以人为本国土空间规划编制探讨

周青

[提要] 中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步强调国土空间规划以人为本的理念，突出人性化设计。国土空间规划既要强调人与自然和谐共生，又要牢记以人民为中心，真正体现人民的需要和诉求。本文从以人为本的价值理念出发，探讨国土空间规划编制路径。

关键词：以人为本;国土空间规划;编制路径

中图分类号：F205 文献标识码：A

收录日期：2020年1月16日

一、基本概念

以人为本，顾名思义，是把人类的生存为根本。以人为本是一个社会学概念，其内涵可以从人与社会的关系分析，是一切从人的需要出发。

国土空间是国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地国土空间和海洋国土空间。国土空间具有包容性，是为力促国家2035年基本实现社会主义现代化，提供服务于人口发展、基础建设、文化繁荣的多元空间。

国土空间规划是对国土空间的保护、开发、利用、修复做出的总体部署与统筹安排。既要强调自然环境保护重要性，在生态文明建设这一千年大计的总框架下做规划，思考在当前时代背景下如何平衡工业化城镇化活动与资源保护要素之间的矛盾;又要牢记以人民为中心，真正体现人民的需要和诉求。

中国城市规划学会荣誉理事、加拿大女王大学区域与城市规划学院前院长梁鹤年先生提出以人为本的国土空间规划就是以人民为中心的规划，是全民共享与全面共享的规划。回归到国土空间规划建立的本源，服务人民的利益、以人民的需求为中心、破解美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是国土空间规划得以存在和发展的根本。因此，以人为本是国土空间规划初建的根本依托，也是融合新旧规划体系各自优势和化解冲突、实现可持续发展目标的重要导向。

二、新时代以人为本国土空间规划的要求

在新的历史时代下，国土空间规划应树立生态文明理念，从增量时代物质规划向存量时代品质规划转型，力求建设人与自然和谐共生的国土空间。

（一）脚踏实地落实国家战略。国土空间是“地”与“人”的统一，具有人本性。国土空间是一切活动的本底，支撑人的安全感;国土空间蕴含着资源，满足人的获得感;国土空间是权益，体现人的归属感;国土空间蕴含着文化，提升人的幸福感。

党的十八大以来，党中央相继做出统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念，推动高质量发展，深入实施主体功能区战略、区域协调发展战略、乡村振兴战略等重大决策，部署实施京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略。这些重大战略的实施，本质就是引领经济社会高质量发展，着力提高人民生活水平，是国家意志与人民期待高度契合的体现，需要通过国土空间规划来实施，并落地见效。

（二）积极满足人民对美好生活的需要。人民群众的诉求是具体的、实在的。我们坚持以人民为中心编制规划，不是把“人”只当作统计意义上的“人口”来测算用地规模和配套设施，而是要以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生产、生活、生态空间。既要从宏观层面推动产业发展、基础设施、公共服务等资源更加均衡、高效配置，也要从微观层面积极回应人民群众关心的教育、医疗、体育、住房、养老、绿色开敞空间、社区生活圈、城市安全等诉求，从而最大限度地实现空间布局安全便利、舒适宜居、美丽有序，让人民群众生活在山青水秀、充满活力、温馨安宁的美好家园，切身感受到国土空间规划带来的获得感、安全感和幸福感。

（三）实现国家利益与人民利益的高度统一。我们不能一谈落实国家战略，认为就是划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，忽视城市内部空间布局结构的科学优化、集约高效;也不能一谈满足人民群众多元丰富的空间需求，就认为可以放松自上而下的红线管控，片面地用以往的土地规划、城市规划代替国土空间规划。要将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，做到宏观微观结合，实现国家利益与人民利益的高度统一。

三、基于以人为本的国土空间规划编制方案

（一）以人为本的国土空间规划基本理念。国土空间规划实施要做阳光规划，编制以人民为中心，坚持“开门编规划”。规划编制的过程是广纳民意、集中民智、凝聚民心的共建共治過程;建立全流程的规划编制公众参与机制，规划草案应当以多种方式进行公示，规划获批后要及时公开，扩大公众和社会各界参与程度，推进形成共谋、共建、共治、共享的国土空间治理模式。

（二）以人为本的国土空间规划编制路线。我们在编制国土空间规划时，基础是坚持以人为本，不忘初心。坚持以生态保护与治理入手，努力转变传统规划思维、变革规划手段、充实规划内容，力求国土空间规划“管好、用好、必用”，从而实现对自然资源全覆盖的管控。

在以人为本基础上，我们推出纵向推进和横向推进两种路线并行的国土空间规划编制方案。

第一，纵向推进路线，主要体现全国、省、市、县、乡（镇）的逐级汇交和纵向联通机制，在一张底图的基础上，形成可层层叠加打开的国土空间规划“一张图”，并借助信息化手段，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供支撑。（图1）

第二，横向推进路线，横向上加强总体规划、详细规划、相关专项规划的协调衔接，以详细规划落实总体规划，以总体规划对专项规划指导和约束，以城市设计、乡村营造、大数据等手段提高规划水平，从而实现每一块土地都纳入空间规划管控，每一寸土地都规划得清清楚楚，进而形成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

四、以人为本的国土空间规划编制路径

笔者围绕 “以人民为中心”的要求从五个方面提出国土空间规划编制路径，践行新时代群策群力的编制方法，发挥人民群众的群体智慧共同编制国土空间规划。（图2）

（一）底线思维。查清国土空间的“家底”，以现状生态本底为基础，严控发展底线，合理划定生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界。构筑网络化的地区生态空间格局，加强生态敏感区域保护，健全生态补偿机制，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础引导空间格局优化。

（二）战略导向。战略导向主要是在全面贯彻国家战略、充分符合发展趋势、满足人民美好向往三个方面凝聚共识。贯彻国家战略指以建设美丽中国为目标，按照“五位一体”总体布局，落实国家重大战略决策部署。充分符合发展趋势指推进区域协同、乡村振兴战略、生态文明发展，依据全国国土空间规划纲要和地区协同发展要求，科学研判当地发展趋势、提出国土空间发展目标。满足人民美好向往，是指满足人民对美好生活的向往，为人民谋幸福、为中华民族谋复兴。

（三）构建空间

1、构建山水林田湖草为一体的空间格局。空间的规划重点要处理好人与自然的关系，构建山水林田湖草为一体的空间格局、建立保护有力的自然保护地体系、增加优质生态产品供给、系统性主动实施全域生态修复。

2、打造产、村、人、文的一体化规划。应坚持生态本底下打造产、村、人、文的一体化规划。在充分保护与适度利用乡村自然生态资源的基础上，将产业发展、村庄建设、设施完善、文化彰显相結合，实现人、地、产的和谐发展。

3、构建城镇15分钟宜居社区生活圈。以新型城镇化为突破，以城建项目为抓手，深化地区品质建设，构建“15分钟宜居社区生活圈”，促进居住和就业的适度平衡，增加便于交流、游憩、锻炼等日常活动的场地。

4、构筑多元产业社区。明确产业发展重点，打造产业创新高地，完善产业空间布局，打造多元产业社区。

5、严格保护历史文化街区。以最严格的方式保护历史文化街区，积极保护历史城镇与历史村落，拓展历史文化保护对象，加强历史资源活化利用。

（四）全域整治。坚持以人民为中心的发展思想，明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域，安排全域整治和生态保护修复重点工程规模、布局和时序，明确各类自然保护地范围边界，提出生态保护修复要求，提高生态空间完整性和网络化。

（五）协同编制。国土空间规划体系已基本建立，国土空间底线已基本划定，国土开发保护格局已基本明晰，国土空间治理已基本明确。根据部委相关文件要求，我们编制空间规划应坚持 “天人合一”的规划理念，“纵向传导、层层落实，横向协调、强化管控”为指导，构建出五级三类国土空间规划体系。

五、结语

规划工作是有价值导向的，国土空间规划编制应坚持民生福祉优先，科学配置资源、合理安排布局，改善人居环境、提升人民生活品质，促进形成生产、生活、生态相协调的空间格局，实现以人为中心的高质量发展。

主要参考文献：

[1]徐晶.省级国土空间规划编制方法探讨——以湖北省为例[J].中国土地，2019.1.

[2]强真.新时期国土空间规划的职能构架与路径设计[J].中国土地，2019.2.

[3]孙雪东.塑造以人为本的高品质国土空间[J].中国土地，2019.1.

[4]周妍，周旭，翟紫含.多元化的生态保护修复资金筹措[J].中国土地，2019.1.

[5]赵龙.2019规划年会：做好新时代国土空间规划工作[R].2019.10.19.

[6]罗伟玲，洪良，赖雪梅，梁俊杰.乡村振兴战略下以人为本的村规划应对[J].土地科学动态，2018.4.