋渔业治理体系的权力层级结构，决定了主权国家间的利益分歧。首先，《公约》明确了北极五国在北冰洋治理中的“特殊”地位，他们分别拥有北冰洋大部分海域的主权和管辖权。其次，北极五国以紧密联盟的形式集体发声，排斥其他国家的利益诉求。2008年，北极五国撇开北欧三国单独召开北极会议，并发表了《伊卢利萨特宣言》，单方面合法化其在处理北冰洋事务方面享有的特殊地位。最后，除北极五国与北欧三国外，其他行为体都不拥有在北极理事会对北冰洋事务的表决权。因此，从各主体的话语权和发挥的实际作用来看，北冰洋渔业治理体系结构呈现“北极五国—北欧三国—域外国家”三层结构。

仅从北极五国的单一层级看，不难发现五国之间也存在分歧。美国是北冰洋执行渔业禁捕政策的大力倡导者。美俄因缺乏协作沟通导致中白令海部分鱼类资源数量急剧下降的教训表明，在未获取足够科学信息证明北冰洋渔业可持续发展前，要在其北冰洋专属经济区内执行禁捕政策，成立以北极五国为首的专门的渔业委员会，共同促进北冰洋跨界洄游鱼群的养护与管理1。

加拿大毗邻北冰洋的海岸线漫长，东部北冰洋海域大多以大规模捕捞投入商用，西部基本进行以原住民为主体的小型渔业。虽然加拿大认可美国关于科学调查北冰洋渔业资源可持续利用的主张，但不同于的是，加拿大倡导养护与开发利用并举，注重北冰洋渔业对本国社会经济发展的重要作用，不倡导禁捕这种“一刀切”的做法2。

北冰洋一直是挪威最重要的渔业资源地。1975年至2006年，挪威在北冰洋的渔获量超过了全球渔获量的一半3。特别是随着气候变暖，北迁的鱼群有相当一部分可能停留在适宜鱼类生存的挪威的专属经济区内，可以推测的是，以渔业作本国经济支柱产业之一的挪威很难认同美国的禁捕主张。

总之，当前北冰洋治理体系下不平等的权力层级结构造成了主权国家间的利益矛盾。除非主权国家间进行高层次的利益协调，放开治理体系层级的上升渠道，否则各国在北冰洋渔业治理上的分歧难以消除。

（二）国际条约的局限性

因渔业资源的特殊属性，渔业治理中的自由原则需要以规范和管控为前提，因此，国际层面的条约和法律规定在北冰洋的渔业治理中发挥着重要的作用。《公约》第118条强调了各国有在养护和管理生物资源方面进行合作的义务。

（1）北极五国的排他性

在北冰洋公海，北极五国不断强化其渔业治理的主导权，极力反对建立专门的区域性国际组织负责渔业事务。2013年的北极五国联盟会议指出，“北极五国也认识到其他国家可能对北冰洋公海渔业感兴趣，在未来合适的时机也可以被邀请参与北冰洋公海渔业治理讨论中”4。这不仅仅强调了北极五国在北冰洋公海渔业治理中的主导地位，而且也对外传递了“其他国家必须在北极五国制定的制度之下参与治理”的信号，实际上变相剥夺了国际社会在北冰洋公海渔业管理中的权利和义务。

从自身利益角度考虑，北极五国不愿意让渡对北冰洋的控制权、使之国际化，其主张明显与《公约》的精神相悖，也显示出北冰洋治理领域《公约》的效力非常有限。

（2）国际条约表述的模糊性

①公海、领海和专属经济区的法律定义存在争议

根据《公海公约》规定，公海是指不包括在一国领海或者内水的全部海域。《公约》规定了专属经济区和群岛水域两类国家管辖的海域，公海也就成为不包括在国家的专属经济区、领海、内水或群岛国的群岛水域内的全部海域1。领海是指沿海国的主权及与其陆地领土及其内水以外相邻的一带海域，在群岛国的条件下则及于群岛水域以外相邻的一带海域2。领海宽度从测算领海基线量起不超过12海里。专属经济区是指从测算领海基线量起200海里、在领海之外并与领海相邻的一个区域3。这一区域内，沿海国拥有主权的权利。就捕鱼权利而言，《公约》第63条赋予了专属经济区的沿海国享有养护及管理前述鱼群的权力，但是这并不意味着《公约》允许各专属经济区沿岸国将自身的管辖权扩展至自身的专属经济区之外，各沿岸国的管辖权仍仅仅局限于自身的专属经济区之内。

北冰洋大部分位于北极五国的专属经济区内，公海范围狭窄，使得北冰洋水域由环北极国家各自管理，缺乏协同一致的治理政策4。但是，如果将北冰洋看做国际公地，那就意味着任何国家都可以参与渔业的开发和治理，北冰洋的环境变化更推动着越来越多的行为体参与进来，对环北极国家提出搁置争议、共同开发治理等一系列要求。这与环北极国家所追求的治理方式大相径庭。

②渔业治理表述缺乏明确性

《公约》并未对北冰洋渔业治理单独作出规定，它的条款“适用于北极海域却不针对北极海域5”，仅提供了一套较为模糊的治理框架，而没有涉及具体的治理理念和预防利益相关方的管理。

《公约》本质上是各国依据自身利益既斗争又妥协的博弈的结果。为了使缔约方在最大限度上达成一致，《公约》的条文或用语必然需要模糊性。而针对各个区域的不同现状，《公约》又存在着大量的例外机制。当相关国家就同一议题存在相互矛盾的要求时，《公约》的模糊性使其无法作为是非判断的依据。通常情况下，各国会寻找符合自身利益的解释，单方面宣称其合法性。简单来说，国际条约法律条文的有效性因为条文表述的模糊性受到了较大影响。

③国际条约体系的内部矛盾

北极问题涉及到资源、环境等的国际法领域，这些领域不是独立的环节，它们之间相互影响。因此北冰洋地区不同层次的、缺乏体系的国际法律制度相互交织，必然引起冲突。渔业作为这些领域中的重要一环，同样受到国际法律制度的制约。

国际法律体系要求各国普遍参与海洋治理，实行的是绝对多数制的表决方案。但绝对多数的表决之后，是勉强接受方、不反对方和反对方的全盘接受制，不允许有国家对最终治理模式表决的结果有所保留，这就造成了国际体系内部各个国家在治理方式上的矛盾。

（三）国际组织的问题

全球化发展带来许多世界性问题，想要解决这些问题，需要国际社会各种主体共同参与。国际组织作为一个可以为各成员国发表自身看法、互相沟通交流的平台，在争端解决的外交与法律方面发挥着重要作用。

目前，北冰洋渔业治理的整体机制相对滞后，比如北极理事会通过对观察员的职责与权限及获得观察员地位的程序进行规制1，使大量的非北极国家无法通过国际组织有效地参与北冰洋渔业治理。进一步说，如果缺乏一个整体的组织机制来统筹北冰洋渔业治理，加上大国之间也缺乏集体行动的意愿，那么所谓的北冰洋渔业治理很可能成为空谈。

況且，国际组织还存在其固有问题。无论从建立过程还是规则制定上，它们都更多的体现主导国家的意志，难以实现对主导国有效地约束和规范。在渔业治理问题上，相关国际组织和因此制定的相关国际条约是否对环北极国家拥有足够的强制力，很难得到保证。此外，相关国际组织在面对北冰洋渔业问题时，由于一年固定次数和时间的会议限制，对渔业治理问题反应迟钝，难以有足够的反应速度和处理效率。这些都会导致北冰洋渔业治理问题逐渐深化、复杂化。

（四）难以借鉴南极治理经验

有许多学者在面对北极的争端之时，基于极地的相似性，提出了借鉴南极的治理经验，仿照《南极条约》制定“北极条约”。

南极条约组织是一个政府间的合作机构，但是不隶属于联合国。《南极条约》要求缔约国搁置南极领土争议，以和平目的共同开发和利用南极。该条约构建了南极的基本法律框架，有效缓解了南极的领土和资源等争端，也有利于南极的国际合作和环境保护。虽然在诸如资源开发和环境保护领域，南极的处理方案有借鉴意义，但是出于北极问题状况的考虑，若套用南极模式构建北极治理体系既困难且不合理。

首先，《南极条约》建立于上世纪五十年代末期，当时还尚未形成全球性条约体系，处理南极相关问题不会受到全球性条约体系的约束，可以游离于其管理之外。而在北极相关问题出现时，全球性条约体系已经完善，当前若要在北极建立一个综合性、仅针对北极问题的条约，除了要考虑北极涵盖的各种复杂领域，还必须让步于已有的全球性条约体系，避免条款的原则性冲突。

其次，虽然北极与南极同属极地，但他们之间的地理环境和政治环境有较大差异。地理环境上，北极地区绝大部分是被冰雪覆盖的海洋，有季节性的冰区，南极则是一大块的永冻冰原，实际上是陆地。这基本决定了南极的很多条款不适用于北极。在政治环境上，北极存在着原住民，在制定北极的法律条约之时，必须考虑他们的相关利益，不能像南极一样基于无主权归属、无常住民的考虑，划分“势力范围”。

再次，在北极制定法律条约，一方面需要考虑它是否与各环北极国家的原有法律有较大冲突，即如何整合“北极法律”与各国国内法律的关系，且由于原住民的存在，环北极国家各自的国内法律体系又会受到土著法的影响，本身就存在复杂性。另外，还需要兼顾各环北极国家间的法律体系差异。

最后，北冰洋作为有实际国家利益介入和纠缠的区域，环北极国家不愿意也不可能在北极冻结本国主权，主动限制自身的资源开发，放弃对北冰洋地区的控制权。

本文认为，北冰洋核心区作为公海，参与北冰洋渔业资源治理的主体必然是多元化的。一般来说，像北冰洋核心区公海渔业资源治理这种跨区域、全球性问题的解决，在很大程度上依赖于国际合作，适用多边主义的解决方式。

三、多边主义：一种新的视域

在北冰洋渔业治理问题上，核心国家的单边主义倾向明显，但这与国际社会的普遍意愿明显不符。单边治理也明显存在困境，诸多问题得不到有效解决，因此，多边协调很可能是未来解决问题的可行办法。

（一）多边主义理论

多边主义理论是国际制度框架下的一个重要流派。约翰·鲁杰将多边主义解释为“根据普遍的行为原则，协调三个或者三个以上国家的制度形式”1。通过拆解鲁杰的定义，可以得出多边主义的三个特点：首先，行为体必须在三个或者三个以上，并且主权国家是处于中心位置的基本行为体，由主权国家决定制度的形式和内容，形成自上而下的治理过程;其次，多边主义制度一定有其行为原则，这些原则包括国际规则、国际规范以及决策程序等内容;最后，多边主义是对国际制度的一种限定2。

在普遍的行为原则的约束下，多边主义的国际制度形成了不可分割性和扩散的互惠性两个原则。不可分割性不仅指集团成员国在行为范围和内容上难以从集体中分割，也指国家会站在多边的国际的视角上估量国际交往中的损失与收益，而不是逐个衡量每一對双边关系。扩散的互惠性是指由于集团成员国总是预期它们所达成的协定随着时间的推移会在量上给它们带来大致平等的收益。扩散的互惠性是对普遍性原则的进一步强调，因为普遍的行为原则保证了规范的预期目标，使国家可以在制度框架下获得联合的收益，而不是在互动过程中以抵偿的方式寻找收益3。

（二）多边主义视域下对北冰洋治理问题的再审视

普遍的行为原则、不可分割性和扩散的互惠性是相互联结的、内在一致的整体，但在目前北冰洋渔业治理中，还未能很明显地体现出这三个特点。对北冰洋渔业治理的思考可以从这个角度出发。

多边主义的逻辑起点是一套普遍的行为原则，目前北冰洋渔业治理中已有一些全球性或地区性的公约、行为守则和行为计划与通过国际组织形成的机制规范，例如联合国制订的《联合国海洋法公约》、《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》和《1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼群种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协定》。这三份公约一定程度上约束了公海中的捕捞行为，具有很强的普适性，在北极地区同样适用。如前文所述，目前虽然没有专门以北冰洋为治理主体的区域性渔业组织，但北冰洋地区被其它的区域性渔业组织所辐射，其中最为主要的是西北大西洋渔业组织和东北大西洋渔业委员会。这两个组织在事实上对北冰洋渔业养护和管理、捕捞技术等方面制订了更详细的标准，还建立了北冰洋同样适用的争端解决机制1。

尽管上述行为原则对北冰洋渔业的多边主义治理做出了巨大的贡献，但其不足也是显而易见的。联合国制定的三个公约，它们是对全球公海的整体安排，并未对北冰洋的法律地位制订专门性的规范，也未对专属经济区和外大陆架等区域的划界做出明确规定，但是却以国际法的形式确认了相关国家在主权区域内的捕捞的权利2，导致许多北极国家都据此提出了自己对捕捞区的权利主张，为争端埋下隐患。其次，《公约》将公海捕鱼自由视作一种普遍性权利，其前提假定是公海区域的鱼类资源供给大于或等于各国的捕捞需求，这与北冰洋的现状严重不符。而区域性的机制规范在制订之初都有成员国退出机制的制度安排，也为成员国日后逃避责任退出机制提供了理由，1979到2003年的24年间共有12个成员国退出了72项保护和管理措施机制。这些区域性机制规范对构建普遍的行为原则起到的作用非常有限，并且这些并非以北冰洋为治理对象的区域性渔业组织大多没有涉及北冰洋核心区，仅有东北大西洋渔业委员会部分涵盖北冰洋核心区。

（三）改进措施

目前北冰洋渔业治理中，缺少普遍的行为原则是最突出的问题，普遍的行为原则也是多边主义国际制度的基础。基于此，北冰洋渔业治理的改进可以从两点出发。

第一，整合其它北冰洋治理议题。除去渔业治理，目前北冰洋治理领域还有航道治理、污染治理、生态治理等议题，但未能形成一个完整的顶层制度安排，各治理领域都有自己独立的治理安排，呈现出“复合机制群”的特征。因而对于北极国家而言，退出渔业治理的某个机制是一个单次博弈的过程，做决策时仅需要衡量单次博弈的成本与收益。而如果能将渔业治理与其它治理议题相整合，就能增加成员国退出渔业领域机制的成本，变单次博弈为多次博弈，维护普遍的行为原则。

目前，北极理事会是北冰洋治理中最重要的区域性制度安排，成员包括美国、加拿大、俄罗斯、挪威、瑞典、丹麦、芬兰和冰岛八个极地国家，英国、法国、德国、西班牙、荷兰、波兰、中国、印度等非北极国家，观察员包括国际红十字会、世界自然保护联盟等国际组织，多边主义的特征明显。但其交流论坛的自身定位和治理功能局限使其难以满足国际社会的期待，其自身也有积极改革的意愿。在改革过程中，可以尝试整合包括渔业治理在内的更多治理议题，增强自身权威性，发挥北冰洋治理核心机构的作用。

第二，开发更多治理主体。多边主义治理倡导多主体参与，目前在北冰洋渔业治理中，国家仍是最主要的行为体，区域性组织次之，其它主体的参与非常有限，但在其它区域性海洋治理和海洋治理的某些领域中，主权国家以外的主体都发挥了不可忽视的作用，其中典型代表便是非政府组织与跨国公司。尽管没有超国家的普遍权威，非政府组织依然在全球海洋治理中发挥了重要作用，特别是在揭露问题、争取国际社会关注的环节。而随着全球化的深入推进，跨国公司的国际影响力也逐渐增强，无论是出于追求更大利益的考量还是社会责任感的驱使，跨国公司参与全球海洋治理的意愿非常强烈，它们有能力成为海洋环保技术研发、海洋环保产业投资等方面的推动者。尽管北冰洋的治理有其特殊性，但非政府组织与跨国公司同样也非常有可能在北冰洋治理中发挥积极作用，推动北冰洋多边渔业治理体系向前发展。

注释：

1邹磊磊、密晨曦：《北极渔业及渔业管理现状及展望》，《太平洋学报》第24卷第3期，2016年3月，第87页。

2邹磊磊、邓贝西、张侠：《北极公海渔业管理制度初探》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2015年第5期，第7页。

3当前，西北大西洋渔业组织（NAFO）和东北大西洋渔业委员会（NEAFC）的管辖范围与北冰洋有所重合，但它们并非针对北冰洋的专门性组织机构，其涉及北冰洋的范围也非常有限，因此本文并不将其划归于北冰洋渔业管理组织。

4邹磊磊、黄硕琳：《试论北冰洋公海渔业管理中北极5国的“领导者”地位》，《中国海洋大学学报（社会科学版） 》，2016年第3期，第7页。

5唐建业：《北冰洋公海生物资源养护：沿海五国主张的法律分析》，《太平洋学报》，2016年第24期。

6赵宁宁、吴雷钊：《美国与北冰洋公海渔业治理：利益考量及政策实践》，《社会主义研究》，2016年第1期，第130页。

7韩立新、蔡爽、朱渴：《中日韩北极最新政策评析》，《中国海洋大学学報（社会科学版）》，2019第3期。

1沈鹏，花馨：《中美在北极议题上的良性互动分析》，《美国问题研究》，2017年第1期。

1Lorraine Ridgeway，”Issues in Arctic Fisheries Governance：A Canadian Perspective”in”Changes in the Arctic Environment and the Law of the Sea”Edited by Myron H.Nordquist，John Norton Moore，and Tomas H. Heidar， 2010：409-446.

2Fishery and Aquaculture Statistics Yearbook， FAO，2006， pp.13-15.

3邹磊磊、黄硕琳：《试论北冰洋公海渔业管理中北极5国的“领导者”地位》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2016年第3期，第6页。

1李浩培、王贵国：《中华法学大辞典：国际法学卷》，《中国检察出版社》，1996年5月。

2刘金质、梁守德、杨淮生：《国际政治大辞典》，《中国社会科学出版社》，1994年9月。

3《联合国海洋法公约》，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml （最后访问时间：2019年6月13日）

4邹磊磊、邓贝西和张侠：《北极公海渔业管理制度初探》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2015年第5期，第7页。

5邹磊磊、密晨曦：《北极渔业及渔业管理现状及展望》，《太平洋学报》第24卷第3期，2016年3月，第87页。

1程保志：《北极治理论纲：中国学者的视角》，《太平洋学报》，2012年第10期。

1Ruggie， John Gerard. "Multilateralism： The Anatomy of an Institution." International Organization46， no. 3 （1992）： 561-98. doi：10.1017/s0020818300027831.

2秦亚青：《多边主义研究：理论与方法》，《世界经济与政治》2001年第10期，第9页。

3舒建中：《鲁杰“多边主义”理论述评》，《国际论坛》2005年第1期，第53页。

4赵宗锋：《理解多边主义：一种综合解释模式》，《国际论坛》2010年第1期，第58页。

1赵隆：《从渔业问题看北极治理的困境与路径》，《国际问题研究》，2013年第4期，第78页。

2孙豫宁：《北极治理模式研究》，博士学位论文，外交学院，2012年4月，第2页。

作者简介：孙语则，1998年11月，女，辽宁省本溪市，满族，大学本科在读，专业：国际政治。