我国公办福利机构引入社会工作专业服务的缘由、路径与趋势

（广东工业大学 社会工作系，广东 广州 510630）

我国公办福利机构输送的福利服务具有特殊性，面向“三无”人员、孤残儿童、有托养需求的老人或残疾人，长期以来以单一模式、封闭式运作提供福利，具有稳定规范的制度优势，但是旧有管理模式、思想理念、人员结构无法应对新时代服务对象拓宽、需求层次提升的现实挑战，引入社会力量参与成为必然之举。与此同时，2000年以后国家及地方民政部门开始大力培育社会组织，社会工作专业教育和职业化认证不断推进，提供社会工作专业服务的社会组织急剧增加，甚至在国内发达地区已近饱和态势，社会工作行业协会以及专业评估机构的数量也不断增长，这种局面为政府购买社会服务提供了充足的遴选空间，使得社会工作参与公办福利机构转型具有了现实可行性。

一、我国公办福利机构引入社会工作专业服务的缘由

（一）我国社会治理格局全面创新

公办福利机构转型，产生于我国社会治理格局全面创新的背景之中。2004年党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。2007年党的十七大报告提出要健全社会管理体制，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2012年党的十八大在“五位一体”总体布局中，提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。在概念表述上，党的十八大报告也实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变。2016年“十三五”规划纲要中对加强和创新社会治理作出全面部署，提出要改进社会治理的方式，激发社会组织活力，国家治理体系由此实现从“社会管理”向“社会治理”转变。2017年党的十九大报告在民主政治和民生水平方面对社会治理创新进行了总体阐述。由此可见，在社会治理制度创新模式引领下的我国政治、民生发展新格局，已全面告别计划经济时代政府大包大揽的传统局面，政府有关社会组织的发展策略和关系模式也在不断调整。在强化管理与监督的前提下，社会治理体制的“社会化”要求政府部门向社会组织转移更多的具体服务职能。社会治理的“专业化”程度是衡量一个国家或地区社会治理程度和社会服务水平的重要标志，因此，要加强民生领域各类专业化人才队伍的培育和扶持，建设高素质专业化人才队伍，特别是培养和造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍。在社会福利服务领域，社会工作服务组织与公办福利机构开展专业服务合作，以精细化、人性化社会福利服务提升院舍服务水准，改善老、幼、残等弱势群体生活质量，充分体现了党的十九大报告有关社会治理制度的社会化和专业化要求，也凸显了社会力量积极参与的共建共治共享特征。

（二）我国老龄化趋势不断加剧

公办福利机构转型，产生于我国老龄化不断加速的社会背景之中。截至2018年末，我国60周岁及以上人口24949万人，占总人口的17.9%；65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%[1]，我国进入快速老龄化阶段。另外，2016年全国老龄办、民政部、财政部三部门发布的中国城乡老年人生活状况抽样调查成果显示，全国失能、半失能老年人约4063万人，占老年人口的18.3%[2]。庞大的失能半失能老人群体生活照料、身体康复需求突出，为我国社会老年人照顾体系提出了严峻挑战。与此同时，我国人口出生率不断下降，家庭结构小型化趋势明显，加之地区经济发展不均衡导致的人口流动常态化，传统意义上家庭养老功能正日益衰微。机构照顾与社区照顾正成为补充家庭养老功能不足的多元化渠道。尽管自20世纪50年代起，西方发达国家开始反思院舍照料的弊端，提倡老年照顾回归社区，然而在家庭功能弱化、老年失能半失能者增多、社区照顾模式尚不成熟的背景下，机构照顾模式仍然具有无法取代的关键性功能。这一功能在我国社会保险制度新一轮改革中得以强化。2017年我国人力资源社会保障部出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，截至年底，全国15个城市和两个重点省份启动长期护理保险制度试点。目前长期护理险试点城市仍在不断增多。可以预见，相对成熟规范的机构照顾将成为长期护理险实施的主要载体之一。综上所述，我国人口老龄化、少子化趋势以及社会保险政策变革，正释放出对福利机构照顾的更多需求。

（三）公办福利机构转型的现实需求

我国社会福利结构分为特定受益对象福利、特定受益内容福利、公益性福利三个部分。公办福利机构作为特定受益对象福利的输送主体，它是政府对特定社会福利对象开展供养性福利服务的专门机构。而我国公办福利机构转型植根于我国社会发展出现新需求的背景之下。习近平在党的十九大报告中提出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治论断，因此要在推动经济社会不断发展的基础上，着力解决好社会民生等领域发展不平衡、不充分的问题，全面提升社会发展的质量和效益。我国民众日益提升的社会福利服务需求与现有服务发展不充分之间的矛盾，是我国当前社会发展不平衡、不充分的具体表现，也构成了公办福利机构转型的动力来源。一方面，人民群众生活层次不断提升，差异化、个性化需求不断增多，对公办福利机构养老、助残、托孤等服务期望值较高；另一方面，发端于计划经济时期的公办福利机构普遍存在重管理、轻服务的传统思维，单一式、封闭式运作仍不同程度地存在，福利服务层次较低，偏重生活照顾，而对文体康乐、精神慰藉、社会参与、能立提升等多元化需求顾及不周。这种传统式服务理念与照顾模式已经难以满足当前我国居民对托养服务的较高需求，因此公办福利机构服务理念、服务方式与服务内容的全面转型已迫在眉睫。

本文认为，基于2000年民政部提出的“多元化、公众化、市场化、专业化”转型的政策框架，新时期公办福利机构转型应在宏观管理和微观服务方面皆有突破性、深入性发展。在转型理念层面，应以“服务为主”思路逐渐取代“管理为主”的传统观念，突出专业服务人员在工作团队中的资源管理权限和话语权，以服务对象需求为导向，关注服务对象权利保障。公办福利机构转型，在宏观层面，应以跨主体合作、跨专业合作为特征整合多样化资源，同时接受社会参与和社会问责，构建公信力；在微观层面，服务的规范化、全人化、个性化应成为突出优势（相比社会力量创办的公益或非营利机构，公办福利机构应具示范功能）。公办福利机构服务升级转型的现实需求，为社会服务组织和社会工作专业嵌入原有传统服务板块提供了必要性支撑。

（四）政府购买社会服务的快速发展

我国公办福利机构转型得益于我国政府购买社会服务的力度不断加大。2013年9月国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出要充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、扎实推进政府向社会力量购买服务工作。在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。2015年财政部数据显示，我国货物类、工程类和服务类三类服务采购金额分别占全国政府采购规模的比重为31.2%、52.9%和15.9%。尽管政府购买服务类金额最小，但随着各地政府购买服务工作的推进，服务类采购正大幅增长，2015年比2014年增加了72.9%[3]。财政部、民政部提出要加大政府向社会组织购买服务的力度，政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%[4]。在政府采购社会服务金额和比例不断增高的同时，我国社会组织数量急剧增多。以社会工作行业为例，2018年度中国社会工作发展报告显示，截至2018年底，我国各地共成立社会工作服务机构9793家，持证社工人数近44万。城乡社区、相关事业单位和社会组织等共开发设置了38.3万个社工专业岗位，比2017年增长3.7万个[5]。社会组织、社会工作岗位、社会工作从业人员不断增多，为公办福利机构等机关事业单位面向社会择优购买社会服务、提升院舍服务质量提供了空间和契机。

二、基于实证研究的广东省地方探索及经验分析

（一）实证研究介绍

2016—2018年期间，本研究相关人员依托国家社科基金项目，共调研广东省25家公办福利机构，分布于珠三角地区以及粤西、粤东、粤北共16个城市（2个副省级城市、14个地级市），其中精神疾病治疗康复机构4家、老人院5家、儿童保育机构2家、综合福利院（服务对象涉及三无老人、儿童、残疾人等多类别人群）14家。这25家公办福利机构中，省市民政部门下属事业单位23家、公建民营1家、集体福利机构1家；城市地区24家、农村地区1家。访谈内容主要涉及该福利机构社工服务发展现状。调研对象含省市级民政部门领导、公办福利（中心）机构领导、社工服务部门负责人以及一线社工、服务对象等。在调研所接触的福利机构中，主要业务部门有医务部、护理部、康复部、保教部、社工部等，行政及后勤保障部门设立有综合部、后勤部、政工部（人事部）等。尽管调研机构均开设有社工服务，但并非所有机构均设有专门的社工服务管理部门（如社工部）。部分福利机构社工服务由行政部门兼管，专业独立程度有限。社会工作者身份主要有三类：一是事业编制人员；二是临聘、合同制工作人员；三是购买服务，由承接项目的社工机构派驻项目社工人员而来。社工在所调研公办福利机构中，三种身份均有呈现，其中以购买服务而来的派驻社工为主要类型。

（二）广东省公办福利机构引入社会工作专业服务的探索及经验

1．广东省社会工作专业服务地域探索过程。2006年党的十六届六中全会提出要建设宏大的社会工作人才队伍，要求在社会福利、社会救助、慈善事业、精神卫生、残障康复等领域提供社会工作服务，社会福利机构开展社会工作人才队伍建设，开始列入国内各级福利机构的重要议程。在近十年的社工人才队伍建设的实践过程中，社工服务规划与管理对行政体系也逐渐产生了新的要求。2009年广东省民政厅社会工作处应运而生，2011年广东省颁布了《关于扩大我省社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，对广东省社工人才的培养、职业化建设等作了详尽的规定。2015年民政厅针对社工发展实际状况进行了回顾清点，认为万分之五的社工配备率虽未达到，但在全国来说社工的人口配比率已经最高①数据资料来源于本研究相关人员依托本文作者所主持国家社会科学基金社会学一般项目（项目编号：15BSH119）在2016年6月对广东省民政厅社工处原负责人所作访谈记录。，社工服务在全省推进过程中的不足之处是，万分之五的社工配备率的提法，使得社工发展过分注重数字，而推进质量参差不齐。

广东省民政厅积极支持在公办福利机构推广社会工作专业服务，原因有二：一是福利院、敬老院中的服务群体是弱势群体中最为弱势的一部分，更需要专业照顾和人文关怀；二是公办福利机构多为民政厅（局）下属事业单位（部分残疾人康复机构主管部门为各级残联），社会工作服务也由民政厅（局）社工处负责。因二者同属民政系统，在管理上具有天然便利性，也便于二者结合。民政系统希望在发达地区、欠发达地区包括福利院在内的民政服务领域进行试点，探索本省社会工作的发展道路。党的十八大提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，开放政府行政和社会服务空间，将政府没有能力做好、市场不愿做的事务让渡给社会。通过民政部门与社会组织合作推广社会工作专业服务即是社会管理体制创新的有力印证。

2．社会工作专业参与公办福利机构转型的广东经验。回顾本课题调研过程与结果，研究者认为广东省公办福利机构引入社工服务的核心经验如图1所示。

图1 社会工作专业参与公办福利机构转型的广东经验

第一，地方政府政策资金的大力投放。社会工作专业因基本服务对象是社会弱势人群，不直接产生经济效益，因而无法参与市场机制竞争资源，又因我国公益慈善氛围有待营造，因此难以依赖慈善基金稳定发展，因此政府资源投入对社会工作专业的发展具有极为关键的影响力。在我国，政府资源投入越多的地区，社会工作服务开展就越为深入，已成为行业共识。广东省社会工作参与公办福利机构得益于政府在扶持政策和资金方面的大力投入。在政策拟定方面，广东省民政厅早于2006年即出台《广东省社会工作十年发展报告》，说明以政府购买服务带动社会工作发展的思路；2009年出台《关于加强全省民政系统社会工作人才队伍建设的意见》，提出通过加大教育培训、开发岗位、探索社工职业管理机制等方式扩大社会工作人才与服务引入规模等。截至2017年底，广东省民政厅制定多项政策倡导并规范公办福利机构引入社工服务。在经费方面，本研究尚缺乏公办福利机构引入社工服务的经费总额。以社工整体投入为参照，截至2016年底，广东省社会工作资金投入达60多亿元。就广州来看，2008年至2017年，广州市区两级财政累计投入社工服务资金约21亿元，投入规模居全国首位[6]。政府具有前瞻性的政策引导和资金投入是社会工作专业迅速发展的主要原因。在我国，相对居民日益提升的多样化需求，政府民生投入仍显不足，因此本研究以广东经验为依据，倡导国内财政、民政部门增加对弱势人群服务资源投入，在社工引导政策和发展资金方面予以倾斜，创造条件鼓励社会慈善资金灵活参与。

第二，行业协会与社工机构发展迅速。各类行业协会通过制定行业服务规范，培育社会工作组织（培训、评估、输送督导人才等），搭建行业与政府对话平台等形式助推专业领域社会工作服务发展。2018年2月中旬，我国民政部发布通报显示，截至2017年底，我国各地在省级、地级市、县级层面共成立社会工作行业协会750家[7]。社工机构的发展意义体现于两方面：一方面，“公私协力”良性局面的形成，有赖于数量充足的社会服务组织参与项目竞争。为数众多、相对优质的社工机构的发展为公办福利机构引入社会工作服务提供了广泛选择空间，使得“公私协力”成为可能。另一方面，社工机构的发展壮大有助于为公办福利机构社工服务提供稳定支持。近年来，在政府、行业协会、媒体和社会公众的扶持、引导、监督和见证下，随着自身服务经验的积累和自律意识的提升，广东省社工机构的服务能力和公信力正不断提升。实践证明，综合实力较为突出的社工机构，可以为派驻社工提供规范化管理、持续性专业支持（督导、培训等）与有保障的工资待遇，促进项目点社工人员稳定与专业能力提升，从而确保院舍服务对象获得较为稳定的社会服务。

第三，区域之间资源传递功能突出。对于新生事物而言，适当借鉴其他事物成熟经验亦为快速发展的捷径。广东省公办福利机构引入社工服务也不例外，我国香港、澳门、台湾等地区以及新加坡等国家成为珠三角地区民政部门、福利机构与社工机构借鉴发展经验的重要区域，在获得启发、思路与专业合作资源的基础上，珠三角地区社会工作的先行者开始实践探索，并初步形成较为清晰的引入模式。欠发达地区的民政部门与福利机构、社工机构在多地交流互动的过程中，采取“拿来主义”，吸收发达地区的经验做法，建立专业合作关系，吸纳珠三角地区的专业资源。境外地区、珠三角发达地区、广东省欠发达地区三者之间形成较为明显的地区辐射与资源传递效应。这一做法基于国际范围内社会工作专业公益、互助的特性，促进了珠三角社工机构的经验传播，也在复制、反思与创新的过程中，引导本土公办福利机构探索本土化路径。

第四，独立性、本土化、多元化的路径选择。2007年至今，公办福利机构引入社工服务经历了十年探索过程。在此过程中，不论是地方民政部门、公办福利机构还是社工机构，都在初步试探中选择适应本土环境的合理引入路径。在社工工作环境优化方面，部分公办福利机构主动表示会尊重社会工作专业的独立性，尽量减少行政化干预，部分福利机构专门设置了社工部或社工中心，对社工服务进行专门性引导与管理。在引入途径上，公办福利机构服务团队进行了积极尝试，新的思路和实践不断涌现。笔者认为结合本地特点进行的社会工作专业服务多元化探索极具价值，服务团队在不断试探和深入反思过程中才能清晰本机构的需求特点，并盘点资源，最终作出适应本机构的本土化选择。尊重社会工作专业在福利机构专业中的独立地位，避免行政过多干涉和其他事务安排，鼓励服务团队尝试创新性做法，进行差异化选择，是广东省公办福利机构引入社工服务的另一宝贵经验。

三、我国公办福利机构引入社会工作专业服务的路径

（一）社会工作参与转型的路径走向

以本研究结果呈现为例，社会工作参与公办福利机构的具体路径有“内生”“外引”“外引+内生”相结合三种不同的实践走向。“内生”走向体现为虚拟式社工项目购买（自设机构）或纯内生式社工服务模式（内部员工转岗）；“外引”走向包含项目制购买社工服务（含督导服务）或岗位制购买社工服务两种形式；“外引+内生”走向表现为既对外购买社工服务或督导服务，又对内培养现有员工使其转岗为专业社工，“外引+内生”以两种方式同时进行。

三种路径走向折射出我国社会工作参与公办福利机构转型的三大特征，一是社会工作相对成熟地区的服务辐射效应；二是地方经济状况具有重大影响；三是需求导向的服务模式逐渐清晰。笔者认为，当前社会工作参与公办福利机构转型路径，存有以下三种障碍：公办福利机构社会工作者的身份障碍；公办福利机构引入社工服务的意识障碍；社会工作组织承接服务中的管理障碍。有关社会工作参与公办福利机构转型的路径优化对策，本研究认为结合公办福利机构内部开展专业服务的特点，推广社会工作专业服务，应采取“外引+内生”式向“内生”式过渡的参与路径，同时要在资金、制度、意识、专业与组织等方面落实保障措施，如多元化渠道拓宽资金来源、人事保障促成社工服务同工同酬、服务购买方对社工服务的主动接纳、社会工作服务实现独立性、社工机构自身素质不断提升等。

（二）社会工作参与转型的权利形态

在差异化的路径走向中，“公私协力”双方的关系并不对等。本研究借助“高权”及“民营化”等概念，将“公私协力”过程中形成的公办机构与社工专业的权利博弈形态细化为以下五种形态：一是高权形态，适用于社会工作参与之前或早期参与阶段，带有明显计划体制特征；二是次高权形态，适用于社会工作参与初期阶段，公办福利机构尝试以契约形式购买专业社会工作服务，或者通过内部调岗的方式设立社工科，提供深度不一的社工专业服务；三是中权形态，适用于社会工作与公办福利机构的合作稳定期；四是次低权形态，适用于社会工作职业化相对成熟、公众认可度较高的社会发展阶段；五是低权形态，政府部门完全实现了福利资源生产与输送的分离。结合我国政治基础以及当前社会工作、非营利组织发育初期特点，研究者认为，在“公私协力”的微观视阈中，“中权”形态为值得倡导的理想类别。政府管理者理念、政策扶持力度、可投入经费及稳定性、社会工作机构发展阶段与社会工作职业化进度等均会对“公私协力”机制的权利类别造成重要影响。

（三）社会工作参与转型的路径保障

第三方评估是社会工作参与公办福利机构转型的路径保障。专业服务评估有助于保障院舍服务对象生活质量，提升社工机构及从业者专业服务能力，优化公办福利机构服务管理水平，为政府和社会大众提供检验、管理或监督服务购买成效的依据。研究者提出院舍社会工作服务评估需遵循规范化、稳定化、本土化、开放性、参与性等原则，服务评估的组织系统涉及评估主体、评估过程与评估对象三维度，社会工作服务评估分为内、外两个层次，外部评估指标体系的设计应关注服务思路的逻辑性、服务对象的参与性以及社工权益保障，内部评估应覆盖项目开展开展的全过程，包括过程评估和结果评估，深入到服务对象个别化或局部性需求评估以及具体服务评估。在评估过程中，伦理问题涉及评估团队成员遴选以及评估团队的自我反思，应注意保障评估参与者的知情、同意、退出、隐私保护与获益权益，并承认评估的局限性。

四、我国公办福利机构引入社会工作专业服务的趋势

公办福利机构中老人、儿童、残障者等服务对象是我国各类人群中生理、社会属性最为弱势的人群，为其提供符合人道主义以及与我国经济社会发展水平相匹配的院舍服务，是现代社会治理的应有之义。在对国际弱势群体服务的实践与文献进行梳理的前提下，并在我国广东省26家公办福利机构进行深入访谈调研的基础上，研究者认为社会工作专业参与公办福利机构转型遵循以下几个发展轨迹：

（一）社会工作以多元化、普遍化、标准化形式嵌入各级福利机构

在十多年来公办服务机构以试点做法引入社会工作的基础上，包括广东省在内的我国公办福利机构会普遍化引入社会工作专业服务。我国民政部、各省民政厅及地方民政部门会逐步出台服务普及的倡导性政策，并在公办福利机构分级管理中，明确界定社工岗位的数量与职责。随着我国地方财政经济的改善，财政部门会逐渐加大对公办福利机构购买社工服务的支持力度，更多地方将社工服务购买纳入财政预算。各级人力资源与社会保障部门明确社工身份认定与薪资待遇保障，并基于社会迫切需求给予一定鼓励性措施。公办福利机构意识到社工服务不可或缺的功能，而以开放接纳的态度固定相应岗位和管理措施，在适应本地、本机构发展需求的前提下，社会工作以多样化、普遍化方式较为稳定地嵌入公办福利机构专业服务体系，“一刀切”会体现在服务倡导方面，而在服务推进策略与具体方式上，“多样化”将得到持续支持。在推进步伐上，会体现鲜明的资源依赖特色，即优先在资源充沛地区发展，而后向资源欠充沛地区波及。因此，社工专业服务在资源密集的大都市、高级别机构得到普及后，会向资源相对丰富的中小城市机构普及，最后向街道、乡镇普及，不排除部分政策倾斜因素会改变普及的顺序。随着公办福利机构社工服务推广经验日臻熟稔，公办福利机构、社工行业内部乃至社会各界，对规范化、科学化的要求日益提高，因此社会工作者需要回应这些要求而强化专业服务管理，在项目竞标、服务计划拟订、执行与评估各环节体现高度的专业特征，技术治理主义或科层制的特征会在社会工作专业管理过程有所体现。因此，推动社会工作专业服务在公办福利机构从新生事物走向发展壮大的政策、制度会不断出台，社会各界、公办福利机构管理者等理念会持续朝着有利于社工专业发展的方向改善，专业内部的服务规范性要求会令其不断缩小与公办福利机构其他专业力量之间的差距。

（二）社会工作成为引领院舍服务以需求为导向的主要依托

新中国成立以来，公办社会福利机构理念已经逐渐从计划经济时期的管理导向、偏重低层次物质、生理需求，向服务为主，兼顾高层次心理、社会需求转变，社会工作的参与将令公办福利机构服务的需求导向特征进一步突出。在调研过程中，研究者了解到部分公办福利机构引入社工服务的目的或为“减少投诉”“上级部门要求”“向兄弟单位学习”等，“需求导向”的主动性并不明确，然而，在引入社会工作专业的过程中，出现了“无心插柳柳成荫”的局面，服务对象对院舍服务的满足度不断提升。社会工作专业以“全人式”服务为特征，关注个体的生理、心理、社会化全面需求，且覆盖院舍生活的全过程。全新的服务理念和服务手法为长期院内生活的服务对象带来了崭新的且更为人性化的服务体验。可以料想的是，院舍行政管理与服务管理固为重要，但“管理主导”的色彩将淡化，日常管理将定位于优化院舍服务环境的功能。社工“以人为本”的服务理念将在公办福利机构产生潜移默化的影响，对其他服务人员和院舍管理方产生示范作用。从服务计划到服务评估，从过程评估到结果评估，服务对象需求将在院舍各类服务中得到更大程度的尊重与倾听。

（三）社会工作成为搭建院舍跨专业服务网络的核心力量

如前所述，社会工作专业从服务对象全面需求出发，满足马斯洛需求层次理论所表述地从低至高各类需求。尽管社会工作专业在满足部分需求方面未能如各领域专业人员一般精准到位，但是却拥有将各专业资源整合统筹的独特优势。而“资源管理平台”是描述社会工作专业定位的准确词汇，在进入服务领地后，社会工作者需要将本地资源按数量、类别、来源、可获取性等指标进行清晰梳理并分类管理，在服务过程中根据服务对象需求进行资源匹配、链接或整合。衡量好社工或好机构的标准不单单在于社工亲自提供了何种服务，更在于社工动员、链接了哪些类别的区域内外资源造福于服务对象。在公办福利机构，我们期待社会工作者能在医生、护士、特教老师、工勤、工疗等各类专业服务人员之间搭建资源共享的平台。在服务对象入院需求评估的基础上，社工与院内各专业力量拥有定期对话的平台与协同服务的可操作性制度，其他专业力量能将服务过程中的新发现、新进展转达社工，提供转介服务，协助社工拓展服务案主来源，同时社工在帮扶服务对象的过程中，亦能及时链接院内其他专业服务力量予以协助，如案主生理状况评估、户外活动医疗保障、院内行政资源调配等。资源管理平台的搭建，有赖于公办福利机构管理层的意愿与举措。研究者期待社会工作者的专业角色得到普遍认同，并在管理者充分支持的基础上，在院内跨专业服务网络的搭建上发挥核心作用。

（四）社会工作成为推动院舍服务社区化发展的关键推手

院舍服务社区化发展基于以下理由：第一，20世纪50年代以来，院舍服务面临去机构化挑战，福利、救助机构小型化、社区化发展已成为国际潮流，这一潮流基于避免“社会隔离”的考量。尽管在前文已有论述，发达国家“去机构化”的过程伴随各种困境，然而社区环境提供社会服务已深入人心。院舍服务具有规范性、保障性、专业性等诸多优势，然而“社会隔离”的弊端也显而易见。第二，部分公办福利机构如儿童福利院面临服务对象减少的现实挑战，社区化发展成为部分公办福利机构可持续发展的必然路径。社会工作在公办福利机构社区化发展中的作用可做如下描述：链接较为稳定的社区资源，拓展老人、儿童、残障者的社区参与空间与平台；强化各类服务对象与院外亲属、朋友、志愿者等的互动频率与方式；对大龄孤儿或具备劳动能力的精神康复者，链接就业培训资源，使其在院内定期接受实用型劳动技能培训，助其凭一技之长早日融入社会生活；院舍社工在与社区社工紧密合作的基础上，完善以下两方面服务：一是将出院人员的跟进服务延伸至社区，如精神康复者的社会融入服务、孤儿回归社会后的成家立业服务等，院内社工与社区社工逐步做到信息共享，实现服务无缝对接，二是社区社工发现有院舍收养需求的服务对象，如生活不能自理之有需求的长者或残障人士、事实上无人抚养之儿童、处于发病阶段的精残人士等，可尽早转介至院舍社工，以期提供及时服务，避免其境况恶化。基于以上回归社区或转介服务的理由，研究者认为社会工作将成为院舍服务社区化发展的重要推动者。

（五）社会工作成为提升公办福利机构公信力的重要渠道

公办福利机构社会化的过程，必然伴随着公办福利机构社会服务过程的公开透明，社会工作专业的参与会为这一过程提速。首先，社会工作参与多以项目购买的形式进行，通常项目购买相关信息，如金额、采购目标、服务指标、评估等会通过网络形式进行公示，社会各界对项目概貌能获得基本认知。在服务过程中，社会工作引导各种形式的志愿者参与部分服务，家属在需求表达、服务协助和回访等环节具有参与空间，媒体在宣传社会工作服务内容过程中也增进了公众对公办福利机构的了解程度。为推进公办福利机构的公信力与美誉度，消除封闭式运作导致的误解质疑与避免个别违规事件的发生，研究者倡导进一步提升公办福利机构专业服务的透明度，无论是纳入财政预算，还是福彩公益金资助，抑或是社会慈善捐赠，项目推广前期、中期和后期都应当通过互联网进行公示，招投标过程、服务需求评估、过程与结果评估、资金使用状况等对社会大众有所交代。在院内老人、残障者的服务过程中，应保障家属有知情、同意、探视的权利，在服务方案拟定或调整、落实与评价各环节推动院内服务对象家属的积极参与，或可设立“家属委员会”等志愿组织，激发家属的参与与服务协助动机。日常服务中，在不影响专业服务的前提下，通过设立“开放日”等形式鼓励普通居民参观、交流、表达建议，既满足社区老年居民及家属深入了解院舍服务的需求，也引导社会公众关心帮扶社会弱势人群。公开透明的服务过程，有助于提升公办福利机构的社会美誉度，回归其“示范性”的职能定位。

五、我国公办福利机构引入社会工作专业服务的推广策略

（一）政府购买服务的政策、资金与理念支持

纵观近代以来国际社会福利发展史，我们可以清晰看到，社会福利的进步和改革均发端于经济较为发达的英国、德国、美国等，社会工作这一专业助人职业也为舶来品，诞生于欧洲。经济发展提供的物质基础以及随之而来的公民责任意识崛起，是酝酿社会福利进步的土壤。横观我国亦如此，政府购买社会工作服务的相关政策、购买服务的种类和资金数量、各类社会组织数量也在广东、浙江、江苏等发达省份尤为突出。因此，公办福利机构引入社会工作专业服务，需要国家及地方政府增加资金投资和政策扶持，这是实现“公私协力”、提升公办福利机构服务专业性的前提条件。因此，在推广社会工作专业服务的过程中，国家应加大对欠发达地区公办福利机构购买社会工作服务的资助力度，保障其稳定性，同时引导社会慈善资源流向社会工作机构，并引导社会工作机构多方筹集社会资金、增强自身“造血”能力和资金管理能力。同时，公办福利机构自身也应增强引入社会工作专业服务的自觉性和迫切性，在政策、资金和理念的三重催化下，推动社会工作专业服务的持续性发展。

（二）社会服务组织的稳步发展

社会组织是公办福利机构引入社会工作专业服务的强有力后盾，提供专业服务的社会组织可以承接公办福利机构的社会工作服务项目，提供评估服务的社会组织可以围绕福利机构的专业服务开展第三方评估，为政府购买服务的成效判定和专业服务改进提供依据，社会工作行业组织（社会工作协会、社工师联合会等）的发展可以引导行业实现自律与规范化服务，推进行业内资源优化配置等，因此，社会工作参与公办福利机构转型的顺利推进，有赖于各地民政部门对社会组织发展规模与类型进行长远规划与合理指引，明确社会组织的准入与退出机制，联合财政、教育、人力资源等部门制定并落实有利于社会组织发展的资金、场地、人才扶持等政策，推动社会组织积极成长。只有具备一支数量合理并拥有相应服务能力的社会组织队伍，政府购买服务实践方可得以推广。

（三）本土化方式的积极探索

实现本土化是社会工作引入我国的现实使命，我国幅员辽阔，不同地区的资源状况与现实需求存在较大差异，因此，在公办福利机构推广社会工作专业服务的过程中，地方民政部门在发挥监督角色的前提下，应尊重公办福利机构以及社会工作组织对社会工作服务开展形式的本土化、差异化选择。无论是岗位购买、项目购买，还是自设岗位面向社会招聘社工专业人员或自主培养内生社工，只要社工服务符合专业规范和伦理，服务对象生活质量有改善，该引入方式即应得到相应认可；也可以通过对不同地域引入社会工作服务方式的对比与探讨，引导本地公办福利机构社会工作服务的改善或改变；还可以通过科学化的第三方评估引导社会工作管理与服务团队提升服务专业化程度等。作为新生事物，社会工作专业嵌入公办福利机构服务体系，其试错和调整是必经之路，民政部门和社会工作行业组织、社会工作服务组织应秉承开放、包容与不断更新的态度，走出适合本地区公办福利机构社会工作服务开展的路径。