乡村振兴视角下的非税政策探究

黄秉杰　王建华　王薇薇

[摘 要]乡村振兴战略是一项世纪性的宏伟工程。现阶段，乡村振兴战略的推进，离不开财政政策尤其是非税政策的倾斜与支持。乡村振兴战略提出以来，各省市先后出台了一系列包括减费降负等非税政策在内的有效措施，推动了农村经济的快速发展。但是，与乡村振兴战略的客观需要相比，非税政策的支持力度还不够，加快非税政策的调整与创新大有可为。在非税政策调整方面，不能一味地降低或取消非税收入，而应当坚持“增减统留”并举的改革思路，对现有的非税政策进行全面梳理，根据“财权事权与支出责任相匹配”的原则，提高基层政府非税收入的分享比例，适时调整非税收入的使用方向，优化财力分配格局，提高基层可用财力水平。

[关键词]乡村振兴;非税政策;制度创新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.001 为了加快农村经济发展，推动“三农”问题的解决，党的十九大提出了乡村振兴战略。现阶段，乡村振兴战略目标的实现，既需要上下各方共同努力，也需要包括非税政策在内的财政政策的倾斜与支持。面对现实，为了农业和农村经济的快速发展，为了乡村振兴战略目标的顺利实现，加快非税政策的调整、改革与创新确已势在必行，刻不容缓。

1 我国乡村振兴的主要成就及其政策支持的不足之处

乡村振兴战略是习近平同志在党的十九大报告中提出的以乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为中心的，旨在推动“三农”问题彻底解决的农村经济文化与社会发展战略。乡村振兴战略提出后，各地真抓实干，大胆创新各项工作全面推进，农村经济活力明显增强。山东省还提出了打造“齐鲁样板”的行动方案，一系列相关改革及配套措施相继推进，其效果渐渐凸显。

到2018年年底，财政部已累计安排210多亿元资金，专门用于建设美丽乡村（8万多个），重点支持休闲旅游、生态环保、文化传承、特色产业发展、提升乡村功能，推动农村产业发展及其一、二、三产业融合工作。随着乡村振兴战略的快速推进，各种新产业、新业态不断涌现，一、二、三产业融合发展体系开始形成，为乡村经济社会发展注入新的生机与活力。截至2018年第三季度，一、二、三产业的融合发展使订单生产农户的比例达到了45%，其经营收入增加了67%。其中，农村电商突飞猛进，带动了2800多万人就业创业;同时，随着田园综合体和乡村旅游业的发展，休闲农业和乡村旅游带动就业量也超过了1100万人。在此推动下，农业生产快速发展，农民收入及其生活水平进一步提高，农村经济实力稳定增长。此外，美丽乡村建设稳步推进，农村生态环境明显改观;乡村干部队伍整体素质不断提高，农村基层基础得到了初步加强，乡村振兴步伐开始加快。

然而，事物总是一分为二的。由于种种因素的影响，整个政策支持力度尚未到位，我国农村经济社会发展还不尽如人意，乡村振兴还任重而道远。

其一，土地政策还没有放开放活，市场机制尚未充分体现出来，未能对乡村振兴发挥出自身强大的推动作用;其二，财政投入力度相对有限，财政土地政策利用尚未到位，乡村振兴的物质基础还相对薄弱;其三，非税收入项目的分享比例不合理，基层政府的“财权事权”与“支出责任”不匹配，特别是一些专项用途的资金收支倒挂现象比较严重，县乡两级缺乏足够的财力保障;其四，部分财政管理制度过死过严，县乡政府缺乏相应的经费“调剂自主权”，在乡村振兴中的主导作用深受制约;其五，对农村龙头企业的扶持力度还不够，企业自身财力与经济实力相对不足，其带动力与辐射力还远未发挥出来;其六，人才激励政策不到位，引进人才“留不住”问题较为突出，乡村振兴还缺乏坚实的人才保障。

显然，由于乡村基础差、起点低，财政支持力度相对有限，农村经济发展很不平衡，甚至有些地区还没有完全“脱贫”，乡村振兴的物质基础还十分薄弱。就目前来看，我国城乡与区域发展差距同时并存，相互交织，进而使中西部地区的农村渐渐成为“发展洼地”，由此制约了整个农村经济的崛起及其乡村振兴进程。

2 以非税政策支持乡村振兴战略的必要性与可行性

2.1 必要性

第一，缩小城乡差距，推动区域协调发展的需要。首先，城乡差距的缩小离不開非税政策的支持。与普通的财税政策相比，非税政策能够因地制宜，针对不同的区域来施策，具有一定的灵活性、差异性和直接性，在财税政策达不到的领域，非税政策可以充分发挥作用。其次，地区发展差距的缩小及其区域协调发展也离不开非税政策作用的发挥。通过灵活的非税政策，可以重点支持落后地区，推动城乡发展差距的缩小及其区域经济的协调发展。

第二，保护生态环境，实现可持续发展的需要。近年来，随着工业化、城镇化的推进和整个经济的快速发展，部分地区尤其是农村地区环境恶化现象日趋严重，在此，配合蓝天保卫战与环境督查以及其他行政、法律与经济手段，通过非税政策加大处罚力度，可以大幅度提高破坏环境的经济成本，让环境违法者望而却步，有利于保护生态环境、实现可持续发展。

第三，保护耕地资源，加快农村经济发展的需要。我国是一个农业大国，但人均耕地面积不足1.3亩，居世界后列。耕地资源十分稀缺，经济发展后劲势必受到制约，需要加以保护。为了保护日渐珍稀的耕地资源、提高土地使用效益，加快乡村振兴战略的推进，就必须尊重市场规律，加快非税政策调整，不断加大各地建设用地指标的调剂与补偿力度，让稀缺的土地资源发挥更大的社会效益。

第四，支持农村公共事业发展，满足公共服务均等化的需要。近年来，由于种种因素的影响，农村教育、卫生、文化等各项公共事业发展一直相对滞后，城乡差距日渐扩大，加快农村公共事业发展、促进公共服务均等化刻不容缓。目前，在农村教育事业发展以及医疗、养老、文化建设、城乡差距缩小等方面，除了依靠当地民众自身努力外，包括非税政策在内的各级政府的各项教育与社会发展投资也是必不可少的。

第五，弥补其他政策的不足之处，提升落后地区造血功能的需要。目前，通过灵活的非税政策对农业、农村及其落后地区予以倾斜，可以弥补其他政策的不足之处，在加强“输血”的同时提升其“造血”功能，培育扩大再生产能力，由此推动城乡与区域发展差距的缩小，确保乡村振兴战略的顺利推进。

2.2 可行性

第一，非税政策具有较强的针对性与灵活性，可以规避税收政策的一些弊端。相对于税收政策的普适性，非税政策可以针对某一领域、某一地域而设计，具有较强的灵活性，在客观上能够根除“一刀切”的弊端，消除不同税率的不公平性;而且，通过“相机抉择”，还可以实时予以调整，展现政府政策走向，充分发挥财政政策的引导作用，其成效更为突出。

第二，有利于地方政府因地制宜，加快制度创新。在非税政策领域，基层体会更深，非税政策如何调整，基层政府更有话语权。因此，适当下放非税政策的管理权尤其是非税收入的使用权，可以充分发挥地方政府尤其是市县政府的积极性，因地制宜，提升非税政策的可行性，在客观上有利于乡村振兴战略的顺利实施，进而推动农村财务管理等相关制度的创新，迫使基层政府加强自律，充分激发乡村发展活力，促进乡村新陈代谢。

3 乡村振兴视角下非税政策调整创新的主要对策

3.1 根据“财权事权与支出责任相匹配”的原则提高县乡两级分享比例及其可用财力水平

第一，根据“财权事权与支出责任相匹配”的原则调整部分非税收入项目的分享比例。现阶段，广大农村是乡村振兴的主战场，县乡两级政府承担着推动农村经济社会发展的主要“事权”，是乡村振兴战略的主要组织者和实施者，必须有相应的“财力”与之相匹配。为此，必须根据“财权事权与支出责任相匹配”的原则调整县乡政府对某些非税收入项目的分享比例，适当扩大其“财力”，使其与“事权”相匹配。目前，能够提高县乡两级非税项目的分享比例的主要是涉及土地项目的非税收入，比如土地出让金、矿产资源权益金、海域使用金等。

第二，扩大县乡两级非税收入使用“自主权”，提升其可用财力水平。县乡政府是承上启下、组织实施乡村振兴战略、推动农村经济社会发展的关键环节或重要枢纽，乡村振兴战略的许多措施都需要县乡两级政府去贯彻实施，必须拥有一定的經费使用“自主权”，能够及时调整或调剂非税收入的使用方向。在此基础上，适当增加拨付力度，不断提高县乡两级可用财力水平。

3.2 合理运用财政土地政策，大幅度增加基层组织的可用财力

第一，综合利用宅基地三权分离的财政土地政策增加农民财政性收入。宅基地三权分离是指农村宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地及农房使用权的“三权分离”。三权分离后，土地的所有权不变，但具有资格的人可以将使用权让渡或流转给其他人从而获得收益。在此，通过综合利用宅基地三权分离的财政土地政策，可以推动宅基地“转让价格”的提升，遏制宅基地的盲目扩张与浪费现象，并为农民“财政性收入”的稳步增长创造条件。

第二，利用耕地占补平衡法则推动耕地补偿费用的稳步增长。耕地占补平衡是指在“十八亿亩红线”的总框架下，通过开发补偿，确保建设占用耕地总量平衡的规则。即建设占用多少耕地，各地政府就要补充划入多少数量和质量相当的耕地的行为。在此，耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务，不容推卸。由此，可以用经济法则遏制建设单位耕地占用的无序扩大与浪费现象。同时，利用这一政策，可以大幅度提高新增耕地的补偿价格，激励和奖励那些保护和扩大耕地面积的行为，并借此增加乡村的可用财力，提高当地农民的收入水平。

第三，利用建设用地增减挂钩法则推动耕地补偿费用的稳步增长。由于土地资源日渐稀缺，必须对城乡建设用地实施增减挂钩法则，最大限度维护农民利益，同时合理引入市场机制，尽快建立健全集体经营性建设用地入市制度、土地竞拍制度以及农村宅基地“腾退”制度，以此增加农民财产性收入，鼓励农民节约土地，支持经济发展。

第四，灵活运用耕地指标调剂政策推动农民收入与基层组织可用财力水平的快速增长。首先，要完善耕地指标调剂机制，推动土地收益的持续稳定增长。目前，要加快建设高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨区域调剂机制，并将所得收益通过转移支付全部用于乡村振兴和脱贫攻坚。其次，加大各地耕地指标调剂力度，大幅度提高耕地指标调剂补偿标准，确保欠发达地区农民收入及其县乡村基层组织的可用财力的快速增长。

第五，建立完善被征地农民的经济补偿与社会保障制度。目前，必须坚持“征地协商”和补偿安置先行的原则，在土地征收前一定要先与被征地的村集体经济组织中的绝大多数成员就补偿标准等内容平等协商，达成书面协议。待征地补偿安置资金和社会保障费用落实后，方可启动土地征收程序。由此，可以最大限度地保护被征地农民收益，放大政策红利，夯实乡村振兴的物质基础。

3.3 对不同的非税收入进行相应的“增、减、统、留”

第一，对于能够推动经济发展、社会进步和环境保护的，必须增加收费标准，提高征收率。目前，为了经济社会的可持续发展，必须大幅度提高破坏环境、浪费资源的罚没收入标准。为此，必须采取以下措施：一是要不断提高耕地开垦费收费标准，调控盲目占用耕地行为;二是适当提高土地复垦费，遏制耕地超期占用现象;三是合理提高土地闲置费，重点惩罚恶意囤地行为;四是逐步提高水土保持补偿费，最大限度地遏制水土流失现象;五是合理提升森林植被恢复费，推动森林覆盖率的提升;六是择机提升污水处理费，确保污水处理工作的正常运转;七是大幅度提高海洋废弃物倾倒费收费标准，督促企业加快技术改造，减轻环境压力;八是稳步提高海域使用金收入，推动海洋资源的节约与保护;九是适当提高城市道路占用挖掘费，遏制乱挖乱占现象;十是在专项收入中，可以根据成本补偿原则酌情提高教育附加费收入、地方教育附加费收入、文化事业建设费收入、残疾人就业保障金收入、水利建设资金等项目收入，尽可能减少政府补贴费用，腾出更多的非税收入用于乡村振兴。

第二，对于需要绝大多数或全体农村居民缴纳的费用，可以酌情减少或取消。首先，要把绝大多数或全体农村居民及其社会组织缴纳的费用，比如各种证件费、工本费、手续费、考试费、检验费、认证费、登记费、殡葬费、农村社会组织的登记费等公共服务性收费，都可以酌情减少或取消。其次，农业生产过程中必需的各类生产设施和附属设施用地可以免除“农转用”等相关费用，为农业生产发展降本减负。

第三，要鼓励返乡创业人员创办各类企业，酌情减免各种服务费。

第四，农村基层组织修建的公用基础设施与安居工程，应当免征森林植被恢复费。

第五，对农村经济社会发展和人民生活不发生重大影响的项目，可以保留下来，继续征收，征收率暂时不变，以此扩大非税收入总量，为乡村振兴筹集资金。

此外，对于数量少、征收不方便分散的项目，可以并入其他项目或合并征收。

3.4 以乡村振兴为导向调整非税收入的使用方向

第一，持续加大对农业农村的投入力度，支持乡村振兴战略。就目前来看，在非税收入使用方向的调整上必须大胆创新，突破现有的体制框架，服务于乡村振兴这个大局。目前，可以从（城市和工商企业中收取的）非税收入中拨出专项资金，加大投入力度，重点支持农村生产、生活及文化设施建设，打造主导产业与农业龙头企业。

第二，加大倾斜力度，加強对落后地区及县乡政府的非税支出。要进一步加大地区倾斜与支持力度，扶持推动落后地区快速发展，尽快缩短区域发展差距。在此，可以根据发展水平、人均收入的不同把我国落后地区划分为不同的层次，实施不同的扶持力度。同时，加大对县乡政府的倾斜力度，增加其非税支出或转移支付数量。

第三，继续“减费降负”，大力扶持重点企业。首先，要继续推进“减费降负”工作，全面减轻企业非税负担。在此，要通过非税政策倾斜，从经济上鼓励企业加快技术创新与设备改造。其次，健全奖惩规则与激励机制，大力扶持重点企业。在此，主要通过降低非税标准支持一批守法企业，重奖守法模范;同时借助部分非税标准的提升惩治鞭策一批违法违规企业，大幅度提升违法成本，营造一个人人自觉遵纪守法的社会氛围，为乡村振兴创造一个良好的外部环境。

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[作者简介]黄秉杰（1962—），男，中国石油大学（华东）教授，研究方向：产业经济与区域发展;王建华（1980—），男，山东省财政厅科长，研究方向：财政管理;王薇薇（1964—），女，山东平原人，东营市工业和信息化局高级经济师，研究方向：经济信息。