公众参与政府价格决策的法律机制完善

[摘 要]公众参与政府价格决策是公众参与行政决策的一种重要形式。随着经济社会的发展，价格决策的相关立法逐渐完善，但在制度设置上仍有不完善之处。在实践中，仍然存在参与价格决策的主体角色定位不清、程序设置不合理、决策效果不理想等问题。党的十九届四中全会进一步强调健全决策机制，为公众参与政府价格决策提供了强有力的政策支撑。2019年新修订实施的《政府制定价格听证办法》，为价格决策公众参与程序提供了重要改进参考。

[关键词]公众;参与;价格决策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.018

党的十九届四中全会强调：“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。”[1]自从《价格法》第一次把听证制度引进政府决策领域，公众参与价格决策的制度已经过二十几年的发展，尽管此项制度能够在我国扎根并得到了由点及面的发展，但其实施的效果还不能得到社会大众的普遍认可，学术界关于价格听证的部分制度设置也一直存有疑问。直到当下，政府价格决策听证会仍有时会遭受公众的不信任，走过场、作秀、听证会代表了涨价等评论依然存在。

1 公众参与政府价格决策的立法发展

价格决策听证会是公众参与价格决策的一种重要形式，其最早于1998年实行的《价格法》中被列为价格决策的流程。《价格法》第23条规定“在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益型服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面意见，论证其必要性、可行性”。该规定在我国范围内首次将听证程序引入行政决策领域，对于推动我国行政决策的民主化进程具有重要的标志性意义。2001年7月，国家发展计划委员会颁发了《政府价格决策听证暂行办法》，该《暂行办法》在其开篇第一条就阐明了价格听证的核心作用是确保价格决策具有公开性、科学性、民主性以及规范性。《政府价格决策听证暂行办法》第1条。通过该规定可以看出，立法部门对于价格听证在价格决策过程中的作用发挥抱有极高的期望。2001年10月，国家发展计划委员会发布了《价格听证目录》（计价格〔2001〕2086号），规定了地方价格主管部门可根据当地实际情况组织价格听证。2002年1月，“旅客列车价政府指导价听证会”在北京举办，这是我国有史以来首个全国性的价格听证会。国家发展和改革委员会在2002年11月发布了《政府价格决策听证办法》（国家计委令第26号），在这之后，各个地区出现了许多价格听证实践，这些实践关乎和国民生活紧密联系的水、电、气、交通运输、景点门票和教育医疗收费等诸多问题。国家发展和改革委员会在2008年10月发布了《政府制定价格听证办法》，该颁发根据实践中出现的问题修订了价格听证决策的有关规定，但实践中的部分问题依然无法获得合理的解决。此项规定颁发以后陆续出现了“哈尔滨听证代表怒扔水瓶事件”“福州听证参加人的身份之谜事件”“济南听证代表听证会上睡觉事件”，诸如此类事件让社会大众将听证视为了闹剧。2015年10月15日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》公布，该意见提出“鼓励和支持第三方提出定调价方案建议、参与价格听证。完善政府定价过程中的公众参与。”2018年12月，国家发展改革委颁布了新修订的《政府制定价格听证办法》，于2019年1月10日起施行。该办法扩大了听证范围，有关听证除了包含具体价格水平外，将与价格水平直接相关的定价机制纳入听证范围。

2 公众参与政府价格决策的实践问题

2.1 参与者角色的定位仍不清晰

以公众参与价格听证为例，2019年新修订实施的《政府制定价格听证办法》第十条：“听证会参加人由下列人员构成： （一）消费者; （二）经营者; （三）与定价听证项目有关的其他利益相关方……”。这一规定对参与人员的类型有了较为规范的梳理和表述。但在价格决策实践仍然存在一些问题，纵观当前实施的听证程序制度，可以看出主要存在以下几种类型的听证参加者：（1）主持价格听证的政府部门。此类部门一般是能够决定最后价格的机关。在价格听证里，拥有决策权的机关所担任的主持者似乎较为超脱，比如，有时调整价格的方案的提出者并非决策机关，听证时主持者也不会阐述自己的观点以及评价等。但从决策逻辑的合理性上来看，既然价格听证是为了论证政府价格决策的可行性与必要性而展开的，那么有关决策方案的提出者应当是决策机关，而且决策机关承担针对方案作出说明和答疑解惑的责任。（2）价格听证的申请人。通常情况下，申请的听证主体是提出调价方案的公司企业的代表，或是称之为经营者代表。此类人员在听证的时候主要承担提出决策备选规划的任务，阐明和方案相关的数据、事实以及理由，并且针对其他参加听证的人员提到的问题作出解答。在此种情况下，经营者不仅仅是参加听证的一方，也是制定备选决策的一方，實质上成了设置议程的主体。（3）价格听证的利益相关者代表。价格决策和社会诸多方面人员的利益密切相关，他们有权利参与到价格听证之中发表自己的观点。通常而言，这些利益相关者代表多为普通的社会大众，他们对价格决策备选方案的有关专业知识和信息了解较少;在听证会当中，他们所起的主要作用是对价格制定的合理性以可接受度阐明看法，并基于自身的生活认知、价值喜好以及朴素情感等对其他参与者施加影响。（4）价格领域的专家学者代表。在当前的价格听证会实践中，专家学者代表的角色定位往往没有被明确界定。此类人员应当是基于其在相关价格决策领域的专业水平而允许其参与到价格听证会中，而不应该只是看其是否拥有专家学者的身份。换句话说，这里的专业性知识应当是和价格决策方案的技术问题相关的知识。在听证会里，专家的作用是对价格决策方案中的专业性问题以及技术性问题阐述自己的观点和评价，而不可基于个人的立场作出价值判断。

由上可以看出，价格决策参与者角色的设置存有一些不合理之处，并且因为角色定位不够清晰，容易导致价格决策参与者的功能发挥产生偏差。首先，备选方案的提出实质上是议程设定的范畴，应当是主持者一方的责任。[2]价格听证的主持者是政府部门，提供给与会人员的价格决策方案应当由政府有关部门制定。其次，听证会的作用是针对价格决策进行意见征询以及论证，在听证参与者角色设定时，把经营者以及消费者设置为利益对立人员实质上缺乏合理性。较为合理的方法应该是，他们基于各自的立场针对政府所制定的决策方案发表观点以及论证。再次，专家这种角色在听证会中的责任以及作用界定尚不清晰，专家和听证会中的其他参与者的关系也不明确，容易造成角色偏差。比如，谁有权或者负责邀请专家;邀请哪方面的专家等。最后，价格听证是让公众针对价格制定开讨论的形式，那么未参加到听证会中的公众也有权利通过各类方法将自己意见提供给政府部门，但是在当前的价格听证会制度中，大多数普通公众还属于旁观者，他们并没有被纳入到“游戏”规则里。

2.2 程序设置与制度功能之间存在矛盾

根据“结构-功能”的理论结构功能主义理论把研究的对象系统看作是具有一定合意性结构和功能有机组合的整体，为制度分析提供了宏观和微观视野相互通约的框架。而言，制度结构的配置应该以功能的实现为核心而开展。价格听证制度里不但容易产生与会人员角色功能偏差的情况，还容易出现程序规则和制度功能冲突的情况。这主要体现为：

（1）价格听证的作用是针对政府所作出的价格决策开展征询以及论证。从这个功能来看，听证参加代表的类型和数量需要以一定比例配置，才能使意见发表具有代表性、讨论论证更具充分性。具体来讲，经营者代表、消费者代表、专家代表以及政府部门代表等应各自在听证会里占据特定的比例。2019年新修订实施的《政府制定价格听证办法》第二十三条：“听证会应当在有2/3以上听证会参加人出席且消费者人数不少于实际出席人数2/5时举行;出席人数不 足或者消费者人数不足的，听证会应当延期举行。” 但在目前其他的价格听证相关法律法规中很少有具体设定或者规定设定比例规则，仍有需要完善之处。

（2）基于让价格听证中的质询和论证开展得更加充分有效的功能定位，组织听证会的政府部门应当作出更为全面的价格决策相关信息的披露，虽然近年来政府机关已逐渐认识到了这一点，但由于听证规则中有关制度设计尚不完善，导致实践效果并不理想。

（3）价格听证会的功能侧重于针对价格方案进行论证和采集公众意见，而非在听证会上就最终敲定价格方案。实践中，听证会代表对价格调整的方案持否定意见的时候，作出价格调整的机关会调整方案后再次举办听证会。若听证会仅仅是为了论证而开展的，则此项规定并不具有合理性，如此一来，此类规则便会导致听证会变成“表决”会。

可以看出，价格听证制度尽管是以“听证”的形式呈现于众人眼前，然而，其功能实质上还是咨询论证。同时，制度设计者还希望这种咨询论证能够让决策过程更具有民主性、决策结果更具正当性，所以在参加听证的人员以及程序规则等方面附加了一些混合的制度设计。这也导致听证会制度的功能和程序规则等存在不协调，这可能很难归咎于设置制度的失误，更有可能是基于当前实施公共决策制度的实际要求而形成的权宜之策。

3 公众参与政府价格决策的机制完善

虽然政府价格决策听证会被看作是体现程序公平与正义的重要制度设置，但在实践中，公众参与行政决策的权利的实现却并不容易。“假如公众未参与对他们而言重要的决策，那么他们的参与动力就不会持久。”[3]也就是说，在政府决策听证过程中，如果公众的参与变成一种“在场的缺席”[4]，公众参与政府决策的民主要义也就会落空。在当前行政法治环境下，要加强行政决策听证工作，可以从行政决策听证的程序规则入手，将听证会设置成行政决策时的规范化与常规化程序。尤其是要对下述方面予以高度重视。

3.1 行政决策听证的适用范围

听证会属于一项重要的行政决策制度，但并不意味着一切决策均需通过听证程序。一般是那些存在意见分歧或者利益影响广泛的决策事项才会组织听证会，主要涵盖：一是现有法律法规与规章制度确定召开的;二是与广大群众利益密切相关，受公众高度关注的;三是与不同群体利益相关，关于决策方案分歧较大的;四是对社会稳定有可能造成影响的。

3.2 行政决策听证的启动机制

就程序视角而言，有关听证会的启动，应由有关的责任主体来确定与组织。启动决策听证会需首先有人提出动议，然后经权力机关审核批准。在笔者看来，关于听证会的启动不应局限于某一特定的主体，而是应持开放性的态度，利益相关主体都有权对行政决策事项是否举行听证提出建议。而行政决策承办部门则负责筛选公众所提意见，并将其中可行且有价值的意见向决策机关首长报请，由其作最后裁定。另外，为防止承办部门筛选时的不作为与武断行为，诸如政府法制机构等中立部门也应享有关于是否召开听证会的建议权和监督权。

3.3 行政决策参与人的确定

如何选择听证会代表问题是公众参与过程中需解决的基本问题，同时也是利益相关人充分表达意见的基础。结合目前关于行政决策听证的立法与相关实践能够得知，行政机关在听证代表的遴选上有较大的自由裁量权。如果行政机关不符合实际的恣意行使这种裁量权，会导致听证代表的选择不合理，使听证效果受到影响，并会大大降低政府公信力。政府部门在组织行政听证之前，需对与行政决策事项相关的利益群体进行全面的调查和分析，并在每类群体中選出合适的听证代表人。关于如何健全行政决策听证的选人机制，笔者认为以下几个方面值得关注。

第一，听证会代表的确定要适量和适当。听证会设置的目的虽是广泛听取公众关于行政决策的意见，但确定与实施政策是有时效性的，行政行为也是需要付出成本代价的，因此，若想参与者的意见得到充分表达就必须设置适量的参与人数。这就需要以听证事项的内容和性质为参照，选取具备相关资质的适当人选，从而确保行政决策听证会的质量与效率。

第二，确保不同利益群体代表维持合理比例。维持合理比例能够使得代表的代表性与广泛性得到保障，所以需按照各利益群体对代表候选人进行划分，在不影响广泛性的前提下适当倾向弱势群体，扩大这类群体的代表比例，保证他们有机会阐述自己意见，这样可以防止听证过程中的“一家独大”，让各类利益群体都有发声的机会。

第三，实现多样化的代表产生方式。在代表产生方式方面需要积极进行创新。譬如，通过大数据手段，构建听证代表库，通过随机抽取方式确定参与人员，以防止人为因素对听证参与代表的选择造成影响;又如，通过民主推荐的形式，以不记名投票方式确定参与人员，确保参与人员能够充分发挥代表作用。

第四，行政决策听证会的流程。行政决策的事项不同对应的听证流程也有差异。决策性听证相较于裁决性听证，在适用程序方面更具灵活性，可以按照听证参与者的实际情况采取不同的流程，使参与者的意见表达得到有效保障。决策听证会的召开通常需要重点关注以下几点：其一，决策部门在听证会过程中应先就决策草案的相关问题予以解释说明，确保所有参与者对决策的目的与背景均有较为详细的了解;其二，设立主持人一职，该岗位职能包括维持听证会秩序，主导听证会进程;其三，确保听证代表都有机会发表言论、提出意见;其四，允许事后参与人以书面形式提出补充意见。

第五，行政决策听证会结果的处理。作出行政決策时，应将公众在听证会上所提意见作为重要参考。但需要明确的是，听证笔录虽属于对听证意见进行如实记录的材料，但并不是唯一的决策依据，不必严格遵守类似于司法审判的案卷排他规则。行政机关依法享有行政决策的权力，同时也依法承担对应义务。听证意见虽能够为决策提供辅助，但并不意味着能够完全替代决策。另外，要重视对听证意见的梳理，并对是否采纳的理由与建议进行记载，以便听证报告的最终形成。实际中关于是否应采纳听证会相关意见的决定权掌握在承办部门手中。所以，需要对承办部门的上述权力予以明确，合理界定承办部门在意见处理上的角色。听证意见采纳与否的最终决定权应当由政府行政首长通过集体决策的形式确定，以防“听而不证”的形式主义在行政决策中出现。

4 结语

公众参与价格决策缺乏相应的有效性，这是使得公众参与积极性欠缺的关键因素。公众所提出的诉求有无被采信，是否得到及时的回应，吸收了多少意见，具体建议内容等，都没有在相应媒介上进行显现。相关意见的征集结果缺乏相应的评估，对那些没有采信的意见也没有给予相应的解释，听证会所形成的案卷对最终的决议缺乏相应的约制力。这些对公众不尊重和不重视的做法，使得参与价值在广大民众心目中日渐滑落，不仅伤害到公众参与的热情，长此以往，就可能使公众对政府感到失望，对政治失去信心，从而最终伤害到民主制度本身。在未来的政府价格决策理论与实践中，需要以新修订的《政府制定价格听证办法》的实施为契机，进一步明确参与价格决策的主体角色定位，合理设置价格决策程序，积极实现决策效果，为价格决策公众参与提供完善的法律保障。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].（2019-11-05）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1105/c419242-31439391.html.

[2]郭巍青.公众充权与民主的政策科学：后现代主义的视角[M]//白钢，史卫民.中国公共政策分析（2006年卷）.北京：中国社会科学出版社，2006：293.

[3]鲁道夫·特劳普-梅茨.地方决策中的公众参与：中国和德国[M].刘平，译.上海：上海社会科学院出版社，2009：158.

[4]王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府[J].中外法学，2006（4）.

[作者简介]周勇（1985—），男，山东沾化人，同济大学政治与国际关系学院2014级法学博士研究生，研究方向：宪法学与行政法学、经济法学。