整体性治理视角下中国跨域公共治理转型：问题讨论、动力机制与推进策略

彭澎，梁显佳

（1.华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640；2.广州市社会科学院，广东 广州 510410）

一、问题的提出

现代化改革提高了中国社会的开放性和流动性，各行政区之间的地理空间界限被逐渐打破，跨行政区域的要素流动、社会交往和信息传播成为一种常态。在此背景下，发生于某一行政区内的公共问题得以快速向相邻行政区扩散，呈现“外溢化”“无界化”和“扩散化”等特征趋势，逐步发展成区域性公共问题。例如，区域公共社会治安与犯罪问题、跨域环境污染问题、地方基础设施发展问题、流动人口管理问题等，超越了地理界限，趋于外部化和无界化，使得跨域公共事务治理陷入合作困境[1]。相较于单一行政区内的公共问题，跨域性公共问题的影响范围更加宽广，波及多个省、市、区的众多人口，问题复杂程度和解决难度相对更大，仅凭单一地方政府的治理资源和治理能力难以妥善解决。因此，如何对跨域性公共问题进行有效治理，实现并维护公共利益，对我国既有的跨域公共事务治理模式和治理体制提出了巨大挑战，是新时代国家政府治理迫切需要回应的重要议题。

1978年以来，中国政府在财政领域探索性实施“分权化改革”，并由此推行至其他社会领域。在行政体制方面，为协调中央集权与地方有效治理之间的矛盾，中国围绕“分权化改革”议题进行了多次行政体制改革①参照燕继荣、魏礼群等学者对改革开放以来中国行政改革阶段的划分，中国的分权化改革大致上分为三个阶段：变革计划经济体制模式的央地分权改革（1978—1992年）；精简部门机构，转变政府职能改革（1993—2012年）；简政放权，推进政府治理现代化改革（2013年至今）。。改革重塑了央地政府间的权责关系，地方政府获得了较大的行政事务治理自由裁量权，中央政府更多地发挥业务指导和协调监督的作用。由中央到地方的层层向下赋权，刺激了地方政府开展公共治理活动和提供公共物品与服务的积极性，各地政府实现了良好的治理绩效，但同时也在一定程度上加剧了国家治理的碎片化[2]。在“属地管理”的制度安排下，地方政府在本辖区内独立履行社会治理与公共服务职能，府际合作缺乏制度化的约束与激励，在区域性公共产品与服务供给上处于一种相对独立或相互竞争的关系，缺少行之有效的沟通、协调与合作，而是采取“各自为政”“相互隔离”“单打独斗”的碎片化治理策略[3]。这种碎片化治理模式不但无法有效解决区域性公共问题，反而加剧了行政资源的分散性，增加公共治理成本，降低政府整体治理绩效。因此，中国在区域公共问题治理上亟须探索和应用新的治理模式。

为解决地方政府在跨域公共事务上存在的碎片化治理问题，西方学者于20世纪90年代提出了一种新的区域公共治理构想——整体性治理，强调通过整合与协调政府组织体系以解决行政实践中出现的政府碎片化问题[4]。该理论在西方国家政府改革与行政实践中已被广泛付诸检验，为破除地方政府间跨域治理碎片化难题贡献了理论指引并指明变革的现实路径。鉴于此，本文聚焦我国国家治理场域内广泛存在的地方政府间跨域治理碎片化现象，以整体性治理理论为分析视角，尝试实现三个目标：一是对我国地方政府在区域公共问题治理中的碎片化现象进行整体性分析，掌握跨域治理碎片化的表征、组织根源、生成逻辑和现实弊端；二是从管控治理风险管控与深化政府改革两个维度探索中国地方政府间跨域治理转型的动力，构建内外部动力要素的耦合机制；三是从变革理念、完善权责设计、优化组织建设、加强制度安排的维度构建中国跨域治理转型的推进策略。

二、治理碎片化：地方政府间跨域治理面临的问题

碎片化原指完整的东西破碎成诸多零块，最初被用于描述传播学的中社会信息传播过程出现的割裂化与断续化现象。李侃如（Lieberthal.K）、兰普顿（D.M.Lampton）等将“碎片化”引入分析中国的决策体制，强调公共政策是政府部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间基于各自利益讨价还价、谈判妥协的结果[5]。跨域是指跨行政区域，也可理解为区域更多的通过行政区划系统加以指涉，因此跨域概念更多地用于表示超越了单一行政区划的两个或多个行政区划范围总体[6]。综上，本文中的跨域治理碎片化可理解为：作为共同治理主体的多个地方政府，在面对某一跨域公共问题时，基于属地管理主义原则各自行使行政权，缺乏制度化的合作约束，产生治理上的地域壁垒和功能割裂。

（一）地方政府跨域公共治理碎片化的多维表现

在封闭与半封闭的传统农业社会和早期工业社会中，社会公共事务相对简单且大多生成于某一行政辖区内，地方政府间碎片化治理模式成为与之适应的政府管理模式[7]。改革开放以来，国内市场经济快速发展的同时，大量的公共治理任务随之而来，挑战着地方政府的治理能力，尤其是珠三角、长三角和沿长江经济带等经济发达地区，面临愈发复杂的公共治理环境，该治理模式的弊端不断显露，集中体现在以下几个方面：一是治理主体碎片化。基于“属地管理主义”的行政原则，公共事务治理通常以行政区划为界，依此裁定治理权责的归属与分配，各地方政府根据相应的权责开展本行政区内的治理工作，地区间的治理资源存在整合的困难。二是治理理念碎片化。在跨域治理中，地方政府间往往存在差异化的利益诉求。例如在跨域环境污染治理问题上，发达地区更多地考虑环保、绿色经济和可持续发展等价值，欠发达地区则一般更重视本地GDP增长，甚至不惜以破坏生态为代价。这种差异化的利益诉求，是跨域公共事务治理目标分化的根源，也使得跨域治理容易偏离公共利益。三是治理方式碎片化。在跨域治理中，地方政府间在方式的选择上存在“一元管控”与“民主共治”的差异。地区民主化程度的差距决定了政府对其他社会力量参与公共治理的接纳程度，一般而言，民主程度不发达的地区排斥社会力量的联合参与，民主程度相对发达的地区则倾向于采取联合共治的方式。四是治理制度碎片化。受到“本位主义”的影响，地方政府的政策制定和制度实施具有浓厚的自利色彩，通常相邻地区之间的政策制度缺乏有效的衔接与融合，产生治理制度碎片化后果。

（二）传统科层制：地方政府间跨域治理碎片化的组织根源

在公共管理领域，碎片化与科层制关系密切，指向的是层级政府之间、同一政府内部各部门之间以及各地方政府之间的权力分割状况[8]。科层制作为一种高度理性的组织形式，在工业化社会中为世界上多数国家所接纳，成为主要的政府组织制度。韦伯所提出的理想化科层制强调在组织内部实行严格的专业化分工，各部门之间依照权责分配和既定规章制度开展活动，表现为纵向层级节制与横向职责分工两大特征[9]。科层制的组织设计贯穿了整个中国政府体系，在纵向上形成“中央—省级—市—区县—街镇”的五级行政区划设置和层层授权的体系，在横向上则表现为同级地方行政区域之间界限清晰的权责划分，形成了行政区行政的管理体制①行政区行政是学界对我国现行行政管理体制的概括，是一种严格以行政区域为界限，国家内部各地方政府相对独立地管理本区域公共事务的治理原则和模式。。行政区行政明确划分了地方政府的治理职责权限，各级地方政府对本行政区内的公共事务负责，能够更好地发挥自身的积极性，实现行政区内的有效治理。但是，行政区行政的管理体制过于强调地方政府之间的职责分工和各司其职，忽视了地方政府之间的协同治理，不能有效应对跨域公共事务治理。这种行政体制导致地方政府之间常常是“竞争”多于“合作”，在关乎地方利益的跨域公共事务中，追求地方利益最大化仍然是地方政府行动的主要动机，相互之间的竞争意识大于合作意识。因此，以科层制思想为核心的行政区行政管理体制虽然清晰地划分了地方政府之间行政范围和职责权限，促进各地方政府有效管理各自行政辖区范围内的社会公共事务，但由此形成的行政壁垒导致地方政府组织体系松散化和功能职责碎片化，加剧了地方政府对跨域公共事务治理的碎片化。

（三）行政发包：地方政府间跨域治理碎片化的生成逻辑

出于对专业化分工与高效化管理的追求，中国政府依照权责归属和行政区划，划分出边界明确的多元子系统，形成了功能裂解、条块分割的碎片化治理格局。中国的上下级政府之间被认为是一种权力的“委托—代理”关系，这种关系被形象地概括为“行政发包制”[10]。上级政府将治理权委托于下级政府，并通过行政监察、绩效考核、政治升迁等方式，对下级政府官员加以激励约束，确保本级政府意志最大可能地向下贯彻。然而，行政发包制以属地管理为特征，属地主义的管理模式赋予各级地方政府极大的行政事务治理自由裁量权和实际控制权，这些正式和非正式的权力使得下级政府能够对上级政府的政策采取选择性执行、变通执行或抵触执行等策略，容易出现上下级政府“力不往一处使”的问题。于横向同级地方政府关系而言，基于行政区划的治理权发包，弱化了地方政府间的横向协调功能，并且行政区行政加剧了地方保护主义的泛滥。在央地政府之间的“行政发包”关系中，每个地方政府都是“承包人”，如何通过有限的治理资源实现尽可能多的治理绩效，并通过提高政绩以便在激烈的竞争中获得宝贵的晋升机会，是作为理性经济人的地方官员在作出决策前的重要考量。因此，处于变相竞争环境下的地方官员不愿意进行跨域合作与分工，对于那些双赢的跨域合作机会“反应冷淡”[11]。

（四）“治理失灵”：地方政府间跨域治理碎片化的弊端

跨域治理碎片化导致跨域公共事务的“治理失灵”，是国家治理体系和治理能力现代化的重要阻碍。在碎片化治理模式下，各地方政府在治权行使方面存在“地方主义”和“关门主义”，基于行政区划各自制定、实施和推进治理政策和方案，常常导致在同一公共问题上出台的地方政策相互冲突违背。此外，基于规避治理风险等考量，地方政府通常只关心和重视本辖区内的事务治理，漠视此类公共问题对其他相关地区所造成的负外部性，规避应担责任。因此，跨域公共事务治理的碎片化通常会导致地方政府间陷入“边界冲突事件”[12]，引起与公共事务治理责任相关的政府之间相互推诿甚至是相互对抗的现象。总之，各自为政的分割式治理无法有效解决跨域公共事务，反而增加治理成本，降低治理绩效，导致政府治理失灵。同时，低效、无效甚至是负效的政府治理，成为引发跨域公共危机事件的重要因素。

三、治理风险与政府改革：中国地方政府间跨域治理转型的双重动力

治理转型是多因素共同作用的结果，既有外生性的治理风险压力迫使政府变革治理传统，同时政府系统内部的体制变革也为其提供了根本动力。因此，根据性质差异，将我国跨域治理转型的动力要素区分为外生性动力与内生性动力，其相互作用共同构成了跨域治理转型的动力机制（见图1）。

图1 中国跨域公共治理转型的动力机制

（一）外部动力：跨域公共事务治理的风险性增加

在复杂的现代化公共治理场域中，碎片化治理模式已然无法适应跨域公共事务治理的要求。在跨域治理中常常出现“政府失灵”的现象，在未降低治理风险的同时反而增加了新的体制性治理风险，诱发跨域性公共危机。

1.根本动力：碎片化治理模式无法适应跨域治理要求。具有“封闭性”和“内向性”特征的地方政府间跨域治理碎片化模式已经无法适应跨域公共事务“无界性”和“外向性”的治理要求[13]。农业社会和传统工业社会处于一种封闭或半封闭的社会状态，需要治理的公共问题相对简单且多发生于单一的行政区域内。面对此类公共问题，地方政府具有足够的人才、资金、技术和注意力等治理资源，能够独立地实施有效治理。然而，改革开放推动中国社会从封闭型、半封闭型走向开放型，推动计划经济转向市场经济，大量的区域性公共事务产生，地方政府尤其是发达地区政府面临沉重的治理任务与复杂的治理环境。跨域公共事务的复杂程度和治理难度超乎大多数地方政府治理能力范围，仅仅依靠某一地方政府进行单独治理，所产生的治理绩效十分有限，这既无法从根本上解决眼前的公共问题，同时也存在激化矛盾、恶化问题的风险，也是对有限的治理资源的无效使用。

2.推动力：地方政府间跨域公共治理绩效亟须提升。地方政府之间在公共事务治理上存在严重的地域分割和功能裂解，使得原本作为一个整体组织而存在的中国政府体系分割成条条块块，行政壁垒的形成与巩固，阻碍地区间的行政沟通，降低了组织行动的灵活性，组织的治理成本有所增加，而整体治理绩效大大降低。以区域性环境污染等为代表的跨域公共问题具有强关联性与负外部性，塑造了地方政府间的共同利益关系，这就要求地方政府间在跨域治理中进行府际协作，共同加大治理资源投入，协调整合现有资源。然而，在现实情境中，地方政府间的治理行为缺乏强约束力的协商合作机制，相互间的行动策略和政策措施常出现“不兼容”状况。面对同一跨域公共问题时不同地方政府的治理侧重点以及资源如何分配存在分歧，这就导致整个政府组织治理成资源浪费，行政协调成本居高。另外，地方政府间存在治理资源支配与投入的碎片化，各方资源难以实现有效互补、整合以及共享，难以发挥治理资源的聚合效应和叠加效应，跨域公共治理实际上是低效甚至是无效的。

3.约束力：跨域公共危机事件发生的概率亟须管控。碎片化治理难以全面有效解决跨域性、扩散性、无界化的社会公共问题，反而使之演化为危害社会稳定的公共危机事件。地方政府间在治理资源、能力以及理念上的差异化，决定它们在跨域治理中采取不同的行为策略和政策措施，容易产生行为对抗和政策互斥。缺乏协同联动的治理，跨域公共问题仅仅是得到片面性的改善，难以实现问题的根本性解决，社会公共问题仍持续恶化。随着信息化社会的到来，互联网技术与新媒体平台广泛介入公共治理领域，公共问题的传播与被认知突破了空间阻碍，能够快速传播并吸引社会高度关注，成为重要的社会议题。公众围绕某一社会问题形成强大的社会舆论，由于信息不对称，产生的舆论常常是缺乏理性、夸大事实和曲解本意，这就容易导致一般性的跨域公共问题演变为严重的跨域公共危机事件，无效的治理将损害社会的稳定性以及政府的公信力。

（二）内部动力：旨在提高治理绩效的政府改革

从管理走向治理是中国政府改革的重要目标。1978年后的多次政府改革，几乎都围绕着“如何提升治理绩效，实现有效公共治理”这一核心展开。改革促进了地方政府间的利益整合，探索了中央集权与地方分权相平衡的改革路径，同时巩固了上下级政府间的“激励—约束”体系，是跨域治理转型的内生动力。

1.驱动力：地方政府间利益从分散走向整合。利益共识是地方政府之间进行合作的内在逻辑和动力源泉，整合性利益则是地方政府在跨域公共事务上进行合作的驱动力。地方政府之间存在的治理认知和治理能力差异化，导致其在跨域治理中表达出不同的利益诉求。步入市场经济时代，经济发展成为考核地方政绩的重要指标，地方政府间围绕“招商引资”展开竞争。这种竞争式发展加剧了利益的分化与对抗，使得地方政府间长期处于一种非合作博弈关系[14]。而频繁爆发的区域性公共问题及其治理失灵，引发地方政府对这一关系的重新思考，并推动了相应的改革。改革旨在破除地方主义和本位主义思想，构建地方政府间妥协与合作的制度基础，整合多元治理主体的分散化利益诉求。基于利益共识，跨域治理中的各地方政府通过对话与互动，实现治理经验知识的优势互补，促进公共事务治理知识的跨域流动与再生产，为妥善解决跨域公共问题提供丰富的治理资源，同时也实现了各自利益的最大化。

2.引导力：中央政策价值理念从悬浮到落地。权力的收放是央地关系建设的核心，如何实现两者之间“分权”与“集权”的均衡，则直接关系到国家整体治理的有效性。为提高地方治理的主动性和有效性，1978年以来中国进行了多次以“分权”为核心的政府改革，适应了市场经济发展。但分权化改革在一定程度上弱化了中央政府的经济调控和行政协调能力。因此，中央的政策价值与施政理念常受到地方政府的变相抵触或模糊替换，在行政实践中产生政策执行偏差的现象。为解决这一问题，中国分别通过实行分税制改革和官员绩效考核制有效地巩固中央集权，强化中央对地方治理的价值引导与理念嵌入。分税制改革通过增加中央政府的财政收入，使其能够以转移支付等手段对地方发展进行干预和调节，对地方政府实施财政激励，以经济手段达到加强行政控制的目的。自上而下的官员考核制度强化了中央对地方官员的人事管理，以政治升迁对地方官员进行激励与约束。以这两种制度为代表的中央集权改革，有效化解了过度分权而导致的地方政府治理价值理念的碎片化，提高了中央政策价值理念下达的力度和完整度。

3.保障力：各级政府的公众回应与积极作为。政府回应与政府作为旨在吸纳社会公众参与公共治理，推动公共事务走向“善治”，同时也巩固了政府自身的民意支持，是一种实质上的“利我即利他”行为[15]。在跨域公共治理中，地方政府间之所以产生相互推诿现象，其中一个重要原因在于缺乏促进地方政府进行公众回应的硬性约束。为解回应性不足的问题，自2006年以来，我国一些地方政府开始陆续提出建设服务型政府的目标，从而掀起了新一轮政府改革的高潮。改革通过法律创设、制度创设和平台建设等途径，逐渐以法律法规的形式确定政府回应的内容以及各个环节。近年来，政务公开制度、利益反馈制度以及相关责任制度在地方政府中得到实践和发展，从制度上保障政府对跨域公共事务治理进行回应。此外，爆发式增长的互联网技术和新媒体平台为建设电子政府①电子化政府是运用信息技术创新政府治理和服务的整合概念。其内涵在于建立一个虚拟政府，为公民提供方便、快捷、高质量的公共服务。参见张成福《电子化政府：发展及其前景》，载《中国人民大学学报》2000年第3期。和“无缝隙政府”②无缝隙政府反映了生产者社会向顾客社会的转变，它以满足顾客无缝隙的需要为目标，以顾客、竞争和结果为导向，是一种面向未来的公共机构自我改革的模式，是一种为顾客提供无缝隙的公共产品和公共服务的方式。汪大海《顾客社会与无缝隙政府》，载《中国行政管理》2002年第3期。提供了条件，拓宽了公民监督政府公共治理的渠道和丰富政府回应与作为的方式。改革提升了政府的公众回应与积极作为能力，是推动地方政府积极参与跨域治理的动力之一。

（三）内外部动力要素作用机制构建与耦合

1.外部动力要素的作用机制。随着市场经济发展，区域性公共事务频繁出现，现有的碎片化治理形态往往是失灵的，政府治理权威和社会稳定局面遭受挑战，地方政府面临诸多系统性和非系统性的治理风险，这是跨域治理转型的外在起点。现实困境呼吁公民社会对政府治理的两个主要维度（价值理性和工具理性）进行深刻反思。于价值理性而言，我国更清晰地认识到地方政府间合作的重要性，批判了以往基于经济增长与政治晋升驱动的竞争型治理方式，从组织权责设计、权力运行体制以及治理方式等具体层面引导地方政府间跨域治理模式的转型。于工具理性而言，传统的碎片化治理模式导致一系列弊端，突出表现为治理模式与现实治理需求严重脱节、治理绩效不升反降，甚至是极其可能诱发区域性的公共危机事件，这无疑增加了政府治理的风险与危机。因此，在国家治理视角转向与现实治理风险诉求的双重叠加下，价值理性和工具理性层面发生的转变推动了跨域公共治理转型。

2.内部动力要素的作用机制。政府系统的自我改革形塑了内部动力要素发挥作用的轨迹。首先，“适度集权化”改革有效地整合了地方政府间的利益，推动地方政府从竞争走向合作。正是基于多方协作和共同治理，才能够实现治理资源共享，在合作中增进整体利益。利益共识的动力源泉需要合理的激励机制来进行引导与输出，通过常态化的激励与约束，来强化各地方政府的行为动机，提高其参与跨域公共事务治理的积极性与主动性，为实现治理预期目标提供多方力量支撑。利益共识的实现需要有完善的协调机制，基于各地方政府的实际治理能力和治理资源差异，设计一套完善的分工合作制度，汇集多元主体力量参与跨域治理，推动实现各自利益需求的最大化。此外，在形成利益共识的基础上，多地政府的集体行动仍需一个权威性的组织机构发挥统筹引领作用，整合多方治理资源，协调各地行动。

3.内外部动力要素耦合与机制构建。跨域公共治理转型的内部动力机制与外部动力机制并非严格独立，二者是相互依赖、相互作用的关系。地方政府在实践中唯有将二者有机对接和耦合，才能有效推动跨域公共治理转型。外部动力源于宏观社会治理环境变化所引发的治理风险和治理压力，是客观性动力要素。而内部动力源于政府系统内部的各项改革措施，是政府主体主动适应和回应行政环境变化的结果。因此，内部动力要素的作用机制建设是以外部治理环境为出发点和落脚点，迎合了外在环境的需求。同时，外部动力的刺激与引导也要切合各主体参与的利益需求与实际能力，对于地方政府治理的相关制度与政策作出与时俱进的调整，提高外部动力作用机制的有效性。

四、整体性治理：中国地方政府跨域治理转型的推进策略

“整体性治理”作为一种新的公共治理模式，融合了传统合作理论与整体主义思维方式，对传统官僚制强调的“分割式治理”以及新公共管理运动所倡导的“竞争式治理”进行深刻反思，回应了碎片化治理中政策不兼容与治理资源浪费等问题[16]。两种模式的对比如表1所示。从整体性治理视角出发，地方政府间跨域治理所采取的行为策略应从地域分割、功能裂解和竞争式治理转向资源整合、政策联动和协调合作，促进权力、资源和政策从分散走向集中、从部分走向整体以及从破碎走向整合[17]。具体而言，推动跨域公共治理模式转型，破除地方政府间跨域治理碎片化困境，应以“整体性治理”为宏观理论依据，着眼于转变治理理念、创立统筹机构、强化约束激励、优化组织协调等微观维度（见图2）。

表1 碎片化治理模式与整体性治理模式的对比

图2 跨域公共事务整体性治理的实现路径

（一）转变治理理念：从“分割式治理”转向“整体性治理”

区别于行政区划行政，跨域公共治理突破了地区之间的行政区划边界，是一种典型的公权力“跨界合作”行为，地方政府间形成治理理念共识是实现跨域公共事务有效治理的关键。因此，各地方政府应摒弃“地方自利”的理念，打破行政区划壁垒，转变自利性治理思维，转而追求治理的“整体性利益”[18]，构建地方政府间“肝胆相照、协同发展”的跨域治理理念，推动实现跨域治理的整体效果最优和公共利益最大化。一是地方政府之间应协商制定平等沟通对话的规则，通过正式的对话交流以及平等的谈判协商，促进治理理念的交换与融合，增进彼此相互了解，消除跨域合作的顾忌。地方政府通过对话协商，表明各自观点与立场，塑造“协同发展、合作共赢”的府际关系，培育“协同治理、提高整体绩效”的理念。二是地方政府之间应建立起合作的互信机制，通过常态化互相派遣交流小组，共享地方公共治理案例和数据，促进跨域治理的多治理主体形成互信互助的治理机制。三是政府职能应从“无限”向“有限”回归，无论是一般性公共治理还是跨域公共治理，都应该打破“政府垄断”的一元治理，发挥其他社会主体在公共治理中的建设性作用，营造多元主体共同参与的民主共治格局。

（二）创设统筹机构：设立跨域公共事务协同治理的组织机构

彻底解决地方政府间跨域治理碎片化问题，应着重推进创设跨域治理的统筹机构。通过有意识的组织设计，建立一种整体性运作的组织机构，将地方政府间临时性的区域合作论坛、首长联席会议等升级为常设性、法治化、行使具体权力的行政机构或准行政机构。此类机构应经过法定程序获得法律明确授权，获取并行使相应的权力，并具有明确的职能权限、部门设置和人员编制，实现合法性与合理性的统一[19]，在实践中起到协调统筹跨域公共事务治理的功能。同时，统筹机构的内部应划分出权责独立而又相互联系的各个职能模块，统分为常规性和临时性两类，常设性职能模块应包括行使决策、执行、监督和办公服务等部门，而临时性职能模块是为解决重大跨域公共问题而组建的各类领导小组、项目小组、筹划小组等项目组。此外，应明确跨域公共治理协调统筹机构的权力与责任，实现权责相匹配，并通过强化监督激励机制促进机构作为。

（三）强化激励约束：构建整体性治理的政府激励与约束机制

构建地方政府参与跨域治理的激励和约束机制，通过制度来规范和引导相关地方政府分担治理责任。一是强化地方政府参与跨域治理的激励机制，破除“唯GDP论”的地方官员绩效考核机制，将跨域共事务治理效果纳入官员绩效考核指标体系，考核重点应转向地区综合社会治理水平，以此激励地方官员参与区域性公共治理。二是完善地方政府参与跨域治理的约束机制，在跨域治理中明确分配各治理主体的工作和职责，建立全面性、多层次的监督约束机制，实现上级监督、同级监督以及部门间监督等体制内的约束与网络监督、公众监督等外部性的约束并行。三是实现激励机制与约束机制的有机结合，构建地方政府参与跨域治理的多方评价体系，将上级政府、同级地方政府、政府部门间以及社会公众的监督反馈与地方政府官员的绩效考核相挂钩，发挥激励与约束的叠加效用。

（四）优化组织协调：完善地方政府间跨域公共治理的协调机制

在跨域公共治理中，同级地方政府间是一种地位平等的关系，即没有哪一个地方政府能够指挥、责令以及要求另一地方政府采取何种行动。因此，地方政府间跨域治理亟须构建完善的协调机制。一是通过定期举办协商论坛、优化政府信息公开网站、开通政务微博等方式，搭建地方政府间交流与协商的渠道和平台，深化地方政府间的对话交流和谈判协商，化解各方的分歧和矛盾，推动达成治理共识。二是重视地方政府间的利益协调工作，尽快构建合理的利益补偿与利益共享机制，尽快消除跨域治理中地方政府间的利益冲突与竞争[20]。三是推动地方政府间实现治理信息和治理资源的贡献。一方面，应打破地方政府间信息锁闭和治理分割的局面，创建跨域治理信息大数据平台，及时发布本地区事件发展的最新消息，实现治理信息及时互通共享。另一方面，整合人力、物力和财力资源，实现跨域治理中地方政府间人才智力互补和财物资源整合。

总之，频繁发生的跨域公共问题表明中国已进入“跨域治理”时代，传统的碎片化治理模式已无法适应复杂的治理环境，反而产生诸多弊端。基于整体性治理理论，我国地方政府间跨域治理碎片化问题的解决应着重于转变地方政府间的治理理念，寻找理念和价值的共识；创设跨域治理的统筹机构，统领各地方政府参与跨域治理的各项工作；同时，进一步强化地方政府参与跨域治理的激励和约束机制，为跨域治理的推动提供体制性动力；通过平等对话、利益协调以及资源共享等方式完善地方政府间跨域公共治理的协调机制。从碎片化治理转向整体性治理是一项复杂的系统性工程，并非一蹴而就。但这是中国跨域治理的转型方向和路径选择，应持之以恒地以一种渐进优化的方式加以推进，最终实现跨域公共治理转型。