构建社会资本推进基层治理创新与效能提升

孙迎春　贾海薇　孙睿

摘要：文章从企业与企业、政府与企业的关系出发，对佛山市禅城区的“企业服务中心”和“众陶联供应链服务有限公司”的基层治理创新的成功实践进行调研，探讨了通过构建基层社会资本、实现政市协同治理进而提升整体治理效能的现实意义，彰显了社会主义市场经济制度优越性在政市协同治理中的重要价值。

关键词：基层治理;社会资本;政府-企业-社会协同机制;社会主义市场经济;中国特色

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5381（2020）01-0016-07

从2018年中美两大贸易体发生摩擦以来，欧美、中欧、日韩等多个经济体之间贸易摩擦不断升级，贸易保护主义纷纷抬头，民粹主义呼声甚嚣尘上，“反垄断倾销”“设置贸易壁垒”“提高关税”等成为各国“保护本国利益”的重要手段[1]，这对中国企业的海外营销，特别是“一带一路”倡议的实施造成了很大的不利影响。作为广东省制造业高地和对外贸易主产区，佛山市辖域内众多中小企业云集，如果出现销售不利、生产低迷的情况，企业倒闭的风险就会增大，因停产、失业等经济风险导致的一系列社会风险就会接踵而来。如何在国际经济全面低迷的压力中迎难而上、浴火重生，既需要佛山市各企业抱团努力，也需要地方政府积极做好政策引导，着力建设优质营商环境，为企业创造更好的市场适应力和发展韧性。

一、政市协同治理的研究背景

佛山市2018年整体上貌似没有受到中美贸易摩擦的影响，全年GDP呈直线上升趋势，进出口总额增速较快;2019年上半年受到来自外部环境的下行压力，全市GDP出现下降趋势（如表1）。但是，佛山禅城区从2019年初到9月份，三个季度的GDP、进口总额、出口总额、实际外商直接投资、固定资产投资增速这五项指标都呈积极增长趋势（如表2）。

作为典型的民营经济热土，禅城区辖域内拥有7萬多家民营企业，既涉及智能科技、高端装备、生命健康、节能环保等新兴领域，也涉及服装、陶瓷、不锈钢等传统行业。不降反升的这个“意外”说明，禅城区基层政府与中小企业共同、积极、主动地采取了协同治理行动，成功抵御住了全球经济下行压力，实现了经济稳定发展。为了深度解读禅城区的这个“意外”情况，本项目组分别于2019年9月与10月两次赴该区进行深度调研，试图探究区政府与市场能够 “打破僵局”“逆势而上”的有效密码。通过两个非常典型的案例——佛山市禅城区企业服务中心和佛山市众陶联供应链服务有限公司，发现成功的核心精髓就是政府政策引领、规则协同和标准推进之间的软联通机制，其关键在于构筑以信任为基础的社会资本，从而实现政市协同治理，有效抵御市场风险。

管理视界孙迎春，贾海薇，孙睿：构建社会资本推进基层治理创新与效能提升（一）佛山市禅城区“企业服务中心”（简称“中心”）

禅城区行政服务中心继2017年5月在广东省率先推出关于“自然人”的全生命周期服务之后，2018年7月开始探索在“法人”领域进行全生命周期服务与超预期服务，并于12月6日成立了“企业服务中心”，旨在发挥“政企互动桥梁、企业合作红娘、政府参谋助手”的链接作用，以“服务链”协同推进“产业链”发展。截至2019年10月，通过服务专员的在线服务、上门走访、全程追踪等方式，已累计服务企业5173家，举办各类服务活动36场，整理服务事项库931个，通过政企座谈会、收件转办等形式链接了28个政府部门，成功助力企业解决各项诉求203项。企业服务中心是禅城区政府积极以政策搭台引领市场发展、以“扶助企业、激励市场”为目标所进行的主动式变革的重要成果，自创立之始就非常注重以制度建设、规则制定作为促进政市协同治理的“软联通”桥梁，以标准化建设来确保中心的服务质量。中心在工作积累中形成的《企业服务指南》，不仅是“服务专员”向企业提供服务时用于精准答疑解惑、提高服务质量和效率的即时查询手册，也是禅城区政市协同治理的规则运作手册，还是帮助政府与企业及时探索各自行为边界与互动规则、以社会资本不断递增建构规则运作的范本。中心于2019年8月9日成立的“企业服务联盟”，便是“政府+市场+社会”的基层合作治理网络，让所有联盟成员单位充分发挥各自的专业优势，为禅城区所有企业提供优质服务和献计献策，切实推动所有企业在有效抗击外部风险的同时实现高质量内涵式发展，进而也为区政府排忧解难，保障社会繁荣稳定。禅城区经济和科技促进局相关人员表示，企业服务联盟是“串珠成链”，把上下游的企业服务资源都串联起来，既能提高服务效率又能降低企业营商成本。一方面，进一步促进了企业“产业链”和“服务链”的有效融合，实现了企业之间的互补与合作，推动全区企业抱团发展;另一方面，通过整合政府与社会两大主体，有效实现了政市、政社之间的携手共进。

（二）佛山众陶联供应链服务有限公司（简称“众陶联”）

众陶联供应链服务公司成立于2016年3月，由佛山众多陶瓷企业为响应国家供给侧结构性改革号召、寻求转型升级而联袂发起，是全球首家B2B+O2O陶瓷产业链集采平台。众陶联以“产业+互联网+金融资本”为核心路径整合了产业资源，以“众陶联·联众陶·利益大众”为企业精神，建立线上平台，让陶瓷企业与原材料供应商直接对接，减少中间环节，进行阳光采购、市场挖掘、营销规制。2016年8月，为进一步扩展生产经营合作关系，众陶联与金融、电力、知识产权、科研院所等数十个业务合作伙伴签订合作协议，并于9月在山东设立分站。鉴于“一带一路”倡议为佛山企业提供了一条拓展海外市场的便捷路径。众陶联积极响应国家号召，把握历史机遇，在禅城区政府的支持和引导下，于2017年12月与阿曼工业部合作打造“中阿产能合作平台”，以海外高端项目作为驱动，整合佛山“泛家居”各类产品参与到阿曼投资总值超过1000亿美金的产业城项目之中，打破了以往中国产品无法参与中东高端工程项目的困境，帮助佛山企业抱团出海，提升了“佛山制造”和“中国制造”的国际形象。众陶联的核心作用是多方聚力，规范市场秩序，重塑市场主体的交易信心，打通上下游合作渠道，降低企业交易成本，构建陶瓷产业协同发展生态圈。因其成效显著，于2018年荣登中国商业创新发展峰会“产业英雄榜”。

二、社会资本改善的协同治理路径——案例价值解析

罗伯特.D.帕特南（Robert D. Putnam）在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》中指出，“社会资本是组织网络内涵的某种特征，例如信任、规范和网络，它们可以通过促进组织之间的合作行动而提高社会效率并增进公共利益”[2]。其中，相互信任是社会资本最重要因素，互惠规范和合作网络能够促进社会信任，这三要素聚合而成具有高度生产性的“社会资本”，可为三元主体的协同治理注入源源不断的内聚力。通过佛山市禅城区这两个案例可以看到社会资本的价值身影，发现三要素在企业与企业之间、企业与政府之间的关系变化以及基于社会资本改善的政市协同治理路径。

（一）合作网络的建立

禅城区企业服务中心整合了辖域内与佛山市的70多家单位，涵盖“六大类别”——区级政府涉企部门、各商协会、园区载体、公共服务机构、宣传媒体、高校院所，建构了一个企业服务联盟。这个合作网络是由联盟内“企业单位+社会组织+政府”共同组成，拥有更为便捷高效的沟通共享渠道以更好交换信息和资源，拥有更加紧密的相互依赖关系以提高彼此信任与互惠，促使不同的网络内部成员齐心协力，优势互补，形成1+1>2的合作效应。[3]

联盟内部成员紧紧围绕各个企业的需求和问题，依托自身及其他成员的专业力量为企业提供专业化服务，通过分析自身和网络的资源情况有选择地发展与节点的关系，从而在不具备关键性资源的条件下也能实现目标。建立企业之间的合作网络可以促使联盟内的企业成员获得隐性的知识、互补的技能、新的技术以及超越自身能力限制的服务提供能力，也可以在一定程度上搜集并传递信息，解决企业间的信息不对称问题，帮助企业成员更好地把握自己在这个网络中的地位，灵活应对发展环境中的不确定性。

中心尽管是一个企业性质的组织，但在与其他企业所形成的合作网络中处于特殊地位，因为它接受基层政府直接指导，在与基层政府实现对接方面具有独一无二的资源优势，实现了多个治理结构创新的收益。一是中心将“政府引导”巧妙地引入到政市合作网络之中，并没有将基层政府放在一个高于其他社会主体的位置，禅城区中小企业可以借以与基层政府建构一个地位平等、沟通顺畅、合作共赢的“伙伴型”政市关系;二是中心作为企业和政府快速链接和对接的平台，既能帮助基层政府将党和国家在新时代制定的各项惠企政策全面落实与精准执行，又能让企业不用耗费人力物力等多种成本就能享受到国家制度红利与政策福祉;三是中心创造性培育了政市、政社之间可以共享的社会资本资源。在合作治理网络中，一方面，企业不仅可以及时享有政策关怀和制度优惠，还享有相关政府部门及中心公共平台所提供的企业展示机会，在塑造企业形象、增加收益的同时减少宣传推广的成本;另一方面，基层政府通过中心所搭建的平台可以吸引更多优秀的企业加入联盟组织，有利于促进企业间的互动，还可以提高为企业服务的办事效率，帮助基层政府解决市场问题、社会问题，形成了“政府+市场+社会”互利共赢的友好局面。

（二）互惠规范的建立

禅城区企业服务中心成立时确立的核心工作理念是“超预期服务”，并在2018年8月发布了佛山市首批企业服务标准，包括《政企互动服务规范》《线下对企活动工作规范》《企业走访业务流程》《服务热线咨询业务流程》等四项超预期服务体系标准，又于9月组织编制了《禅城区企业服务供应链平台标准》，申报《国家级社会管理和公共服务的标准化试点》项目，通过了佛山市、广东省市场监管局的初核，已推荐报送至国家市场监管局。

基层政府——禅城区政府为科学服务市场，以政策引领授权禅城区经济和科技促进局（以下称“经科局”）与行政服务中心共同创建了企业服务中心，企业服务中心在经科局的指导下，严格按照合法性与操作性相结合的原则摸索政社互动的规则，委托佛山市质量和标准化研究院作为标准化技术服务单位，以科学适用性及适度前瞻性为前提，在工作中不断总结企业服务的标准体系，通过组织标准的编制，坚持对禅城区企业服务中心政企互动服务的过程及所产生的服务结果进行明确规范，加强企业服务中心工作的规范化管理，促进政市之间的软联通质量改善，对推动全区经济高质量发展发挥了积极作用。例如，《政企互动服务规范》中对政企互动服务的总则、内容、要求和保障都进行了明确规范，每项服务从开始至结束都有详细的流程和标准化用语，有专门指标评价服务质量，以确保政企互动服务规范、高效、及时，同时为后续改进打好坚实基础。企业服务联盟成员在签约前、中、后期都有不同的考核方式，出现问题的企业会被自动淘汰。

社会资本中的互惠规范不同于具有强制意义的法律。法律是以强制性的抑制、惩处等手段作为治理工具，而社会资本中的互惠规范是以成员间的互惠互利作为合作激励，最大的惩戒方法不过就是终止合作关系、将其排除在网络之外。[4]所以，法律发挥的是冷冰冰的惩处功能，互惠规范发挥的是暖融融的增效功能。企业在政市互动规则的导引下，更加自觉地投身于合作网络，这种自觉性是政府依靠法规强制难以实现的，需要政市之间的良性规则运作来逐步创造。中心为禅城区中小企业所创造的大社会关系网络一经建立，以规则运作所形成的信任感产生之后，政市之间就达成了合作默契与互惠意愿，进而通过运作标准化深度改善政市合作治理的质量。

（三）相互信任的建立

“当一个强有力超越组织的力量要求合作时，通常会实现合作。而这种强有力的力量，通常最直接的表现是组织间的信任。而社会治理主体间的彼此信任，又对政社协同治理起重要作用。”[5]合作网络与互惠规范是可视的，而真正发挥重要价值的是社会资本中不可见的信任要素。政府给予企业充分信任并加大对企业的培育力度，能够使企业较快成长，更好地承担社会治理的责任，从而获得政府更多的信任。在这个过程中，作為基层治理的主导者、公共政策的创制者、市场秩序的引领者和公共服务的供给者，政府理顺了基层政府与中小企业间的关系，成功实现了精准对接、个性服务，做到了“有权的真的管事、有人的真的干事、有事的真的解决”，着力于解决各种企业和群众自己解决不了的操心事和揪心事，打通“最后一公里”、突破“最薄一道墙”。而作为政企之间的沟通桥梁，企业服务中心不仅能解决政企沟通不畅、不准的问题，还能帮助企业消除对政府的曲解和误会，提升彼此之间的信任。

禅城区的企业之间、政企之间、社企之间，正是基于中心的运作规则，以中心为中介，以联盟为网络，建立了基层治理中三元主体间的信任。这种信任不仅增加了三元主体参与基层治理的动力，培养了社会各界的团结合作意识和区域发展共识，还节约了政策、规则和标准之间的协调成本，提高了三元主体之间的整体办事效率和软联通质量。

三、“帕累托改善”的软联通路径——案例的现实经验

社会资本作为粘合三元主体的不可见资源，在现代基层治理中具有显著的效用。但是社会资本需要三元主体进行主动的建构，否则可能为零或为负，不仅不能发挥助力，还会形成阻力。比方说，目前西方一些国家因政社矛盾、政市矛盾所引发的大规模危机，就是三元主体之间社会资本匮乏、软联通失效所导致的。禅城区的案例凸显了政府的积极作为，以政策创新为引领，以政社规则运作机制建设为保障，确立标准化文本以自律，积极培育社会资本，改善软联通质量，形成了政策、规则、标准三位一体的协同治理良好局面。

（一）增加政市社会资本

“社会资本”的核心意义就是建构政市、政社之间的凝聚力、向心力，社会资本的增加可以有效促进政市、政社在共同面对资源短缺、沟通受阻、应对疲乏等问题时的相向而行。禪城区企业服务中心的建立，减少了因基层治理结构分散所导致的资源浪费和协调成本，能够更加便捷、高效地满足企业发展需求、解决企业困惑，合理整合和配置公共服务资源。[6]中心不仅在服务过程中注重正式结构的规范性，也强调非正式结构中相关利益主体的积极参与和彼此磋商，依靠企业之间、政府与企业间所建立的互信关系，在立体合作网络之中开展合作、实现共赢。同时，企业服务中心只是基层治理中的一个核心枢纽，禅城区建构的是以“服务”为中轴线和聚光点的基层治理机制，是开放的、包容的，目前的局外人——社会上还没有加入的企业以及社会组织、个人，都可以随时进入这个基层治理关系网络之中，并享受服务、受到惠及。[7]

（二）实现政市协同治理

十九大推动新一轮政府改革的核心目标是转变政府职能，让市场和社会发挥更大的主体作用;十九届四中全会的核心精神是推动国家治理体系与治理能力的现代化。这项战略落实到基层，就是要推进基层治理体系与治理能力的现代化，实际的举措就是通过激活市场和社会力量，弥补政府单一主体的力量不足问题，增强政府的治理效能。[8]三元主体中，政府适合发挥“主导决策”“规模动员”“集中执行”的角色，社会适合发挥“信息触手”“协助推动”“发散执行”的角色，市场适合发挥“物质创造”“效率创新”“精准执行”的角色。[9]禅城区企业服务中心与众陶联的诞生，是政府与市场响应了国家关于供给侧结构性改革的号召，运用市场机制，通过创建企业去建设政府引导、市场运作、社会参与的基层治理新格局。企业服务中心经由禅城区经科局指导而成立，众陶联则是众多陶瓷企业联袂自发成立，均是以“企业”的组织形式来解决市场问题。这说明我国的社会主义市场经济具有强大的活力，既具有市场经济的灵活性，又具有社会主义的独特性。禅城区政府在经济问题上始终放权于市场，既允许企业自发进行市场治理，也指导企业进行市场治理，不仅营造了三元主体之间的交流平台，还实现了公共治理资源得以下沉、社会资源得以挖掘的目标，使方方面面的力量和优势得到有效整合，三元主体各司其职，从而形成了政府、市场、社会协同治理的良好局面。

（三）创建优质营商环境

企业服务中心根据企业不同需要提供不同的服务方式，包括上门服务、电话服务、接待服务等，对不同问题也采取了不同的解答模式：对于企业提出的困惑和问题，能够运用中心现有知识库存储直接回答的，即当场回复;对于较为复杂的政策咨询类问题，开展“1对1”服务，服务专员通过提供纸质或电子版材料或提供网上查询渠道为企业答疑释惑;对于需要其他政府部门、社会组织协调的问题，开展链接服务，通过联动机制帮助企业转接其他机构。这些工作为禅城区的企业发展提供了优质的营商环境。为了好上加好，企业服务中心对改进服务质量还制定了详细的计划，提出了提升服务效果、效率和降低成本的措施，同时邀请企业对中心的管理和服务全过程进行360度评价，搜集改进建议，促进更加完善。

（四）创新协同治理机制

政府与市场协同治理旨在提升治理效能，无论是禅城区政府以中心为中介还是企业以众陶联为中介，都旨在运用市场化手段解决市场问题，实现为企业服务的目标。西方学者总是批评中国政府在面临市场化问题时能力有限、过度干预，甚至妄断我们的经济模式不是市场经济。禅城区的创新实践有力地回击了这些质疑与批评，因为我们的经济管理始终坚持市场机制导向，也特别注意克服政府失灵问题。所以应坚持政府适度干预市场经济，要使市场在资源配置中发挥决定性作用，通过建立完善的市场机制，实现市场的稳定繁荣。市场与政府——这“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，而且彼此不能相互取代。我们提出“两手合力论”的主张，就是认为应该坚持不懈地将市场的决定性作用和政府的指导性作用有机地统一起来，进而形成合力，相互补充、相互促进，这样就能不断完善社会主义市场经济体制，拥有比西方的市场经济模式更强大的稳定性与生命力。[10]

（五）提高软联通质量

禅城区是直接面对“一带一路”的重要经济前沿，“一带一路”倡议给了中国企业走出去的政策激励。但是如果一个企业单枪匹马、冒冒失失地走出去，要面临很多未知的经济风险、政治风险、文化风险，没有政府助力将是高成本、低收益的行为，甚至是“自杀”行为。基于长期的外贸经营，禅城区政府已经积累了很多涉外沟通的经验，如何将这些经验转化为真正的市场竞争力，区政府采取了在“一带一路”政策指引下的组织创新——创建企业服务中心，为本地企业提供“全生命周期的超预期服务”。作为企业性质的新生事物，中心在用人、做事、建规等方面具有很强的灵活性，可以主动作为，积极探索政市之间的互动行为规则并逐步建立相应标准。通过政策积极引导、规则有效协同和标准化持续推进，将国家硬性的法规政策与地方柔性的具体执行结合起来，就实现了以社会资本的“帕累托改善”为标识的软联通，凸显了基层治理机制的跨界协同力量。软联通的质量越好、效率越高，社会资本的积累就越多，三元主体的合作就越好。

结语

在当前的基层治理中既要重视市场机制的作用，也要重视政府机制的作用，因为市场可以精准识别社会需求、有效配置社会资源，政府可以保证市场发展稳定、促进社会资本流动，依托市场机制促进政市协同治理将是低投入高产出的治理策略选择。

习近平总书记说过：“要讲好中国特色社会主义的故事，讲好中国梦的故事，讲好中国人的故事。”[11]禅城区的案例就是一个非常生动的故事，它凸显了当代中国人已经全面建构了积极的市场主义思维，在面对市场风险、社会风险之时，优先想到的解决对策就是市场的路径、市场的机制与市场的方法，基层政府高度尊重企业自发的市场自治策略选择，也以实际行动推进市场路径的治理策略付诸实践，因此我们所建构的社会主义市场经济是一种更具适应力的市场经济，是社会主义制度所要达到之目标和市场经济运行方式所要达到之目标的有效结合。中国特色的社会主义制度，不仅彰显了政府在基层治理中的价值——政府以其稳定性和指导性来促进市场秩序改善，也凸显了市场在基层治理中的价值——以其变通性与灵活性来落实资源科学配置。[12]因此，在面临国际经济下行压力与市场波动风险的时候，禅城区创新的软联通模式为中小企业增强了全面的壓力抵御能力，提升了他们的自信和底气。禅城区案例是政府与市场之间通过软联通机制建构社会资本从而促进政府与市场、政府与社会合作治理的典型案例，透过这两个案例，我们可以将学术理论研究与当前实践需求相结合，立足中国情景、回应中国问题、提炼中国实践，用中国语言讲好中国故事，从中国实际来发展协同治理理论。

参考文献：

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[2]周红云.社会资本：布迪厄、科尔曼和帕特南的比较[J].经济社会体制比较，2003（4）：50.

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[4]张雅茹，教军章.社会资本的制度意蕴及其功能论析——从《使民主运转起来》说起[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2018，20（6）：32.

[5]丁丁，俞策.“协同增效”——基层社会治理探索[J].贵州省党校学报，2017（2）：86.

[6]孙迎春.现代政府治理新趋势：整体政府跨界协同治理[J].中国发展观察，2014（9）：37.

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[8]燕继荣.国家治理现代化的重要任务[J].人民论坛，2017（7）：20.

[9]贾海薇.建构地方治理中防控社会风险的“优策略”体系——基于一个精炼测算模型的分析[J].中国行政管理，2016（11）：123.

[10]杨立华.建设强政府与强社会组成的强国家——国家治理现代化的必然目标[J].国家行政学院学报，2018（6）：58.

[11]中共中央党史和文献研究院.习近平关于社会主义文化建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：212.

[12]李琪.关于发挥政府和市场作用的研究[J].经济研究参考，2019（12）：20-21.

Sun Yingchun，Jia Haiwei，Sun RuiAbstract： Grassroots governance is an important foundation for state governance， and the modernization of its systems and capabilities is an important part of the modernization of state governance systems and capabilities. This paper takes the innovation of grassroots practice in Chancheng District of Foshan City as a research object，analyzes two enterprise cases——“Enterprise Service Center” and “Zhongtaolian Supply Chain Service Co.，Ltd.” from the perspective of the relations between enterprises or between government and enterprises，and discusses about its practical significance of building grassroots social capital to realize Government-Market-Society collaborative governance and to enhance overall effectiveness of grassroots governance，which clearly demonstrates the superiority of the socialist market economic system with Chinese characteristics in Government-Market-Society collaborative governance.

Key words： grassroots governance; social capital; PPP collaborative mechanism; socialist market economy; Chinese characteristics

责任编辑：王廷国 孔九莉 王廷国 孔九莉 李祖杰 邓卫红 刘遗伦 余爽悦