新政下强化采购人主体责任的分析与对策研究

方慧婷

摘要：政府采购在经历了17年的实践以来，彰显了其在财政支出节约与腐败问题防范的作用，但渐渐也显露出一些问题，政府采购制度的基本功能逐渐弱化。本文以深化政府采购制度改革为理论依据，从采购人主体责任要义出发，就目前在制度、认识、机制上存在偏差，提出相关工作建议。

Abstract： After 17 years of practice， government procurement has demonstrated its role in preventing fiscal expenditure and preventing corruption. However， some problems have gradually emerged， and the basic function of government procurement has gradually weakened. This article takes deepening the reform of the government procurement system as the theoretical basis. Starting from the main responsibility of the purchaser， this article puts forward relevant work suggestions on the current system， cognition， and mechanism deviations.

关键词：內控;采购人主体责任;制衡效率

Key words： internal control;purchaser main responsibility;check and balance efficiency

中图分类号：F275                                         文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）06-0095-03

1  政府采购定义及现状

政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的单位和社会团体使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务的行为。在国际上，政府采购是包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行为的总称，亦指公共采购的管理制度。其核心要意在于节约资金与预防腐败，同时，在经济市场中调控方向，以实现公共产品与服务供给的质量和效率，并将使用财政资金的采购纳入“阳光下的交易”。《中华人民共和国政府采购法》于2002年颁布，2014年修订，实施至今已近17年，政府采购还存在规章制度体系不完善、监督机制不健全、采购程序复杂效率低下、采购信息沟通渠道不畅、人员素质待提高等问题，依然存在“只买价廉不买物美”，“走形式、走过场”等现象，违背了政府采购制度法制功能和政策导向的宗旨。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，指出深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，加快形成采购主体职责清晰、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善的现代政府采购制度。

2  内控制度建设对提高采购效能具有核心意义

2.1 以政策为导向，为夯实采购人主体责任奠定理论基础

财库[2016]99号《关于加强政府采购内部控制管理的指导意见》，提出“以‘分事行权、分岗设权、分级授权为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程措施，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。”同时，文件明确，“采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理，明确内部工作机制，重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等管理”。这表明，内控制度建设是采购人明确主体责任的当务之急，采购人作为采购主体应当建立健全采购内部控制管理制度，为有效落实采购人主体责任奠定基础、创造条件。

2.2 以法理为依据，建立健全采购内控制度是必要条件

根据（主席令第68号）《政府采购法》规定，采购人是指“依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织”。采购人作为需求提出的一方，是政府采购活动的发起人、出资方，和使用者。全面完整、清晰明了地明确采购人主体责任，是做好政府采购工作的必要前提。中国人民共和国国务院令第658号《政府采购法实施条例》第39条规定，“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。”，该法条深刻阐述了采购人在采购活动中应当遵循的原则和履行的职责。据此，可将采购人主体责任理解为：以采购需求作为源头，将采购活动全过程和各环节全部纳入到整个内部控制管理体系中，规范落实政府采购政策，更好地发挥政策功能，依法依规，公开透明推进各项工作，直至完成履约验收。从一定意义上看，内部控制管理体系，既直接影响着机关事业单位在政府采购环节中能否做到采购、财务、使用等部门三位一体，形成整体联动又相互制约的立体机制，更是确定采购需求、组织采购活动、履约验收等工作的依据。因此，加强采购人主体责任的关键节点应当落在政府采购内部控制管理体系的建立上。

4.3 紧抓重点环节，明确内控管理核心工作

一方面，实施采购前，应当认真对照内控要求落实政府采购需求管理，在条件允许的情况下，通过采购、财务、需求部门共同商讨探究的机制，既要合力推动又要分工制衡，确保采购需求制定合理规范，预算落实精准到位。对于采购需求不明确内容不完整的情况，制定采购作业指导书，拟定切实可行的方法，指导各部门高效、有序开展市场调研，通过广泛征集社会建议、充分听取专家意见、深入开展咨询活动等手段编制采购需求。另一方面，在项目验收时，要建立政府采购工作人员和业务人员有效沟通机制，对采购项目进行分类，制定各类项目的验收程序和标准，在验收环节确保项目资金使用高效及项目成果优异。开展具体验收工作时，严格对照需求清单、合同条款，全面评估履约效果，针对大型项目，应当考虑多方参与验收，视项目情况邀请安排政府行政监管部门、原社会方案征求方、原专家、纪检审计人员，形成联合验收组，对照国家及行业标准，形成多维度考核的验收机制。

4.4 建立采购计划制度，实现采购管理链条一体化管控

建立政府采购项目实施计划制度，将采购工作分为采购预算编报、需求调研、采购实施、履约验收四个阶段，优化各阶段的流程衔接。同时从采购预算编制、采购计划周期管理、采购资金使用、采购验收评估，廉政、法律风险防控等方面事先预设目标，促使采购过程中各部门各司其职，互相配合，形成环环相扣的动态采购机制，提高采购效率。根据采购人预算情况，编报采购计划，有序安排采购活动，提高采购人执行政府采购预算、实施计划的系统性、准确性、及时性和严肃性，并在本单位内部系统乃至向社会公开信息，接受社会监督。

4.5 注重采购队伍建设，为保障采购质量做好人员储备

目前我国政府采购所涉政策正面临新旧交替的阶段，新政出台快，旧政被淘汰，专业性不断提高，对此，采购人应以保障“合理设岗、强化权责对应”为目标，按照“分事设权、分岗设权、分级授权”的原则，认真梳理不同业务、环节、岗位的职责与权限。在执行不相容岗位分离的同时，按照相关业务多人参与和定期轮岗的原则，一方面帮助培育政府采购工作人员全面掌握各类业务能力，另一方面也可控制风险、防范腐败。对于受条件限制，难以实行类似制度的采购人，可积极探索建立业务人员在岗监督、离岗审查和项目责任追溯的一体化制度，通过检查、考核、设立监督电话等管理方法，将采购人主体责任落实到位，确保政府采购管理工作规范、合法，保证财政资金使用安全。

5  结语

强化采购人主体责任是我国在政府职能转变的新格局中，认清形势，敢转善变、把握关键的重要表现。政府采購内控管理的科学性、有效性是决定财政资金是否安全使用的重要制度保障，更是加强政府采购活动权力运行规范，提质增效廉洁的坚实基础。建立“职责明确、程序规范、保障有力、监督到位”的政府采购内控管理并非一朝一夕之功，还需要在实践中不断积累经验，笃行致远。

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