推动社会力量参与公共文化服务的政策法规体系研究

唐 义，徐 静（．福建师范大学社会历史学院；．武汉大学信息管理学院）

1 引言

推动社会力量参与公共文化服务是我国全面建设小康社会时期完善公共文化服务体系和文化管理体制以及提高我国文化软实力的重要途径。为了引导、规范、促进社会力量参与公共文化服务，近年来，我国各级政府颁布了一系列相关政策法规以提高社会力量参与公共文化服务的积极性、有效性和可持续性，从而提升公共文化服务质量、保障人民群众的文化权益。

随着社会力量参与公共文化服务实践的推进，学界逐渐重视对公共文化服务领域的政策法规研究，《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）等相关法律条款成为不少学者的研究对象。也有学者在探讨了公共图书馆领域相关法规体系后，认为该领域的相关法规体系越来越完善，并指出了应该进一步突破的方向。［1］陆晓曦系统地梳理了近十年来公众文化服务领域的政策法规理论成果与实践经验，认为当前我国文化领域立法相对落后，在法律数量上仍存在不足。［2］此外，有学者将研究视角置于社会力量参与公共文化服务的政策法规上。李敏从法学视角阐述了社会力量参与公共文化服务过程中在参与范围、参与方式、参与程序等方面存在的问题，并提出相应的对策；［3］周余姣认为社会力量参与公共文化建设在得到国家层面的政策认可和支持的同时，地方层面也应积极地进行探索。［4］还有部分学者以国外相关政策为研究对象，论述了相关政策对推动社会力量参与公共文化服务的积极作用。如，阮可认为美国对一些符合条件的艺术团体实行税收优惠政策，给予民间组织一个宽松的发展环境和良好的发展空间，促使相关的社会组织大批量地出现；［5］推动公共文化服务发展的捐赠依照税法规定可享受一定的税收优惠，使得捐赠和文化赞助在德国受到广泛关注。［6］

目前的研究成果无疑极大地推动了我国社会力量参与公共文化服务的立法和实践。对已有研究成果的分析发现，已有研究或着眼于事关全局的公共文化服务相关的法律法规，或聚焦于某一部具体的法规，并对其进行全方位或某一角度的解读，鲜有研究将研究视角置于全面系统的社会力量参与公共文化服务相关的政策法规之上。由此，本文试图全面调研、系统分析我国已有的政策法规在社会力量参与公共文化服务方面的规定，并针对存在的问题提出相关的建议。

2 政策法规文本的来源及概况

本文将与推动社会力量参与公共文化服务的法律、行政法规、政府部门规章、规范性文件等纳入研究的范畴，统称为政策法规。这些政策法规奠定了社会力量参与公共文化服务的制度基础。为了最大限度获取相关的政策法规，笔者以“公共文化服务”“图书馆”“博物馆”“文化馆”“群艺馆”等为关键词，在“北大法宝数据库”“公共文化服务政策基础数据库”和百度进行检索。通过以上几种途径，将搜集到的相关政策法规进行研读，经统计得出涉及到社会力量参与公共文化服务的政策法规近百篇。其中，文化类的专门立法有《公共图书馆法》和《公共文化服务保障法》，它们由全国人民代表大会常务委员会通过。此外，推动社会力量参与公共文化服务领域的政策法规主要为文化和旅游部制定的法律规章、地方各级政府颁布的地方性法规和规章，以及各级政府发布的规范性、指导性文件。笔者把已经颁布的政策法规分为国家部委、省级以及市级三个层次，由于每个层次的政策文件比较多，本文仅仅选取部分政策文件进行说明 （见表 1）。

2015年之前，只有少量的相关政策文件提及了让社会力量参与公共文化服务。但在2015年之后，相关的政策文件不断的涌现出来，这主要得益于《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的颁布。研究发现，省级和市级层面的相关政策法规主要是贯彻执行国家层面的相关政策法规精神，如《云南省文化厅关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉的通知》《河北省关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《吉林市人民政府办公厅关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》《济南市人民政府办公厅关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》。当然也有部分省市在相关文件精神的指导下，根据本省市情况制定了自身的相关政策法规，如江苏省第十二届人大常务委员会通过了《江苏省公共文化服务促进条例》、苏州市政府颁布了《苏州市公共文化服务办法》。

表1 推动社会力量参与公共文化服务的相关政策法规

3 相关政策法规的内容分析

3.1 参与方式

3.1.1 政府购买服务

党的十八大以来，党中央对进一步转变政府职能、优化公共服务做出重大部署，明确要求公共服务领域要更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度，促进公共服务的社会化发展。相关的政策法规有：《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等。

政府购买服务一般是由地方政府负责实施，中央政府仅发挥指导作用。地方政府结合本地发展实际情况和政府的财政预算，制定购买服务的具体内容和项目，同时结合本地公民的文化需求及时调整购买策略，提高供给的有效性。政府向社会力量购买公共文化服务是时代发展的需求，是加快政府职能转变的有效手段。采用政府购买公共文化服务措施，实际上也为市场和社会文化创造了市场需求，而建立健全政府购买服务机制，则为社会力量参与公共文化服务提供了方向，并促进了公共文化服务质量和效率的提升。

3.1.2 兴办实体

兴办实体是指社会力量充分发挥其人才、资金、技术、项目等优势，通过投资兴办博物馆、图书馆、电影院、剧院、音乐厅、美术馆、文体活动中心、农家书屋、农家文化大院及其他文化服务设施的方式参与提供公共文化服务。《公共文化服务保障法》第二十五条和第五十条鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府合作建设公共文化设施和成立社会组织。［7］《博物馆条例》［8］和《公共图书馆法》［9］强调国家鼓励社会力量依法通过自筹资金建立博物馆或图书馆。2016年发布的《文化部关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》表明要建立健全由政府主导、有关部门配合以及社会力量参与的为农民工提供文化服务的工作体系，同时鼓励社会力量以兴办实体的方式支持此项文化服务工作。

3.1.3 资助项目、赞助活动

资助项目是指社会力量通过捐助现金、物品以及采取一次性或分期资助的方式参与公共文化服务项目的建设；赞助活动是指社会力量通过提供人力、物力或财力，以冠名、宣传企业等形式赞助公益性文化活动，社会力量可从中取得有利于自身形象的传播效果。［10］

2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第十条表明建立健全公开透明的社会捐赠管理制度刻不容缓，并鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设备、兴办实体、资助项目、赞助活动等方式参与公共文化服务。［11］2015年发布的《苏州市公共文化服务办法》鼓励政府及有关部门引导行业协会、学会等行业自律组织为公共文化服务提供法律、政策、金融、技术、管理和市场信息等方面的支持。［12］《文化部关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》鼓励各级艺术团体深入农民工聚集地或用工地进行慰问演出，以提高农民工的文化素养、活跃农民工的文化生活。［13］《公共文化服务保障法》第四十八条明确表示国家对社会资本依法投入公共文化服务的支持态度，认为社会资本依法投入公共文化服务可拓宽公共文化服务的资金来源渠道。［7］

3.1.4 提供设施、产品

提供设施是指企业、个人等社会力量免费或优惠将自身持有的设施租赁、转借给提供公共文化服务的机构、团体等，或向公众开放自身持有的设施并提供公共文化服务；提供产品是指社会力量结合实际向图书馆等公共服务机构捐赠或租借设备、工具、艺术作品等产品以参与提供公共文化服务。［10］

《公共文化体育设施条例》第六条表示国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量举办公共文化体育设施。［14］《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第十条明确表示鼓励党政机关、国有企业事业单位和学校的各类文体设施向社会免费或优惠开放。［11］另外，《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》《全民阅读“十三五时期”发展规划》《广东省公共文化服务促进条例》《江苏省公共文化服务促进条例》等中也有类似的规定。

3.1.5 参与运营管理

《公共文化服务保障法》第二十五条明确表示鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理。［7］《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第二十条表明要建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆等组建理事会，吸纳专业人士和各界群众参与管理。［11］文化部下发的《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理。［15］《上海社区公共文化服务规定》第十条规定，社区文化活动中心运行单位应当是具有独立法人资格的非营利性机构，应实行居民自治，或建立适合当地实际的运行机制。［16］

3.1.6 参与监督和考核评估

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求建立群众文化需求反馈制度，及时了解群众文化需求。［11］《公共文化服务保障法》规定，各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度，还要求建立反映公众文化需求的征询反馈制度和服务考核评价制度。［7］其中，建立反映公众文化需求的征询反馈制度是对《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的进一步延伸，规定公共文化机构应通过征询和反馈，对群众文化需求进行识别和引导，以群众文化需求为出发点，提供适合群众文化需要的产品和服务，充分体现了尊重人民群众的文化参与权和表达权。《公共图书馆法》也认为，公共图书馆应当听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。［9］社会力量参与公共文化服务的监督和考核评估，能更客观地体现公共文化服务使用者的真实需求，完善公共文化服务的服务机制。

3.1.7 参与文化志愿服务

《公共文化服务保障法》第四十三条、第五十二条都表示鼓励社会力量组织参与文化志愿服务，更支持专业人士、文化志愿者等到基层甚至是贫困地区参与公共文化服务，政府会加大政策的优惠力度，设立评价激励制度，以鼓励更多人投身到基层的建设。［7］《文化部、中央文明办关于广泛开展基层文化志愿服务活动的意见》中说明了开展基层文化志愿服务活动的重要性，鼓励依托公共文化设施、文化惠民工程、纪念日和边疆民族地区开展文化志愿服务活动。［17］2012年，文化部组织了全国文化志愿者边疆行和国家艺术院团志愿服务走基层两项活动。《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》第二章第七条指出，“十三五”时期要深入开展文体志愿服务，鼓励文化志愿者到边疆、基层、贫困边远地区组织开展文化志愿服务。［18］目标是在2020年实现每个县都有稳定的文体志愿组织。

3.2 鼓励方式

3.2.1 捐赠冠名

虽然我国经济得到了长足的发展，但由于人口众多，区域发展不平衡，仅靠公共财政，难以从根本上解决文化领域资金投入不足的现状。《公共文化保障法》明确表示鼓励社会力量捐助公共文化服务，社会化是现代公共文化服务体系的发展方向。［7］《博物馆条例》第二十条规定，国有博物馆可以依法以举办者或者捐赠者的姓名、名称命名博物馆的馆舍或其他设施；非国有博物馆还可以依法以举办者或者捐赠者的姓名、名称作为博物馆馆名。［8］《公共图书馆法》规定，公共图书馆可以以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍、其他设施、文献信息专藏或者专题活动。［9］将捐赠者冠名制度上升到法律层面，充分肯定了参与公共文化服务事业建设的个人和企业的社会贡献，通过给予法律承认的社会荣誉调动起社会力量出资捐赠的积极性。

3.2.2 税收优惠

《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，国家鼓励社会力量向公共文化服务进行捐赠，向公共文化服务捐赠的社会力量都可以依照本法等有关法律法规的规定享受税收等方面的优惠。［19］而对于捐赠人能否享受税收优惠、如何享受税收优惠、享受多少税收优惠等标准和程序上的问题，一般都由税法具体规定。根据《中华人民共和国个人所得税法》（2018年8月31日第七次修正）及《中华人民共和国个人所得税法实施条例》（2018年12月18日第四次修订，2019年1月1日起施行）的规定，个人捐赠额未超过应纳税所得额30%的部分，可以从个人应纳税所得额中扣除。［20-21］根据《中华人民共和国企业所得税法》（2007年3月16日通过）及《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（2007年11月28日通过）的规定，企业进行的公益性捐赠支出，在年度利润总额的12%以内的部分，可以在计算应纳税所得额时扣除。［22-23］

《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十六条规定，境外向公益性社会团体捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或免征进口关税和进口环节增值税。［19］因此境外捐赠用于公共文化服务的物资也可以享受税收优惠，但是有关法规对免税进口的捐赠物资进行用途限制，不得以任何形式转让、出售、出租或移作他用。以上从经济层面对支持公共文化服务事业建设的个人、企业给予了肯定和鼓励，有利于公共文化服务事业建设的全面发展。

3.2.3 表彰奖励

《公共文化服务保障法》第十三条规定，政府将表彰和奖励在公共文化服务领域做出突出贡献的公民、法人和其他组织。［7］《公共文化体育设施条例》第八条规定，地方政府或相关部门会对在公共文化体育设施的建设、管理和保护工作中做出突出贡献的社会力量进行表彰和奖励。［24］《博物馆条例》《公共图书馆法》也做出了类似规定。

4 存在的问题与对策

4.1 进一步完善相关政策法规

在公共文化领域涉及的主要机构中，公共图书馆领域政策法规体系的框架已经基本完成。《公共图书馆法》和地方性公共图书馆政策法规明确了鼓励社会力量参与公共图书馆事业的基本方针，社会力量参与公共图书馆服务已经有了基本规范。博物馆领域有《博物馆条例》《中华人民共和国文物保护法》等政策法规，但地方性博物馆政策法规数量较少，仅有北京市和安徽省等少数省级政府制定了相关的政策法规，社会力量参与博物馆建设与服务在发展实践中还缺乏明晰的政策支撑，民办博物馆日常运行还缺乏可操作性的实施细则。［3］文化馆领域目前最高层级的政策法规是1992年文化部发布的《群众艺术馆文化馆管理办法》，其内容已经不符合现在国情。［25］乡镇综合文化站领域的政策法规是2009年发布的《乡镇综合文化站管理办法》，其中有推动社会力量参与公共文化服务的内容，但仅仅是一句带过，没有详细的规定。［26］从总体上看，我国在公共图书馆领域的政策法规相对健全，但其他公共文化领域的政策法规还有待于进一步完善，这难以满足我国实现社会主义文化大繁荣对相关法律制度的需求。

与中国特色社会主义法律体系已经形成的总体格局相比，公共文化服务法制建设相对滞后。除了公共图书馆，博物馆、美术馆、文化馆等也是公共文化服务体系的重要组成部分，接下来有关公共文化机构建设运行、服务的政策法规建设重点应该落在文化站、美术馆等薄弱环节，同时要解决文化站、乡镇综合文化站等政策过时的问题。此外，不仅中央要加快公共文化立法，地方政府也要根据地方特色以及实际情况，以中央政策为导向出台地方相关的实施意见，构建公共文化服务的政策法规体系。加快公共文化立法，提高文化建设法制化水平，是未来文化建设的重要任务。

4.2 细化相关捐赠政策

近年来，社会力量捐助公共文化事业有上升的趋势，但大多属于小规模捐助，且捐赠意识较为薄弱。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第五十一条规定，公益性捐赠是指企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠，这说明企业不能直接对公益性事业进行捐赠，［19,23］必须通过公益性社会团体等组织进行捐赠。但相关税收减免政策不完善，税收减免程序较为繁杂，且目前还没有建立起捐赠资金使用的监督和统计公告制度，捐赠者无法确认资金是否实际运用于公共文化事业的建设，因此导致很多公民、企业等对公共文化服务的捐赠还持观望态度。

为了提高捐赠的积极性，就必须进一步出台相关的管理办法，落实有关公益性文化捐赠的税收、奖励等政策，营造公益性文化捐赠的良好氛围。可以通过政策支持捐赠专门用于公共文化服务。此外，要缩减税收减免的程序，加大税收减免的力度，以吸引社会力量的积极捐助。可以建立公开透明的捐赠资金使用统计公告制度，欢迎公民对公共文化机构进行监督，保证捐赠资金的流向，防止贪污腐败。

4.3 进一步健全推动文化类社会组织建立和发展的政策

尽管《公共文化服务保障法》第五十三条已明确指出国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织，［7］但地方性政策文件里面涉及到相关规定的较少。政策未对文化类“第三部门”进行定位和解释，新政策在旧体制面前难以生效。地方政策不完善，导致地方政府对文化类“第三部门”的扶持力度不够。即使成立了文化类社会组织，但缺少资金、专业人才的支持，民办公共文化机构难以长期维持组织运作。总之，目前的政策还难有效支撑起文化类社会组织的建立和发展。

文化类社会组织在完善公共文化服务体系进程中扮演着极其重要的角色，各地区各部门应出台相关的政策切实落实《公共文化服务保障法》中鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织的精神。［7］相关政策应该明确文化类社会组织的主体（包括成立主体、实施主体、监督主体等）、成立流程、资金来源、服务范围、相关支持措施等。政策一旦制定就要确保有效执行，从而有效支撑起文化类社会组织的建立和运行，充分发挥组织的社会作用。