职业教育产教融合政策研究综述

罗汝珍 孟子博

摘   要： 职业教育产教融合政策研究建立在政策研究和职业教育政策研究的基础之上，现有研究成果大部分集中于政策本身和政策执行的理论研究方面。由于缺少定量评价的有效工具，导致政策执行成效定量研究成果比较少，有必要在后续研究中构建定量评价工具，并对工具的运用开展广泛研究与实践。

关键词： 职业教育政策   产教融合   政策比较   政策执行

职业教育产教融合政策主要是指2014年国务院文件中明确提出建立产教融合制度后，国家层面出台的相关具有政策指导性的规章制度或文件。学术界围绕这些规章制度和文件开展了不同层面的研究，取得了不少研究成果，为后续研究提供了很多具有借鉴价值的观点，为产教融合政策的研究奠定了良好基础，但观点众多，有必要进行有效的梳理，以为后继研究者提供指导。

一、国内产教融合政策研究现状

我国“产教融合”最早明确出现在政策文本中是2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出要“建立健全产教融合制度”，此后更多关于产教融合的政策不断出台，表明我国职业教育与产业的互动已经上升到全新的时期，急需相关研究成果来指导、支撑政策的有效实施，深入推进产教融合工作的开展。课题组以“职业教育政策”为主题，以“产教融合”为关键词，在CNKI进行搜索，共搜索到2014年至2019年相关文献194篇，各年度文献数量分别为：2014年5篇，2015年8篇，2016年20篇，2017年23篇，2018年51篇，2019年85篇。虽然相对于教育政策文献的总量来说比较少，但这种上升趋势表明职业教育产教融合政策已经引起学术界的高度关注，预计今后相当长一段时间内将成为研究的热点和重点。目前学术界对产教融合政策的研究主要集中在两方面，即对政策本身和政策执行的研究。

（一）对产教融合政策本身的研究

1.关于职业教育产教融合政策演变的研究。以杨院等为代表[1]（26-31），认真回顾了新中国成立70多年来职业教育产教融合政策的演变历程，提出政策层面的产教融合大致经历了“教育与生产劳动相结合”、产教结合、产教融合三个时期，呈现出职业教育人才培养目标驱动产教融合政策演进，从单一主体走向多主体协同育人、产教融合形式呈现多样化趋势的三重逻辑。

2.关于产教融合政策的目标及实现条件的研究。以万卫等为代表提出[2]（34-38），产教融合政策的基本目标是校企协同育人、“两链融合”，既应正确认识产教融合的内涵、深入理解产教融合的价值、强化认识企业重要的主体作用，又应重点处理好服务产业与服务学生、政府主导与企业主体、统筹协调与重点突破、短期效益与长效机制等关系。

3.关于产教融合政策特点与优化路径的研究。以许艳丽为代表[3]（39-44），通过对2014年—2018年38份职业教育产教融合主要政策文本的量化分析发现：我国职业教育产教融合政策在制定上存在政策主体协同深度、均衡度有待提升，行业企业行政主管部门作用发挥不明显等问题;在政策工具选择上存在自愿性、混合型工具应用不足，社会组织政策工具使用过少等问题。未来在职业教育产教融合政策制定中，建议完善部际协作机制，跨界整合资源;加大行业企业行政主管部门参与力度，强化主导作用;加大自愿性、混合型工具使用力度，建立内外双驱联动机制;完善“四位一体”体系构建，重视社会组织建设。

4.对代表性产教融合政策文本分析的研究。以孙翠香为代表[4]（11-17），通过对《关于深化产教融合的若干意见》的研究，提出该政策的亮点颇多：基于解决整个教育系统与产业系统“错位”问题的立场及立意前所未有;强化了企业的重要主体作用，直面“校热企冷”这一现实问题;完善了“产教融合”的顶层设计，明确了“四位一体”产教融合体系架构;明确了“四位一体”产教融合体系架构的实现机制，即重点推进、协同实现。在贯彻落实时，需要考量：产教融合配套执行政策如何凸显新时代的“新”意蕴;如何凸显省域特色及形成产教融合政策生态系统;如何“協同推进”产教融合政策。

5.对职业教育产教融合制度创新的研究。以和震为代表[5]（3-9），通过梳理我国职业教育体系的历史发展，比较、借鉴国际职业教育制度建设经验，围绕国家教育改革和发展纲要，从政治经济学视野中的技能形成理论出发，提出围绕个人、组织、区域、国家四个维度，结合典型案例成功经验和政策点，构建“个体—组织—区域跨组织—国家”四个层面融通的产教融合制度模型。

（二）对产教融合政策的比较和执行评估研究

1.产教融合政策的比较研究

（1）中外比较研究。以陈保荣为代表[6]（40-46），通过梳理德国、美国、澳大利亚和新加坡四国产教融合的做法，提出产教融合是职业教育人才培养的根本保障和国际职业教育成功国家的共同规律这一结论，并提出国际化背景下推进我国产教融合的对策建议：行业协会组织参与产教融合的政策制定、行政管理、各种服务，政府部门明确责任提供政策调控、社会保障，企业和学校发挥主体作用建立职业教育联盟、加快科技成果转化深化产教融合。以和震、张翠玲等为代表的研究者从企业参与的角度对产教融合中观层面的校企合作政策进行了研究[7]（92-94），提出美、德、澳等国在推进企业参与过程中的做法具有很强的借鉴价值，即政府职业竭力维护行业主导的职业教育体系，或以法律条款确定企业承担职业教育的主要责任，充分体现“谁受益，谁出力”的原则。

（2）区域比较研究。以黄彬云等为代表[8]（36-42），通过对2014年以后职业教育发展状况的分析，得出在国家颁布职业教育政策后，东部、中部和西部地区的政策措施没有本质差别。但由于经济发展不平衡，在政策执行过程中还是存在不同之处，在产教融合的中观层面校企合作中，地区差异主要体现在政府的支持模式上。

2.产教融合政策的执行及评估研究

职业教育产教融合政策专项研究成果建立在对职业教育政策研究的基础之上，且有很多成果是将两者融为一体展开研究的结果。具体研究成果主要体现在以下几方面：

（1）职业教育政策执行成效现状分析。职业教育政策执行现状的研究，主要围绕“十二五”以来我国职业教育重大政策举措，职业教育政策执行中的区域差异，职业教育政策的监测与评估指标体系，职业教育政策执行的监督机制，职业教育政策执行效度等方面，其中以职业教育政策执行的监测与评估及效度的研究最多。以于志晶、刘海等为代表的研究者认为[9]（10-32），职业教育政策虽然取得了一些成效，但已颁布的职业教育政策并没有得到很好的执行，社会参与政策执行不足、行动滞后，“大家办”的局面没有形成，存在文本繁荣与实践领域消沉并存的现象，职业教育政策的效度不高。而且我国职业教育政策执行的监测环节还没有引起足够的重视，有必要构建职业教育政策监测体系。

（2）职业教育政策执行成效的原因分析。这是职业教育政策执行研究的主体部分，可以分为宏观和微观两个层面。宏观层面原因。研究者普遍认为，失效是职业教育政策执行结果中普遍存在的现象，但失效的原因具有多样、复杂和系统性等特征。以李桐、李忠等学者为代表的研究者认为是政策本身的缺陷[10]（38-44），执行者综合素质及对政策价值认同度较低，执行环境的复杂性，监督机制的缺失，执行主体间的利益冲突，或者政策问题界定模糊，政策目标确立不明确，政策备选方案设计科学性不足，政策最优方案选定失误，政策执行不力，政策评估偏离目标及政策终结流于形式，也可能是受历史文化学、社会学、教育政策学等学科观念的影响。微观层面的原因有职普结构问题、办学机制问题、校企合作体制机制问题、与产业结构对接问题、专业布局问题、师资队伍问题、中高职课程衔接问题等。

（3）关于提升职业教育政策执行成效的策略研究。已有研究可以分为两类：一类是针对整个职业教育政策执行的宏观对策;一类是具体政策成效问题的对策。针对政策执行的宏观对策，代表性研究者兰小云认为[11]（33-37），主要涉及的问题有政策执行者对政策的替换性执行、选择执行或机械执行，缺乏评估与监督等。提出完善政策体系，建立监督与评估体系，政策执行组织确保有效，建立科学的政策评估监督机制等。针对具体政策成效问题的对策，主要涉及的问题有示范校、优质校政策执行招生、免学费政策、产教融合政策等。针对这些问题，以石伟平为代表的研究者提出的对策有[12]（1-9）：明晰政策执行涉及的任务、有效整合所有必要资源;创新政策治理体系，体现地方政府的政策执行理念和实施方式;全面推进产教融合，促进校企的规范合作;推动企业参与职业教育成为规范化、制度化行为;学校释放办学权给企业;建立完善保障体系;建立监督与评估体系;构建产教融合命运共同体等建议。

（4）职业教育政策执行研究的理论选择。职业教育政策执行的研究建立在各种理论基础之上。以和震、祁占勇为代表的学者提出了技能形成理论[5]（3-9）[13]（138-141），以及政策执行的理论模式，即过程模式、互动理论模式、博弈模式、循环模式、系统模式、综合模式;在“模糊—冲突模型”的理论基础上分析了社区教育政策执行的差异;运用政策工具性理论对政策文本进行分析;运用“公平物品”理论开展研究，以強化职业教育政策执行的运行效果。

（5）职业教育产教融合政策执行成效的研究。国务院、教育部等国家领导机关联合或单独颁发的职业教育产教融合相关文件，以及这些文件的落实和执行，不断完善了行业参与的职业教育机制，基本形成了产教协同发展和校企共同育人的格局[14]（45-52）。但也存在一些影响政策执行成效的现实问题，以马树超、姜大源等为代表性的学者认为[15]（58-61）[16]（23-24），传统学校制度建设忽视面向经济建设的发展，配套政策和评价体系不足，导致企业缺少动力，产教供需双向对接困难重重，市场优秀力量难以进入专业教学，政府推动力和企业动力不足，行业指导职能弱化，缺乏完善的制度保障等。表现在产教融合中是“上热下不热、官热民不热、校热企不热”，企业在职业教育校企合作中缺乏深度参与，职业教育与产业、市场脱离现象较为严重，职业院校与企业还处于松散联结状态，职业教育产教融合程度不深、多元参与聚而不融。这些问题的产生，有政策针对性不强、体系不完善、时效性欠佳等原因，有企业基于成本和效益的考虑，也有学校办学和教育管理机制不适度的因素。为此，全面推进产教融合，有必要促进校企的规范合作，学校释放给企业一定的办学权，设立专门职能机构统筹推进产教融合发展。也可以借鉴德国、美国、澳大利亚等国家建立完善保障体系的经验，完善配套政策，建立有效协同治理体系，建立监督与评估体系，保障政策有效落实，采取激励性措施，推动企业参与职业教育成为规范化、制度化行为，构建政府、行会等多方联系密切、彼此协调的产教融合命运共同体。

（6）职业教育政策执行评估标准的构建研究。以孙翠香为代表[17]（21-27），提出基于“技术—政治—人”三维构建职业教育政策执行的评估标准：一维是职业教育政策执行评估的“技术标准”，包括政策投入、政策执行过程、政策效果、政策效率;一维是职业教育政策执行评估的“政治标准”，包括公平性、回应性;一维是职业教育政策执行评估的“人的标准”，包括以“人”为出发点、评估过程中坚持“人的在场”、评估最终要以是否有利于“人的发展”为归依。

二、国外产教融合政策研究现状

（一）国外产教融合基本制度的内涵研究

在实体经济实力较强的国家，如德国、日本、荷兰、瑞士等具有比较完善的产教融合政策，并形成了比较成熟的产教融合基本制度。尽管存在差异，但具有比较明显的共性，即政策实施后，形成了政府、行业、工会、学校、企业合作参与和承担的办学机制，基于校企合作的现代职业院校制度，以及以工学结合为核心的人才培养制度等，且这些制度均上升为国家的基本职业教育制度。如在瑞士的联邦政府、州政府和各行业机构的三方合作机制中，职业教育由职业学校、企业和行业协会分别承担，形成“多元制”职业教育体系，确保了职业教育与经济和产业的对接、融合。台布朗等人在分析发达国家经济发展状况及对人力资源影响的基础上指出，一个国家想要在全球竞争中生存，就必须重视职业教育，加强职业教育与产业部门的合作[5]（3-9）。

在所有研究中最突出的相关成果集中在技能形成体系这一内容上。哈佛大学、剑桥大学、康斯坦茨大学的研究者都对此问题有较为深入的探讨。阿什顿、索斯凯斯等从国家层面分析了技能形成的制度问题[18][19]（21-53），并试图解释不同国家技能形成体系产生差异的原因;阿西莫格鲁等从产业层面分析了技能形成市场的选择问题，并试图解释企业如何被强有力地吸引到职业教育和培训的投资、管理工作中;芬戈尔德在个体技能形成问题的研究中，分析了不同国家制度的影响，分析了行业组织、利益相关者在产教融合体系中发挥的作用，以及不同国家技能形成的路径、模式和制度安排。

（二）国外职业教育政策执行成效研究

美国、德国、英国及澳大利亚的职业教育比较成功，对政策的研究相对比较多。以苟顺明、杨红荃、张宏亮等为代表的研究者认为[20]（181-187）[21]（20-24）[22]（49-54），美、英、德、澳等国职业教育领域产学合作成功之处在于合作教育政策完备，其中澳大利亚职业教育的成功，在于构建了比较完备的职业教育体系，且联邦政府在职业教育管理中发挥着越来越重要的作用。美国在融合教育政策的推动下，构筑了多元主体支持的保障体系，建立了比较高的质量标准，提高了融合程度和教育质量。英国和德国的企业在职业教育政策执行过程中，比较积极主动参与，但成本承担的主体不同，德国的参与成本主要由企业承担，英国的则由政府承担。欧盟职业教育政策，特别是哥本哈根进程下的职业教育政策，在英国、德国、法国实施后，取得了多方面的成就，促成了欧盟政策和成员国国家政策的衔接，提高了职业教育与培训的地位，推动了职业教育与培训的发展，增强了职业教育与培训的吸引力，为欧盟职业教育政策未来发展指明了方向，并拓展了欧洲一体化的工作方式。对职业教育政策成效的评价，世界银行组织、美、德等坚持成本效益的评估标准，且具有比较完备的评价机制，利用专业评价组织等第三方开展评价，形成多元化评价主体，并且将评价标准与企业相对接，评价结果与资源配置相挂钩。

三、国内外研究述评

从研究现状来看，国内外关于产教融合政策的研究取得了不少成果，从不同角度做出了研究贡献，在以下方面提出了具有研究价值的观点：

（一）对产教融合政策的研究中，研究者从政策主体的演变到政策目标、特点及优化路径等进行研究后提出：职业教育产教融合政策的主体从单一走向多主体，并具有多样化发展的趋势。因此，在政策制定中，应增加政策主体协同深度、均衡度有待提升，尤其是企业方的参与力度。但是校企协同育人，教育链和产业链的融合是产教融合政策不变的目标，目标的实现有赖于处理好利益攸关方的关系。有必要进行制度创新，构建“个体—组织—区域跨组织—国家”四个层面融通的产教融合制度模型。《关于深化产教融合的若干意见》是对以上问题深入思考后的结果，对产教融合工作的深化具有很好的指导意义，但是在政策执行中仍然需要综合考量多方影响因素，以推进政策的落实。

（二）对产教融合政策的比较研究中，对比国外职业教育，研究者们认为：职业教育发展比较好的国家非常重视产教融合工作，产教融合政策制定的針对性强，相关配套制度体系、法律规范等比较健全，政府、企业、学校、行业协会等组织的主体作用明显，且分工明确等。这些观点成为我国学者用以评判我国产教融合政策是否完善的一些基本观点。在国内区域比较中，也有研究者认为，虽然各区域在落实政策中的措施差异不大，但政府的支持模式不同是影响政策执行比较重要的因素。

（三）对产教融合政策的执行成效研究中，大量结合宏观职业教育政策研究成果，其中成效现状、原因和对策都是研究者们关注的重点。基本观点认为，政策虽然取得了一定成效，但是政策效度不高，远没达到预期效果，主要受政策自身的完善程度、组织结构、运行机制等多方因素影响。认为有必要完善制度本身，释放办学权力，完善保障体系，建立监测和评估体系，构建产教命运共同体。研究中对相关理论运用的提出和研究实践，不同程度拓展了理论运用的领域，丰富了职业教育理论研究的成果。

四、研究展望

前期研究成果和结论，为后续研究奠定了良好的理论基础，并提供了一些新的研究思路：

第一，国外政策执行成效研究显示，它们对职业教育政策执行成效已具有操作性比较强的评价标准体系，评价结果能反馈于政策的执行和政策的完善。正是我国研究中比较欠缺的方面，可以在此方面展开深入的理论和实践研究。

第二，目前很多研究存在的一个既定假设前提是政策有亟待完善之处，且结论的得出基于理论研究的多，实证研究的少，对政策现象的深层探究和实证研究不足。基于政策正确性假设前提的相关研究中，对现行政策执行成效及国际、国内、区域的比较研究，无论是广度还是深度都有欠缺，有必要从实证到理论开展深入研究。

第三，我国现有研究绝大部分是定性研究的结论，缺乏定量研究的结果，导致对工作的改进缺乏可操作性的指导意见，不少研究者提出可借鉴国外成功的经验，构建适合我国的监测和评价体系的观点。可见，政策执行成效监测和评价体系研究的必要性已成了学术界的共识，定量的实证研究必将是今后研究的主要发展趋势。

第四，目前对国内区域比较研究的成果相对较少，且可供利用的比较工具欠缺，无法对区域之间产教融合政策执行成效开展可操作性的比较工作，以便得出可供比较参考的结论，无法对区域之间进行有效评价。因此，无论从理论上还是实践工作需要上，开展“职业教育产教深度融合政策执行成效的区域比较研究”都具有比较重要的意义。

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湖南省教育科学规划课题：《职业教育产教融合政策执行成效的区域比较研究》（XJK20AZY004），主持人：罗汝珍。