短期和长远相平衡:贵州易地扶贫搬迁可持续性的合理化政策

□高汝仕

(中共贵州省委党校,贵州 贵阳 550028)

易地扶贫搬迁是最有效的扶贫方式[1],这也是中央部署、贵州省采取的主要扶贫模式。易地扶贫本质上是一种依靠区域经济集聚的扶贫办法,主要做法是利用区域化政策,将扶贫户从一个地区搬迁到另一个地区进行集中,从而实现脱贫的目的。比如,黔西南州推行了《新市民计划》[2],将大量的贫困户集中安置,实施整乡搬迁、整村搬迁。易地扶贫搬迁效果明显,截至2015年底,贵州对65万人实施了扶贫生态移民(易地扶贫搬迁)。[3]截至2018年9月21日,贵州省桐梓等14个县(区)退出贫困县。[4]

易地扶贫搬迁要解决三个方面的问题:一是迁入地要做出相应的安排,二是要对迁出地土地进行整合,三是搬迁过程要平稳有序。一方面,各方都在寻求短期内能够看得见摸得着的利益,另一方面又对未来生活充满新期待。政策目的在于,在政策扶持和扶贫资金的帮助下,实现贫困户的搬迁,保证贫困户吃穿住用的基本利益,促进其生活明显改善,获得较大收益。但是仍然有大量的贫困户表现非常犹豫。为什么在这么优惠的条件下贫困户仍然不愿意搬迁呢?答案是搬迁后生存状态的可持续性差,表现为长期利益和短期利益难以平衡,引发他们对未来的担忧,观望情绪明显。因此,调动搬迁户的积极性,化解社区安置中的紧张和冲突[5]是易地扶贫搬迁的主要工作方式。

现有的研究成果主要体现在三个方面:一是从集中产生效率的角度论证了集中搬迁的合理性,比如美国科学家考尔提出的生态移民。[6]二是从过程管理的角度来看待扶贫搬迁,比如我国政府实施的精准扶贫。三是从可持续发展视角强调生计资本的重要作用。[6]徐锡广、申鹏基于英国国际发展署的可持续生计分析框架和贵州的分析,认为移民生计具有不可持续特征,需要围绕生计资本内涵培养可持续生计的累积能力。[6]本文则是对短期和长远相平衡的可持续发展政策的探讨。

1 贵州易地扶贫搬迁的主要困难:短期与长远的失衡

自从进入全面建设小康以来,我国面临着繁重的脱贫攻坚任务。《“十三五”脱贫攻坚规划》规定的全国脱贫目标为:到2020年,稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障(以下称“两不愁、三保障”)。贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上,增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。[7]还有几个约束性指标:建档立卡贫困人员5 630万实现脱贫,12.8万个建档立卡贫困村有序摘帽,832个贫困县全部摘帽,实现易地扶贫搬迁人口981万人。[7]“十三五”易地搬迁规划为1 000万人。[8]这里的关键是区域性整体贫困问题的存在,用区域性的办法来解决整体性区域贫困问题是最有效的方式,而解决这一问题的中心途径就是易地扶贫搬迁。

贵州省的目标与国家的目标相适应,必须完成相应的脱贫攻坚任务,主要脱贫指标如表1所示:

表1 “十三五”时期贵州贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标

而且,加上同步搬迁人口,贵州省到2020年底完成162万余农村贫困人口搬迁安置工作,其中建档立卡贫困户130万人。[9]可以说,这些目标是相当高的,原来分散性的扶贫方式已经难以解决集中连片贫困问题。贵州省面临的脱贫任务之所以极为艰巨,是因为贵州省既面临着发展生产,提高财政收入的重要任务,同时还必须完成既定的脱贫攻坚的目标,这就需要大量的人力物力财力保障,时间紧、任务重。经过多年积极努力,贵州省的贫困状况有了非常大的改变,贫困人口减少,贫困发生率降低。比如,2017年年末全省农村贫困人口280.32万人,全年农村贫困人口脱贫123.69万人,贫困发生率下降至7.75%,比上年末下降3.17个百分点。[10]其中,易地扶贫搬迁76.3万人,实施产业扶贫项目1.5万个。[10]从这些数据可以看出,易地扶贫搬迁起到了主要作用。但是其贫困仍然存在,并且存在返贫现象,三大集中连片贫困区未能整体有效脱贫。这些问题原因在于,贫困户的短期利益难以与长远利益相平衡。表现在以下四个方面。

1.1 存在思想意识和情感寄托不到位、生产生活方式不恰当问题,导致脱贫不能有效实施

主要表现在三个方面:第一,情感寄托是一个社会问题,搬迁是一个复杂的社会系统工程,需要社会各方面协力配合。搬迁户有较多的情感因素掺杂其中,如不愿意离开故土。虽然有强大的利益吸引,易地搬迁并不是能为所有的贫困户毫无顾虑地接受。脱贫要搬迁到新址,迁入地有大量的外地搬迁户人员进驻,究竟如何安置也是一个复杂问题。因此,区域之间的利益需要协调,贫困户搬迁需要大量的资金。贫困户不愿意离开长久生活的地方也是一个问题。贫困户已经在一个地方生活很长时间,可能是祖祖辈辈或者世代居于某地,非常珍惜目前熟悉的环境,对于舍弃目前的居住场所,到一个生疏的具有未知风险的地方去,还是心存顾虑的,由于搬迁户是以旧址换新址,以老房换新房,他们更多考虑的是如果不行回不来怎么办,是否有足够的生存能力应对未来,也就是政府提供的制度逻辑与贫困户的生活逻辑不完全匹配。[5]

第二,思想上还存在懒惰和依赖心理,对于自身的贫困没有主动改善的动力。一些贫困户长期养成了懒散作风,沉迷赌博、滥办酒席、轮流吃请,不顾后果。混吃混喝,聚众闹事、打架斗殴等现象屡禁不止，严重削弱了发展生产、改善生活的努力。贫困户没有能力,也没有意愿改善生活,只关注身边的小事情和利益分配,不注重长远的发展规划和做大蛋糕。他们更愿意得到“鱼”,而不是“渔”。所以有地方出现了“给贫困户猪仔饲养,反而宰食”的现象。

第三,长期农村生产生活方式形成的路径依赖和思维习惯。农民对原有的生产生活方式已经非常熟悉,对于新的生产生活方式有一个适应过程。虽然对于未来的新生活充满期待,但也不无担忧。农村靠的是土地生活,城市靠的是工资收入,这是两种不同的生活方式,这两种生活方式的转换需要新的市场竞争能力的培养,而农民这方面的意识和能力都极度缺乏。

原因在于不同主体考虑的方式不能契合。除了贫困户自身的问题外,其他主体也有不同考虑,这些考虑并不是完全一致。比如,搬入地可能不愿意过度承担责任,搬出地想要甩包袱,出现两不管境地。再比如,贫困户对长远发展担忧,还希望能够得到更多的帮助。而些许地方政府则希望多出看得见的成绩,并且保证长期稳定,将搬迁工作顺利完成。

1.2 人口短期安置资金需求庞大,其长远利益难以兼顾

第一,从集中安置来看,贫困主要有两种情况:一种是集中连片贫困人口多,有大面积的贫困人口,以整县贫困为主要形式。另一种是分散居住在农村的贫困人口,他们的集中也面临困难。对于第一种,可以采取整村搬迁的方式,第二种可以实行分散——集中搬迁的方式。不同的集中安置模式能否适合于需要是一个非常现实的问题。集中安置有行政村内就近安置,建设移民新村安置,小城镇或工业园区安置,乡村旅游区安置。纳入迁入地供养机构或建设专门住房实行集中安置。[8]贵州省的集中连片贫困区主要是滇黔桂石漠化片区、武陵山片区和乌蒙山片区三大片区,这种区域主要问题在于“一方水土难以养活一方人”,这表现为四种类型:一是深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重,且水土、光热条件难以满足日常生活生产需要,不具备基本发展条件的地区。二是国家主体功能区规划中的禁止开发区或限制开发区。三是交通、水利、电力、通信等基础设施,以及教育、医疗卫生等基本公共服务设施十分薄弱,工程措施解决难度大、建设和运行成本高的地区。四是地方病严重、地质灾害频发,以及其他确需实施易地扶贫搬迁的地区。边境一线地区不纳入迁出范围。[8]这些类型贵州几乎全部都有,这些集中连片贫困区主要问题是没有持续的产业提供生活保障,如郎溪镇就流行“开荒开到边,种地种上天,春种一大坡,秋收几小箩”这样的说法。这种情况的集中主要采取区域调整办法,从原来居住的地区调整到承载力更强的地区。

对于大量的分散的贫困户的集中和贫困解决也很麻烦,其不同的集中方式也有不同的优缺点。对于分散户和集中连片的脱贫需要采取不同的方式和手段,分散户的贫困属于“尾部贫困”,是一个集体非贫困小区域中存在的少数的贫困户。如黔西南州望谟县的《新市民计划》将贫困户集中安置在一个交通便利的市区。主要问题在于这些人的来源不同,思想和要求不同,协调难度大。

第二,从分散安置来看。分散安置分为插花安置;自主选择进城务工、投亲靠友等方式进行安置两种。[8]这种安置容易流于形式,需要精准安置,长期跟踪,避免被短期安置的现象所迷惑。

安置存在的主要问题是选择的安置区域是否有足够的承载或容纳能力。从表2可以看出,从安置规模上来看,集镇安置、农民新村安置和县城安置排在前三位,安置规模最小的是依托产业园区和旅游服务区两种方式。以区域调整为中心的安置要高于依托产业进行安置的方式。主要原因是农民的就业竞争能力较弱,依托土地增值进行脱贫成为考虑的首选。从安置密度上来看,县城的安置密度最大,其次是产业园区安置。凡是就业容纳度高的一般安置密度高。从安置的户型(人/户)来看,产业园区安置的户型最小,旅游服务区安置的户型最大。

表2 根据2016年的安置情况,地区与产业的安置能力或容纳程度

从上述分析可以看出,安置的承载能力主要根据市场和就业容纳度。这里存在的问题是,这些贫困人口难以在新的区域内寻找到生存能力空间,在市场中寻找工作的能力很弱,无法独立获得生存空间。他们能否在短期内得到新区的消化也是个问题。这样,短期安置与长远稳定之间就构成了矛盾。

1.3 扶贫需要与高质量的社会建设目标相配合，难度很大

这需要大量的扶贫资金投入,因为社会建设目标要有高质量和保证其可持续性;还需要调动地方政府的积极性,平衡两者之间关系。

贵州省承担有全国统一的社会目标建设任务,包括:需要全面建设小康;需要绿色发展;小康路上,每一个民族都不能少;加强基础设施建设,实施“组组通”工程。从这些任务可以看到,贵州省易地扶贫搬迁面临着多种任务:一是要配合实施全面实现小康的国家战略,不能拖全面建设小康的后腿。二是要实现绿色发展和高端产业集聚,走绿色化、工业化的发展道路。因为工业积累薄弱,所以,资金非常缺乏,任务极其艰巨。三是要实现脱贫的普遍性。因此贵州省的脱贫任务在资金缺乏的情况下,尤其是由于自身贫困难以解决资金积累的情况下,还要实现高质量的社会建设目标,其难度很大。地方政府希望能够多快好省地出政绩,其政策安排与长短期利益之间也需要平衡。需要制定切实的政策措施,促进地方政府将扶贫目标转移到长远关切上来。

1.4 脱贫的长效机制难以建立,易地搬迁以后产业扶贫难度极大

易地扶贫搬迁是一个非常好的扶贫政策,但是搬迁户对于脱离原有故土心存疑虑。脱离故土在新的土地上重新生活不仅是一个情感问题,也是一个需要重新确立新的社会关系的问题,也难以保证自己未来的工作生活有较大提升或改变。尤其是产业扶贫有效实施难度大,主要是产业选择困难,可持续性差,并且难以发挥持久的供给能力。这就导致易地搬迁以后的贫困户可能处于生活困境,社会问题会再次出现。而且,他们的产业选择往往以低端产业为主,仅仅能够维持生活,不具有吸引力。

综合起来,从短期和长远的利益关系来看,主要问题表现在四个方面:一是思想认识上对自身贫困改善标准的认知不同;二是大量的人口安置的空间性与时间的流逝性如何平衡;三是扶贫的任务完成与社会建设的结合是否有序;四是产业选择的可持续性是否能够有效。

2 短期与长远的矛盾:易地扶贫搬迁的主要制约因素

易地扶贫搬迁只有解决了短期和长远的失衡问题,才能够从长远的高度进行规划,但是,这一问题的解决受到以下四个因素制约:

2.1 农民自身能力制约

表现为难以获得市场竞争力,“等靠要”思想仍然存在,对于创造未来价值并不热心。贫困户之所以会形成情感、依赖、惰性心理等问题,就是由于其思想上缺乏足够的动力机制。由于长期的国家扶持和农民自身能力有限,搬迁户“等靠要”的思想仍然存在。他们希望国家能够更多地提供扶贫资金,满足其基本的日常生活需要，而不是获得持续的工作技能,从而顺利地找到工作岗位,有稳定的收入来源。思想上存在一系列不利于发展的障碍,村民陋习制约着贫困户获得自身的发展潜力和培养市场竞争意识。长期形成的不恰当的民俗民风制约着贫困户的发展,比如吃喝风、赌博风、懒散风就制约了贫困户的生活改变。因此,有的贫困户行为短视,对于眼前的好处都想争,对于干活的事情都想躲,只想获益,不想付出。

2.2 资金制约

存在僧多粥少的问题和矛盾,难以在长远与短期之间取得资金平衡。“十三五”易地扶贫搬迁总投资中,中央预算内投资为800亿元,比“十二五”大幅增加(见表3所示)。分配给贵州104.376亿元,约占中央的13.02%。相对于全国1 000万建档立卡搬迁人口,贵州省为130万,这个比例为全国平均数。这对于贵州财政收入很少的地方政府来讲,压力极大。

表3 “十二五”“十三五”全国易地扶贫搬迁资金筹措方案一览表

从不同主体来看,由于贵州省易地扶贫搬迁的攻坚战面临艰巨的搬迁任务,贫困县在三年内要全部摘帽。贵州易地扶贫搬迁“十三五”期间所需资金为975.0558亿元。对于中央资金,占筹措资金的8.4%(见表4所示),仅仅起一个引导性的作用,而不是大包大揽,因此地方政府在此问题上有着极大的责任来寻找新的途径筹集资金,保障易地搬迁资金的落实。确保搬迁户住得好,有事干,能够养家。其他社会性扶贫资金进入较少,比如,平台公司已经通过整合农民土地进入扶贫,但是仍然难以保证获得长远利益。很多平台公司,往往是由于政府政策的吸引才进入扶贫领域,其长远发展规划仍然有待于进一步证实。

从表5中可以看出,僧多粥少的矛盾主要表现在三个方面:第一,由于中央转移支付属于引导性资金,地方的负担比例很大,而贵州省财政收入有限,资金仍然是匮乏的,对中央投资的依赖更强,中央在贵州预算内总投资所占比例10.70%,高于全国8.4%的平均水平。中央预算资金更多地用于当前安置住房建设,而地方政府更多地承担了配套建设和后续建设任务。从“十二五”到“十三五”,中央预算内占带动地方投资的比例从28.9%降到了9.2%,也就是地方政府分摊比例更大,可以理解为,中央资金带动其他资金的成效从原有的3.46元增加到10.83元。第二,在资金的使用比例上,目前,安置资金与长远发展资金在实际操作上存在合理性。但是长远发展资金和短期资金之间关系较为模糊。一般并不明确长期资金与短期资金的分配比例,而是采取优先短期,剩余长期的政策。第三,在资金效率和负担上,长远发展资金的使用由于难以看到眼前的成效,分配比例较小。短期资金示范效应明显,分配比例较大。由于低成本长期贷款所占比例较大,仍然属于负债运营，未来的负担较重。

表4 “十三五”全国易地扶贫搬迁资金筹措方案一览表

表5 贵州省“十三五”时期易地扶贫搬迁资金筹措计划表

因此,从资金来讲,由于总量仍然有限,在短期安置与未来发展方面需要平衡资金。资金的有限性仍然是很大的制约因素,需要提高资金使用效率。

2.3 易地选址制约

由于涉及复杂利益关切,选择一个能够稳定生活的区域非常困难,更难于建设高质量的社会发展目标。易地选址涉及社会事务的方方面面和利益纷争,搬迁的首要问题就是选址问题,究竟选在哪里决定了扶贫搬迁的模式和成效。“十三五”易地搬迁规划确立了安置区的选择标准:遵循城乡统筹、布局优化、集约用地和规模适度的原则,规划建设集中安置区。安置区选择应符合以下基本条件:一要符合当地土地利用总体规划、城乡土地利用规划等要求,尽量利用存量建设用地、荒山和薄地,严禁占用基本农田。二要规避滑坡、泥石流、地质断裂带等自然灾害隐患点,地势相对平坦开阔,满足环境承载力要求,有安全可靠的水源保障。三要选择交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业发展具有一定基础的中心村、小城镇、产业聚集园区等地区。四要选择旅游景点、历史古迹、革命遗址、民俗文化等特色资源优势突出、开发利用潜力较大的地区。此外,集中安置规模超过200户800人以上的大型安置点,应对选址进行水土资源平衡分析和资源环境承载能力评价。[8]也就是从土地利用、安全性、产业容纳、发展潜力和环境承载五个方面进行协调。

选择搬迁地址是一个复杂问题,从易地扶贫搬迁的基本条件来看,主要看新选择的地址能否为贫困户提供持续性的发展潜力。从实践上来看,黔西南州用城镇最好的土地,结合城镇规划实际,以经济要素聚集功能强、创业就业机会多和人口承载容量大作为安置选择的标准,就是一个较好的例子。地址选择得好,有利于更好地完成搬迁任务,地址选择得不好,搬迁难以长久,效果上也会事倍功半。选择新址有多种方式,一种是将贫困户集体搬迁到城市中,形成某一社区。如福泉市牛场镇五新社区,这一社区位于牛场镇东外环中段,瓮马高速匝道口与牛场火车站之间,308省道和205省道穿过其中,距镇行政中心仅300米,紧靠福泉经济开放区双龙工业园和水源、马龙井两个现代农业产业园区。[12]另一种是在一方土地上,寻找到新的地方集中,腾出周围土地进行开发。如荔波县通过将农民集中到一个地方居住,改善了居民的生活环境,将周围发展成为重要的旅游区,拓展了发展空间。

除此以外,选择一个地址涉及新的搬迁户的整合,还需要重新调整与原有居住地的关系,社会影响不是在短时期内能够轻易平复的,因此需要非常慎重,希望能够达到相互促进的效果。

2.4 农村发展能力制约

农村社会力量薄弱,基础设施薄弱,投入产出低,无法获得较高利润,在农村增加投资难以有社会积极性。农村难以实现长远发展,农村人口搬迁到城市也难以获得长远发展能力。农村的社会生产力低,投资收益低,因此,市场机制对农村发展起作用较难,扶贫更难,对农村的易地搬迁是否能够利用市场机制是一个非常值得探讨的问题。社会资金和市场资金都难以通过效率机制进入到易地扶贫搬迁活动当中去,因此在易地扶贫搬迁中,政府的责任是非常大的,各方面的压力也很大。农村难以有社会积累改善生产和生活,自身难以实现长远发展,搬迁到城市以后,农村人口又没有长远发展能力,国家在此支持力度要很大。

3 易地搬迁的四个系统偏误和长短期兼顾的基本原则

易地扶贫搬迁是一项系统工程,由于上面四个方面因素的制约,有可能偏离系统最优原则。从短期和长远的关系来看,表现在以下四个方面:

3.1 由于农民自身能力制约,有可能形成依赖型的政府大包大揽的扶贫模式

这主要表现在三个方面:首先,由于搬迁户应对市场能力有限,因此有可能形成农民长期依赖政府的局面,从而始终依赖援助。其次,由于农民实行了以旧房换新房的政策,如果未来出现生活不稳定,那么政府可能会成为他们唯一的依靠。最后,由于贫困户收入有限,生产效率低,如果找政府是他们唯一的出路,可能对政府造成长期的财政负担和责任。

3.2 由于资金制约,政府有可能形成长期负债严重的局面

由于政府财力有限,除了中央转移支付外,对易地扶贫搬迁的资金支撑有一大部分为负债,这从当期来看,形成了发展的能力,但是如何应对后期债务是一个复杂的问题,存在信用风险。由于没有长期的农民还款机制,因此,债务的主要偿还责任还在政府。易地扶贫搬迁造成的财政压力难以在短时期内消除,这会影响其他方面的发展。

3.3 由于易地选址制约,有可能形成两地牵制的尴尬局面

尽管实际上实行的是搬迁户以旧房换新房的政策,也是农民所愿,还有争着要成为搬迁户的农民。但是从长远来看,如果搬迁户在迁入地工作不顺利,会引起对故乡的思念,形成不稳定局势。既要有迁入地相应的政策保障,也要有迁出地相应的配合。

3.4 由于农村发展能力制约,仍然存在相对贫困

原有的贫困户搬走以后,仍然存在相对贫困。农村的相对贫困是存在的,可能由于自然原因,也有可能是由于其自身的效率低下,还有可能来自于传统原因。在村镇集中地,由于这些土地资源不足以支撑这样的集中,导致集中区域内无法实现自足发展。迁入集中地本身可以创造很多的就业机会,迁出地也可以提高生产率,但是仅能提供少量就业机会,难以满足整体就业的需求。城市由于新的贫困户搬入,尽管获得了较好的区位,但有可能形成贫困社区,形成不稳定因素。因为这些迁入户没有足够能力获得收入,未来如果没有稳定的收入来源,那么新的贫困可能会形成。

从易地扶贫搬迁的问题来看,这些制约因素要解决,就必须从社会、分配、生产、培训等几个方面统筹考虑。要确保移民搬迁取得真正的实效,需要短期和长远的目标相契合。这需要把握以下三项基本原则:第一,保证当前搬迁工作和社会稳定有序原则。从社会角度来讲,贵州易地扶贫搬迁是在中央政策指引下的执行结果,其必然符合中央的部署和政策目标。易地扶贫涉及移民安置和大量的人口流动,因此,必须保障社会稳定、有序实现社会建设目标。这样才能保证短期和长远目标紧密结合。第二,保证分配公平原则。分配上的公平性是第一项原则实施的保证。在实践中,也出现了一些不公平的现象,比如将自己的非贫亲友划归为贫困户享受补贴和搬迁;对于精准识别的建卡贫困户识别不严等。这可能引起群众的不满情绪。分配公平也表现在住房的面积分配上要合理公正。分配公平还表现在现在与未来的分配要公平,也就是要有可持续性。第三,保证资金效益和节约原则,保证就业优先和产业增长的原则。国家和地方财政补贴助推贵州经济发展是将宝贵的东部地区发展资源提供给西部地区,需要节约使用,避免浪费。更要避免贪污挪用易地扶贫搬迁资金,但是这种现象还时有发生。应当将资金更有效地用在创造就业机会和发展生产上,为贫困户的发展奠定基础。

总之,这三个原则的核心是形成可持续发展原则,保证易地扶贫搬迁有很好的社会效益。这就保证了本文逻辑结构的正确性:集中连片的区域性贫困的问题,必然产生易地扶贫搬迁的需求,这种需求必然产生可持续的规划,这就必须培育搬迁户的市场竞争能力。

4 长短期兼顾的可持续性合理化对策

由于贫困户最担忧的问题就是在长远利益上能否获得稳定,因此,可持续性是基本的取向。这种可持续性主要表现在思想上、利益分配上、政策上和长效机制上。通过对可持续的利益分配进行合理化的政策配置,就会使得搬迁户能够融入当地社会,减少矛盾和冲突。短期的主要搬迁目标是获得稳定的安置,而长期目标则是使得搬迁户获得市场竞争能力,对搬迁户居住区,搬出地进行重新规划,以符合高质量的社会建设目标,比如乡村振兴战略提出的一系列目标。目前来看,这种定位处在一种模糊的,并未精准实施的状况。

4.1 易地扶贫搬迁要思想认识到位,做好思想扶贫,就短期利益和长远利益的标准达成共识

易地扶贫搬迁是一个系统工程,十分复杂,牵涉社会面极广,搬迁户的想法各异,需要统一思想认识,因此必须在思想上要认识到位。要做到以下三点:一是不同的主体思想认识要统一,国家扶贫工作人员和搬迁户要充分认识到易地搬迁的必要性和可行性。二是搬迁户要充分认同政府的责任行为,配合搬迁活动的进展,政府应当积极努力促使搬迁户认同政府的政策。三是对搬迁户要充分考虑其思想顾虑,解除其后顾之忧。搬迁户举家搬迁,对其本人来讲,是前所未有的大事情,如果其思想顾虑不能消除,那么就会为未来的稳定生活埋下隐患。

以福泉市为例,福泉市脱贫攻坚将“扶贫不扶懒”“破除等靠要”“严遏滥办酒席”等写入组规民约,积极落实“志智双扶·感恩奋进”思想扶贫。从民规民俗上入手,积极规划长远。从民俗入手对脱贫进行治理是一项根本之策,能够从根本上消除思想上存在的不利于发展的痼疾。

村规民约是对长期养成的不利于生产生活的一些陈旧陋习进行的规制,可以实现社会生产和风气的良性循环。这是对“赠送的猪仔并不养殖,而宰杀吃掉的行为”的一种约束,是对长期养成的麻将赌博之风的一种规劝。赌博之风虽然是一种娱乐活动,但也是一种不生产的行为。流水席的习俗也会破坏该地区的生产力。

因此,思想扶贫的中心任务就是让农民不再沉迷于这种无效的活动,而是专注于生产力的培养。其根本性的标准就是对导致生产力涣散的上述三种作风进行修正。也就是将短期的娱乐行为转变为生产行为,尽管辛苦,但是从根本上贯彻了马克思主义“劳动是价值的源泉”的理念。

4.2 易地扶贫搬迁要利益分配到位

易地扶贫搬迁要做到长远利益和短期利益兼顾,权利义务相统一,从而实现高质量的社区扶贫建设目标。要建立利益分配的合理机制和长效机制,不能一搬了事。要保证搬迁户的利益分配公平合理,要分配好当前利益,不能在此问题上产生新的矛盾。要规划好利益分配的长效机制,具有可预期的收益,从而使得搬迁户搬得走,住得下。搬迁户既要有完善的生活保障,也要对自己有清醒的认识,不能无限制地索取。政府要有所为,有所不为,不能完全大包大揽,要让贫困户“蹦一蹦摘到桃子”。

对于扶贫资金,要安排好合理的比例,既要完成当前的搬迁,用好短期资金,也要留好长期资金,用于农民的培训和寻找新的工作机会以及社会保障等方面。

易地扶贫搬迁长远发展的重点之一就是与高质量的社会发展目标相契合。以五新社区为例,一是选址的高质量,具有便利的交通、就业范围广、经济潜力大,是一个区域商贸中心。二是对建筑布局合理化做出积极努力。目前政府对五新社区的规划和建设状况是:高层住宅容积率不超过5,多层住宅不超过3,建设占地200亩,建筑面积19.5万平方米,社区建筑密度27.1%,容积率2.17%,绿地面积29.43%。配套设施完善,主要配置了社区卫生室、警务室、健身广场、地下停车场、公厕、社区路灯等,停车位1 007个。三是建立良好的社会保障。五新社区围绕高质量的社会发展目标在就业、就学和就医上做出了充分的制度安排,保证了易地扶贫搬迁的实际效果。主要做了如下工作:第一是建立搬迁群众的就业台账、岗位需求台账和培训意愿台账。第二是精准开展就业培训,务实有效。第三是对接企业等,精准推荐就业岗位。第四是精准开放就业岗位,加大了公益性岗位和劳动密集岗位的开发。第五是对创业进行扶持。从就学上来讲新建幼儿园、扩建三所中小学,组织教师对随迁学生实行一对一帮扶。从就医上来讲改善了就医制度安排,防止因病致贫、因病返贫。[12]

4.3 易地扶贫搬迁要政策到位

易地扶贫搬迁要保证政策透明和运用充分,充分发挥地方政府和贫困户的积极性,做到心中有数,着眼长远,对于顶层设计有充分的认识。对于易地扶贫搬迁,地方政府不仅要宣传到位,而且要不折不扣地执行。要好事办好,对于扶贫资金要充分运用到扶贫当中去,不能截留挪用。对于地方政府的配套资金,地方政府要积极筹措,保证资金使用准确到位。要积极鼓励社会资金和市场资金参与到扶贫搬迁中去。这需要从政策认知、主体积极性方面考虑:

首先,要保证政策透明,应当有一个非常明晰的政策宣布机制,从而获得更好的理解和支持。比如,贵州省很早就发布了易地搬迁扶贫政策说明书,并且在网站上对扶贫搬迁户的识别标准、扶贫搬迁工程的一些标准和政策都做了说明,保证了政策的有效性。

其次,要充分发挥政府的积极性,地方政府希望很好地完成中央的决策部署,除了建立良好的样板之外,还要着眼于长远,要实现普惠和精准识别贫困户。在这一过程中,仍然出现了“扶亲不扶贫”的现象,将不属于贫困户的农民转为贫困户,造成不公平现象。

最后,要发挥群众的积极性。将群众搬迁利益调动起来,同时,群众的积极性要着眼于长远,不能仅仅限于眼前的住房和资金。建立既能保证群众眼前利益,又能保证长远利益的机制。

4.4 易地扶贫搬迁要长效机制到位,做到投资和消费支出相平衡

坚决破除阻碍村民增加储蓄的陋习,制定村规民约,对于农民大操大办、打麻将赌风盛行、滥吃酒席等活动进行规制。比如福泉市通过积极整治,农民滥办酒席发生率从原来的50%左右下降到了10%以内,制止成功率达100%。这些问题的出现既是上面说的思想意识问题,更是长效机制缺乏,贫困户长期没有得到回报造成的。易地扶贫搬迁的长效机制要形成,就要有产业扶贫机制。贫困户最为重要的贫困原因就是缺乏产业支撑,长期不能获得收入，这是一种累积性贫困,娱乐活动是“虚假幸福”现象。

易地扶贫搬迁要实现与产业扶贫的结合,与搬迁户的就业前途相挂钩,这是长远性的重要含义。易地扶贫搬迁是否成功,关键是搬迁户是否有一个稳定的、符合心愿的工作。这样,搬迁户才不会回流,政府才能一劳永逸地解决问题。易地扶贫搬迁要提供合适的工作岗位给贫困户,产业选择必须合理并且具有再生能力。这是易地扶贫搬迁长效机制最为重要的组成部分。为搬迁户提供多种选择就业的机会,充分发挥搬迁户的能力和素质,保障其就业机会,这也非常重要。一村一品和一县一品仍然是重要的产业扶贫方式,但并不是专门针对搬迁贫困户的,需要加强整合。而且其种类单一性仍然面临市场风险,其不稳定性也构成长远性的障碍。搬迁应当将产业选择作为首要条件,符合其长远发展目标。

现有的产业扶贫项目并不与易地扶贫搬迁相统一,而是并列的脱贫攻坚行动。易地扶贫搬迁中的产业扶贫和规划应该是其核心组成部分,围绕产业扶贫构筑易地扶贫搬迁。但现在这种思路仍然处在摸索之中,产业扶贫不应仅仅是对原有农村的一种扶贫治理,更应该是易地扶贫搬迁以后的主要扶贫方式。

产业扶贫主要通过产业项目运作的方式。根据2018年6月28日发布的贵州省产业扶贫项目统计表,产业扶贫共有产业扶贫项目476个,计划脱贫人数83 569人,财政投入资金417 846.38万元。[13]大约占到了总脱贫人数的41.5%,每一个项目的平均脱贫数额为176人。

产业项目与易地扶贫搬迁结合有很多优势:能够培养搬迁户的市场竞争意识和能力;搬迁户集体的力量更容易凝聚;相互结合发挥作用,可以使易地扶贫搬迁更有吸引力。易地扶贫搬迁一定是以产业项目为核心的集中。

产业扶贫在贵州主要分为几种:农业产业扶贫(现代山地特色高效农业发展、农村一二三产业融合发展、科技扶贫);乡村旅游扶贫;电商扶贫;资产收益扶贫;就业创业扶贫。[3]从贵州现代山地农业来看,产业扶贫既能够促进贫困户脱贫,为主要的脱贫方式,还是一个以市场为导向,促进市场变革的生产扶贫,更是完善供给侧结构性改革,培养生产能力的体系。现代山地农业可以加强与易地扶贫的相关性,搬迁户应当可以成为山地农业的生产主力。见表6所示。

从这些产业扶贫项目来看,有很多传统优势项目本身能够支撑较大规模的迁出和集中,比如茶产业、中药材、烟草等。有的是与传统产业恢复有关,比如油茶。有的是新发展的产业项目,比如蔬菜基地等。但是要扩大种植面积,获得土地收益的提高,规模化是必不可少的。这种规模化往往与迁出地农户集中和改变生产方式有关。因此,必须促进产业扶贫和易地扶贫搬迁的结合。产业扶贫在与易地扶贫搬迁的结合上主要采取两种方式:一种是进入县城或郊区等就业较好的安置地,获得原有的就业资源,也应强化自我造血能力;另一种是将原有的搬出地重新进行规划,对承包地、山林地、宅基地适度流转,发展适度规模经营,保证搬迁户的土地收益,成为农民的收入来源[3],这适合于村镇或集镇发展模式。

表6 现代山地特色高效农业产业发展项目表

产业扶贫的主要扶贫机制是一种改变消费投资比例的方式,能够从根本上改变生产生活方式,实现长效发展。产业扶贫有三个好处:第一,农民可以获得稳定的收入和生活来源,尽管辛苦,但是其收入能够稳定下来,并且能够长期有效。第二,农民可以获得市场竞争能力,产业扶贫主要目标就是让农民能够具有自己的比较优势,从事生产活动,从而获得市场竞争能力。第三,从贵州省来讲,产业扶贫能够形成新的生产能力,助推贵州经济发展。因此,易地扶贫搬迁长远性的中心任务就是产业扶贫。

当然,根据其个人意愿和长远需要,以及未来勾画社区的需要,产业机会要与培训机会相结合,实现就业发展目标,积极培训贫困户和加强人力资源投资。涉及的培训方式是多样的:形式多样、学校多样和授课方式多样。有不同的培训机构:职业学校、农民讲习所、夜校等,在数量上也有较大规模,比如印江县就筹措了共1 000万元,截至2019年7月12日,共培训59期,培训劳动力3 024人,培养贫困户的职业能力。培训是破除贫苦户“等靠要”的重要手段,培训也要解决搬迁户的思想态度问题。注重培训的实效性,针对企业用工需求,精准培训,做到“培训一人、就业一人、脱贫一户”。培训的主要目标是服务于精准扶贫的需要,并且能够达到脱贫的目标。培训还涉及创业的安排,希望农民能够真正融入市场经济中。尽管农民在培训中出现了“永久培训”的想法,但是这也反映了农民培训的积极性。培训是拔穷根的重要措施。在易地扶贫搬迁中,培训是基础性的工程,主要目的是使得新搬迁户获得进入当地就业市场的机会。见表7所示。

表7 就业创业扶贫工程表

从培训的项目来看,贵州省的就业创业培训主要是以劳动力技能培训为主,对于弱势的人群进行技能提升培训。从创业方面来看,主要是返乡农民工的创业。从易地扶贫搬迁来看,就业创业扶贫工程可以与易地扶贫搬迁紧密结合。易地扶贫搬迁的一个主要功能就是将贫困户集中在一起,获得集聚经济效应和市场发展能力,成为一种人力资本,对这种人力资源进行投资的主要方式就是创业就业培训。这种创业就业培训与迁入地紧密结合,成为搬迁户获得市场竞争能力的主要方式。易地扶贫搬迁的另一个主要功能就是将搬迁腾出的土地进行盘活,获得规模化效益或者生态效益,这就需要将上述的培训能力与这一需要紧密结合起来,比如,支持返乡农民工创业园的建设就属于这一目标。

最后,易地扶贫还要与基础设施建设、社会治理完善、社会保障机制、全面实现小康等重大社会目标相结合。

5 结语

总之,由于资源有限,贵州省易地扶贫搬迁存在着可持续性发展的矛盾,要在短期和长远之间取得平衡,制定有利于长远发展的政策,保障贫困户成为新市民或准市民。既要发挥农民自身的积极性,也要发挥政府的引导作用,将好事办好,顺利完成中央决策部署。

这就必须建立准确实效的扶贫机制。易地扶贫搬迁采取的主要途径就是精准识别、精准扶贫、精准培训、精准就业,从短期目标趋向长远目标,为贫困人口脱贫。易地扶贫搬迁应该加强与产业的结合,促进长远化发展。还应当对就业采取因材施教的办法,着眼于农民市场竞争能力培养,促进就业范围的扩大和就业层次的提高。

从广度上来讲,易地扶贫搬迁的有效性是应该服从于更加长远的社会建设目标。应该服从于规模化和集中效应,应该服从于基础设施建设改善,应该服从于社会公共服务改善,更应该服从于全面建设小康和乡村振兴的需要。