非营利性民办高校财务监管的若干思考

杨德岭 楚英英

【摘要】2017年9月1日实施的新修订《民办教育促进法》明晰了“非营利”的内涵。非营利民办高校如何降低成本、提高办学效益、增强财务风险防控能力、加强财务监督、正确处理利益关联方的经济关系，实现可持续发展，应加强非营利性民办高校的管理改革，从外部监管、内部监管以及社会监管三个方面入手，加强对非营利民办高校的财务监管，促进非营利性民办高校真正更好地发展。

【关键词】非营利性；民办高校；财务管理

【中图分类号】G647.5

* 基金项目：河南省教育厅财务管理科研课题“非营利民办高校财务监管研究”，项目编号，2018C15。

一、我国现行经济发展下非营利性民办高校的现状

改革开放以来，我国民办高等教育得到飞速发展。据统计，截至2019年7月底，全国民办高校756所（民办本科434所，民办专科322所），在校生649.60万人。民办高等教育的发展大大促进了我国高等教育事业的发展，增加了教育消费，扩大了内需，拉动了经济增长，促进了社会繁荣。但是，同样也面临着诸多的问题，如类别的明确界定、不同类别下发展改革的前景等。

（一）我国民办高校的分类

2017年9月1日实施的新修订《民办教育促进法》明晰了“非营利”的内涵，民办高校是否营利属性和定位不再模棱两可。面对民办高校发展的新形势、新挑战、新机遇，民办高校“营利”与“非营利”的选择成为摆在举办者和利益关联方面前的一道必选题。那么，我国非营利民办高校如何提高办学效益、增强财务风险防控能力、加强财务监督、正确处理利益关联方的经济关系，如何在财务管理和监督方面进一步优化，实现可持续发展，是目前亟需深思的问题。

（二）非营利性民办高校的相关问题

1.非营利性民办高校的概念和性质

2016年11月我国通过新的《民办教育促进法》，以及2017年1月頒布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，明确了我国民办教育按照营利性和非营利性分类进行设置和管理，使用不同的税收制度、会计制度、拨款制度、捐赠制度等。非营利民办高校以非营利为办学目的，强调公共利益办学，实行学校法人制度，全部资产归学校法人所有。在学校运行期间获得的收益包括政府资助、社会捐赠、政府或企业委托项目收入、有偿服务收入等不能在学校组织成员进行分配，全部用于发展民办高等教育事业。在学校解散的时候若有资产剩余，不能将剩余财产分配给组织成员，而是由政府把剩余财产用于高等教育事业。非营利民办高校提供的教育服务最终受益者是受教育者、国家和社会，主要使命是培养高素质人才进行科学研究和社会服务。因此学校的财产是社会化资产，没有明确的所有人。

2.非营利性民办高校的办学形式

非营利民办高校主要有三种形式，一是捐资助学模式，如美国的哈佛大学、斯坦福大学、耶鲁大学等知名私立高校，以及我国的华侨外国语大学等，不以营利为目的，通过捐赠人捐赠、学生学费、大学捐赠、基金运行、学校服务、政府免税以及债券等方式，募集学校运行所需要经费，其中最明显的特征是以学养学。二是以产养学，主要由知名企业举办的民办大学，如美国的卡耐基基金会、洛克菲勒基金会、日本的松下等公司举办的非营利大学，其目的在于弘扬企业精神，为本企业培养和遴选优秀人才，满足企业需要。具有高投入、高标准、高效益的办学特点。三是公办民助形式，由公办大学建立独立学院形式，二者合作建立的民办高校形式，这种模式主要依托国家、地方政府或行业部门提供办学经费，学校隶属关系不变，以一定的方式转给独立法人举办，在民办管理机制的基础上发展教育事业。

（三）非营利性民办高校现今的社会地位和影响力

非营利性民办高校发展以来，在四个方面对我国社会起到一定的促进作用，一是社会经济，在非营利民办高校发展的过程中，多元的资金渠道和多样的人才输出方式，是促进社会经济发展的推动力之一；二是教育公益，非营利性民办高校都是公益性的，以向社会输出和培养高素质人才资源为主要目的，在社会教育方面起到一定的促进作用，很大程度地提高了国民教育整体水平；三是生产就业，非营利性民办高校的发展将为先进行业提供更多的社会就业岗位和生产力量，在推动就业和产出方面潜力巨大；四是科学研究，非营利性民办高校没有盈利压力，教育从业者可以有更多的精力投入到科学研究和学术研讨中，有较多的学术交流活动时间和参与机会，在发掘学术新领域、科研新层次上，有着十分巨大的储备力量。

二、中外民办高校管理体制对比

（一）美国非营利性私立高校的发展特点和管理现状

1.公益性

在美国，非营利性私立高校中一直有宗教创办教育和富豪慈善家创办的传统。据统计宗教机构或个人创办的非营利高校占62.02%，如知名的哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学、达特茅斯学院等一批世界一流的非营利大学；富豪慈善家创办的仅占9.14%，但也成就了世界一流非营利私立大学。这些慈善家不仅是大学创立的主要捐赠者，还是大学战略发展规划的直接参与者和制定者，促进了美国一流非营利私立大学的发展。

并且，美国非营利私立高校的使命立意高远，格局和视野往往站在社会或人类发展利益的角度来表述。如哈佛大学的印章就是追求真理，其使命表述为在教学、学习、研究做出卓越贡献，培养各学科领域的改变世界的领导者。本科生院的使命是通过传播自由艺术和科学教育，为社会培养公民和领导者。哥伦比亚大学的使命表述为是世界上最重要的研究中心，为学生和研究者提供独特和杰出的环境，拓展、传播和保存知识。

2.分类管理模式

美国政府对营利性和非营利性私立高校采用不同的监管方式。非营利性私立高校属于社会非营利组织，营利性私立高校属于企业。前者的财产所有权属于学校法人，后者的财产所有权属于个人或企业。联邦政府、州政府与非营利高校不存在隶属关系、直接管理与被管理关系，各级政府在法律的范围内履行非营利高校的监管责任。对非营利高校的直接资助有研发经费、学生奖助学金等，间接资助是税收减免、低价提供土地等，其监管主要依赖第三方认证监管来保证办学质量和效益。营利性高校则受公司法和教育部门的双重监管。

3.经费来源多样

美国非营利私立高校的主要经费来源包括学费、政府拨款、私人捐赠、奖助学金、科研拨款、捐赠收入、社会服务收入等。美国各级政府都对非营利高校予以职责范围内的支持。联邦政府资助比例最高，其直接资助有学生奖助学金支持、贷款支持、以及大学科学研究的研究支持；间接资助是根据美国税法第501（C）（3）规定，非营利私立高校获得免税地位，学校的财产税、捐赠、科研成果服务等都可免税。各州政府也会为学生提供各类奖助学金以及免税和直接拨款支持以及发行免税债券。地方政府主要通过免征学校财产税、销售税等方式支持学校发展，仅免税一项为非营利私立高校提供了9.39%的运行经费。研发经费和合同研究经费占私立高校经费的95.5%，其中知名的耶鲁大学、哈佛大学、斯坦福大学、约翰·霍普金斯大学以及麻省理工学院等获得的资金较为靠前。在2010—2011年度获得联邦政府科研经费前10名中有8名是非营利私立高校。在免税中捐赠免税也是一项重要的收入，哈佛大学在发展的历史中开展了五次大规模的捐赠募集活动，募集学校发展资金，其他的非营利高校也开展过类似的募捐运动募集学校发展资金。募集捐赠的筹款运动是几乎每个非营利私立高校的传统。据统计，2015年度，美国非营利性私立高校教育经费总额中单社会捐赠一项就有2 506亿美元，占全部教育经费的12.48%。以哈佛大学为例，2016年获得社会捐赠收入达到170亿美元，是该校总收入的35.7%[1]。

（二）日韩非营利性私立高校的发展特点和管理现状

1.日本非营利性私立高校发展特点和财务监管方式

第一，来自政府的资金支持。根据《私立学校振兴法》，日本政府为非营利私立高校提供资助，资助金额不能超过其办学运行经费的50%，平均资助金额一般占全部学校运行经费的10%，主要有两种形式：一种是普通资助，一种是特殊資助。普通资助是根据非营利私立高校的教职员工生数量、学校教育教学基础设施情况，按照公平和公正原则乘以相关拨款系数，确定拨款金额。其次，为学校提供免税、补助金。一般补助主要是保证公平，特殊资助是鼓励高校特色发展，促进高校提升办学效益和质量，鼓励竞争。如非营利私立高校的研究生教育、留学生教育、国际交流等。第二，严格的财务监管制度。要求非营利私立高校会计按照《学校法人会计标准》作为学校会计核算基础，学校预算实施法人预算，在评议委员会评审基础上形成，由董事会确认和签署实施。若发现会计制度出现问题，政府有权要求改正。日本外部财务监管相当严格，要求非营利私立高校每年末，必须向履行监管职能的教育部门提供第二年的预算数据，而且必须接受外部审计机构审计和监管机构的审计，并将财务数据向政府、投资者、捐赠者以及其他利益相关者公开。

2.韩国非营利性民办高校发展特点

第一，多渠道的资助方式。韩国政府自20世纪90年代以来，通过各种方式直接或间接补助其民办高校。在短短五年时间内，韩国政府对民办高校的资助经费就达到了学校运行经费的10%。为平抑民办高校学费快速上涨，除了政府的拨款资助之外，还通过增加贷款、奖助学金等形式资助非营利民办高校。2000—2005年韩国私立高校奖助学金占到所有高校奖助学金总数的60%，使民办高校的学费收入从1985年的82.3%降到2002年的64.8%。第二，强有力的政策支持。韩国政府颁布《民办高校内外监管方案》要求非营利民办高校加强自我内部监督，为提高其财政透明度，维护社会公共利益，政府还委托第三部门的会计师联合会对其进行财务审计，审计结果向社会公开，并作为以后年份拨款支持的依据。

（三）我国台湾省非营利性私立高校治理经验

我国台湾省的《私立学校法》要求所有建立的私立高校都必须是非营利私立高校，强调私立高校的公益性、非营利性，举办人本着感恩社会、回报社会，捐资助学，不图任何经济收益和回报，学校的办学资金和财产全部归学校所有，用于办学事业，受到社会的一致赞同。《私立学校法》规定，私立学校依法可以获得捐赠奖励之外，还可以享受遗产捐赠以及其他捐赠的税收减免。同时政府应该给非营利私立高校予以补助，以便促进学校健全法制。政府对学校的拨款主要采取两种措施：一是竞争性拨款，激励学校按照政府预期的方向发展成为非营利私立高校，如2004年为防止私立高校的趋同化，其主管教育部门开始实施奖励大学卓越计划引导分类特色发展，2012年有31所私立高校得到了资助；二是政府通过定期评估予以支持。2005年台湾成立财团法人高等教育评估中心基金会，设立正式的机构对非营利私立高校进行评估，每隔3～4年进行一次评估，评估结果作为政府奖励和拨款的依据[2]。

三、我国民办高校管理改革的若干思考

（一）加大外部监督是首要前提

1.党组织协同共治

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，以及2016年颁布的《关于加强民办学校党的建设工作的意见》等文件，规范和加强了对非营利民办高校的组织监管制度。党组织负责人应进入非营利民办高校董事会，参与非营利民办高校的重大决策，实现非营利性民办高校协同治理。这样既有利于决策机构成员结构的多元化、高校权力机构的合理化，也有利于形成有效的制衡机制，平衡内外部权力，保障教师权益，同时也从制度上肯定了党组织在监事会的制度，加强党组织在非营利民办高校的董事会和监事会的地位和作用。

2.政府主动适度监督

政府依法对非营利财务监管是必要的，但不能干预学校办学自主权，更不能把公办院校的财务监管制度应用到非营利民办高校财务管理上。通过建立非营利民办高校、教育主管部门和银行三方协同监管模式，对非营利民办高校的招生、办学资金等行为进行监督，纠正非营利民办高校市场失灵，保证社会公共利益。其次，可以借鉴日本非营利性民办高校在会计监督上面的成功经验，高校定期向履行监管职能的教育部门提供预算数据和年度报表，接受必要的外部审计机构的审计和监管，并将财务数据向政府、投资者、捐赠者以及其它利益相关者公开。一旦发现会计制度等出现问题，政府有权要求其改正。

3.重视技术监督

广泛开发和使用统一的非营利民办高校的会计软件和财务系统，建立统一的政府监管部门、第三方审计机构、银行、非营利民办高校互联互通的财务管理平台，利用信息技术的优势实现学校财务信息及时在财务平台上共享和公开，对民办高校财务资金和学费收支实施实时监控，确保有效使用办学资金。上海市2008年开始就试点建立民办高校统一的财务软件和学费管理软件，建立了完整的非营利民办高校的财务远程监管系统和预算申报平台，对各非营利民办高校实施跟踪监督，对不规范资金使用及时预警，使财务监管由事后监管迁移到事前、事中监管，确保非营利民办高校的资产安全，提高资金使用效益，有效降低财务风险。

（二）强化内部监督是必要条件

1.进一步健全监事会制度

任何失去制约与监督的权力最终都会导致权力膨胀而腐败。我国非营利民办高校基本上都建立了董事会制度，但是很多非营利民办高校并没有建立监事会制度，建立健全监事会制度，是完善非营利民办高校内部治理机制和监督制度的重要一环。监事会可以检查学校财务、监督董事会和学校行政机构的履职情况，并向教职工代表大会报告工作。

2.明晰财务管理制度

按照非营利民办高校会计准则依法设置会计账簿，根据资产来源实行分类登记入账，提高资产使用效率。首先，建立预算管理组织体系。应建立包括董事会成员、校长以及副校长、会计、总务、人事、各院系行政负责人为成员的预算委员会。为确保财务工作中的钱、财、物分管，会计和出纳严格分工，经办人与审批人、经办人与复核人、内部审计人员与其他财务人员等职务分离互相监督，应建立不相容职务分离制度。在财务管理的过程中要实行重要岗位回避和轮岗制度，避免学校董事会或高级管理层在学校财务管理中获得过大的权力和影响力，“管钱”与“花钱”部门的负责人员或领导人员要互相牵制，防止重要控制点溃败，防止审批人员和财务人员在一个岗位上履职时间过久产生舞弊行為。

（三）重视社会监督是发展保障

社会监督是非营利民办高校监管的重要机制。建立和完善健全的社会监督制度是保障非营利性民办高校高质量发展的重要途径。要完善社会监督制度主要应从“信息公开”“审计监管”两方面入手。采取非营利民办高校信息定期公开与披露制度，建立非营利高校社会信用制度，明确独立第三方审计机构审计的责任和地位等方式，确保非营利性民办高校财务监管权责清晰，资金流向明确。

四、结论

新形势下，我国非营利民办高校改革与发展，应以财务监管为突破口，建立完善的监督体系，实现非营利性民办高校健康可持续发展。

主要参考文献

[1]王玲.美国营利性高校发展进程中，联邦政府的角色分析[J].外国教育研究.2018（03）.

[2]李文章等.台湾私立高校发展考察报告[J].高教探索.2015（03）.