社会力量参与公共文化服务：价值、困境与优化路径

随着经济的快速发展和物质生活水平的不断提高，满足人民群众多元化的文化需求已成为党和政府的一项重要工作。然而，公共文化服务涉及面广，涵盖内容多，单独依靠政府一己之力无法全面保障公民的基本文化服务权益。为了改变政府唱“独角戏”的窘境，实现文化服务供需精准对接，各级政府就社会力量如何参与公共文化服务做了诸多探索。但是，在当前公共文化服务体系建设过程中，社会力量参与的广度和深度仍有较大的拓展空间，“政社合作”供给模式尚待完善。本文将对社会力量参与公共文化服务的价值及困境进行探讨，并为其进一步发展提出优化路径，以期推动公共文化事务多元共治格局的形成。

一、社会力量参与公共文化服务的价值

参与公共文化服务的社会力量主要包括企业、非营利性社会组织、公众和不直接承担公共文化职能的公益单位。引导、借助社会力量向全体公民提供公共文化设施、产品和服务，是政府职能转变和创新公共文化服务供给模式的必由之路。

（一）有利于形成公共文化服务治理主体多元化

政府职能转变要求政府由“全能型”走向“有限责任型”，这也意味着在公共文化服务领域，政府要充分激发社会组织活力，从“划桨”转向“掌舵”。传统的“政府出钱办、群众围着看”公共文化服务模式，尽管耗费了大量的行政管理成本和公共财政资源，但却无法满足公众多元化、个性化的文化需求。引导社会力量参与公共文化服务，可以打破政府“统包统揽”的格局，构建政府与社会力量的良性互动关系，促进公共文化治理主体从过去的“单一化”向着“多元化”方向发展。

在政府与社会力量协作过程中，灵活运用市场化、志愿服务运作模式，一方面可使政府不再充当公共文化服务的唯一供给者，减少对微观事务的干预，从而更好地扮演公共文化服务的决策者和管理者角色;另一方面可以发挥社会力量在资金、技术、管理等方面的优势，丰富公共文化服务的形式与内容。需要强调的是，引导企业、非营利性机构、民间文艺团队、公民个人等社会力量参与公共文化服务，并非是否认或削弱政府的核心主导地位，而是更加合理、清晰地界定公共文化机构的职责边界，通过搭建多元主体协商共治平台，以释放社会力量的能动性、创造性。随着治理主体的多元化，公共文化服务的投入量与投入结构势必会得到增加和优化，城乡之间、不同区域之间、不同群体之间的公共文化资源也能得到合理的配置和有效的流动，从而促进公共文化服务标准化、均等化。

（二）有利于提升公共文化服務的有效性

满足人民群众日益增长的文化需求以及增强群众文化获得感无疑是公共文化服务的出发点和根本归宿，相应的，公共文化服务的有效性主要取决于社会公众的认同感和参与度。当前的现实情况是，至上而下的“喂食”式供给方式仍普遍存在，许多文化产品和服务主要依靠政府行政力量强行向基层社会推行或植入，如新农村书屋、广播村村响等。显然，单纯依靠政府部门难以解决公共文化服务供需之间的错位，也无法让人民群众有更多的文化获得感，文化场馆唱“空城计”、农村书屋“有书没人看”的事实就是明证。因此，要提升公共文化服务的有效性，政府需要将部分公共文化服务职能让渡给社会力量，并引入目标管理、绩效评估、成本核算等企业管理理念与方法。其所带来的企业化的管理模式，可以节约公共文化服务项目的运营成本，改善公共文化设施利用率不高等症结。此外，可以通过拓宽准入门槛，推动具备一定专业性的文化企业、社会公益组织和文化志愿者在提供公共文化服务时展开竞争，促使服务水平和质量不断提高。

相对于政府垄断供给模式而言，社会力量参与公共文化服务的优势有以下两点。其一，各类社会力量和组织活跃在基层，他们提供的文化服务更贴近实际、贴近生活，这种基于公众需求有效对接的服务必将提升公众对公共文化的满意度;其二，能避免政府过度直接干预，依据地方文化资源优势来营造富有特色的文化空间，有助于激发文化活力及促进文化创新，提升公共文化服务水平和效能。

（三）有利于防范“政府失灵”

公共选择理论从“经济人”的假设出发，认为政府在提供公共产品及公共服务时，由于缺乏强有力的外部监督，政府人员或许会出于部门利益甚至个人私利的考量，做出有损于公共利益的权利寻租或腐败行为，从而导致“政府失灵”现象。在公共文化服务领域，公共部门垄断生产之后，成为这一类公共服务的唯一供给者，他们就会千方百计地给外来竞争者的进入制造障碍，以获得高额垄断利润，进而造成公共文化服务供给的失衡与低效。

将社会力量引入公共文化服务，或许是防范“政府失灵”及提高服务供给效率的一条有效途径。首先，社会力量的参与畅通了政府和公众之间的信息沟通，增强公共文化服务的透明度、精准度。通过社会力量的参与，社会公众能够获知公共文化服务相关的资金预算安排、服务内容、服务标准、满意度评价结果等信息，公共文化部门的决策也能充分吸纳民意，从而避免由信息不对称而导致耗资巨大的公共文化服务设施找不到目标受众的现象。其次，社会力量参与有助于社会公众监督公共文化部门的政策决策和政策执行。社会力量参与具有其他途径不具备的独特优势，即监督主体的广泛性、监督内容的全面性和监督时间的连续性。如此，可以让公共权力在阳光下运行，防范文化部门的自利和寻租行为，切实抑制“政府失灵”，确保政府部门的政策与行为能和大多数公众的文化需求相契合。进一步而言，只有在公共文化服务的计划、生产、供给和评估等各个环节多方吸纳社会公众参与，才能走出公共文化服务的“内卷化”窘境，规避政策执行偏离、执行走样，优化公共文化服务资源配置，实现社会福利最大化。

二、社会力量参与公共文化服务的困境

社会力量的参与在很大程度上创新了文化服务方式、丰富了文化产品供给，在满足群众多元文化需求方面发挥了至关重要的作用。尽管社会力量在参与公共文化服务的具体实践中取得了一定成绩，但也存在诸多问题。

（一）参与形式多样，但参与程度不足、参与范围受限

社会力量参与公共文化服务的常见形式包括项目资助、捐赠产品、志愿者活动。例如，浙江台州市的“枫山书院”“惠民剧场”“365公益课堂”等特色文化项目由浙江新大众房地产开发有限公司等营利组织赞助，开展书院讲座、评书、沙龙、展览等活动，让市民群众享受免费的文化大餐;江苏可一文化产业集团为句容市农家书屋捐赠了500余册农业、经济、教育、生活类书刊，丰富了农家书屋的藏书种类和藏书数量;6000余名志愿者组成的天津市公共文化志愿服务总队每年奔赴社区、乡镇开展文艺演出、美术、摄影、文学创作、非遗等志愿服务活动。事实上，社会力量的资助或捐赠参与主要是一些企业家、社会精英的偶发性个人行为，参与成功与否很大程度依赖于个体的资金实力和人脉资源，其社会示范作用和影响非常有限，还尚未达到西方国家中产阶级普遍参与捐赠的程度。尽管志愿者活动广泛存在于图书馆、博物馆、展览馆等公共文化场所，但他们通常扮演辅助者角色，仅负责向公众提供宣传、讲解和艺术培训服务内容，很少参与到决策和管理层面。所以，当前实践中较多的捐赠式参与、志愿服务式参与均属于浅表性参与，而较为深入性的管理决策型参与、自建共享式参与等实践案例并不多见。

在参与范围方面，由于文化类非营利组织对政府制度存在依赖，其组织的各类文化活动范围往往受到文化行政部门出台政策的限制。当前的政策以鼓励社会力量参与公共文化场地建设为主，具体包括公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、公共数字文化服务点等，却较少涉及公共文化产品的生产领域。政府向社会力量购买公共文化服务的范围也基本局限于公益性文体活动的组织与承办、民间传统文化的传承与展示、公共文化设施的运营与管理等三个方面，购买范围边界的延展难以突破。

（二）激励机制不健全导致社会力量参与动力偏弱

现阶段，地方政府激励社会力量参与公共文化服务的常用举措有三种：一是税收或建设项目规费方面的优惠;二是提供财政补贴;三是授予荣誉职衔，如“名誉馆长”“名誉顾问”等。这三种激励举措在政策实施初期能发挥显著的推动作用，在一定程度上能够激发社会力量主动参与公共文化服务的积极性。但随着参与方式的日益多样化及参与程度的深入，这三种激励形式逐渐显得单调乏味，激励效果亦随之递减。另外，部分地方政府的激励举措还停留在政策解读和制度介绍层面，而未落实到具体的操作层面。比如，苏州市政府明确了税收优惠、人才扶持、精神表彰等激励原则，但缺少激励的详细标准和实施细则，导致社会力量无法清晰了解“如何申报参与”以及“参与之后获得多少实惠”等问题，严重影响其参与公共文化服务的动力。由于用地优惠、税收减免等激励政策的执行涉及多个部门、多个层级，一旦部门之间或上下层级之间缺乏沟通协调，这些能给参与者带来“实惠”的激励政策难以转化为实质的、长效的激励行动。出于避免行政风险的考量，许多地方政府在配置公共文化服务项目资金时，会更偏向具有体制色彩的二级机构，如文化馆、群艺馆、艺术中心、研究院等，而不愿平等面向各类社会组织，致使社会组织只能获得较少的资助额度，弱化了参与公共文化服务供给的动力。

（三）公众参与能力亟待提升，参与渠道不畅

公众个体参与是社会力量参与的常见形式。公众不仅是公共文化服务的受益者，还可以作为提供者通过“文化钟点工”“文化辅导员”等形式参与到公共文化服务中。众多研究表明，公众参与的广度和深度是衡量社会公共文化服务水平高低的重要指标，也是影响公共文化服务效能的关键因素。但从实践层面来看，当前我国公众参与总体水平较低，具体表现在以下三个方面。一是公众参与意识薄弱。受我国长期的“强政府、弱社会”格局的影响，不少社会公众存在“等、靠、要”思想，依赖政府提供公共文化服务，主动参与意识淡薄，未曾考虑通过自身的参与来改善公共文化服务和获得自我满足，以致许多“送文化进基层”志愿服务活动都是在政府、社区和媒体的动员下组织起来的，带有明显的政治动员色彩和媒体驱动型特征，公众只是被动地、应付任务式地参与。二是公眾参与能力亟待提升。“能力是承担的前提”，公众唯有具备应有的知识、经验和技能方法，方可确保参与的有序性与有效性。然而，在现实的公共文化服务活动中，普通的社会公众尤其是弱势群体自身文化素养不高，缺乏对信息的理解能力及理性有序表达利益诉求的素养，更未掌握公共文化服务领域中的科技手段，使得公众的实际参与能力和参与需求不够匹配，参与效果不甚理想。三是参与渠道不畅。政府部门只有构建通畅的公众参与渠道，并借此广泛地吸纳民意，才能制定出行之有效的政策。现有的公众公共文化服务诉求表达通道仍显不畅。一方面，传统的公众参与渠道低效，如公示、听证会、专家论证会等形式化、表面化现象严重，公众意见得不到反馈，政社之间没有形成良性互动;另一方面，新型的公众参与渠道发展缓慢，如“公民调查”“共同生产”“关键公众接触”等参与渠道的推广缺乏成熟经验与有效手段。

（四）监管和评价体系缺位

社会力量的广泛参与并不意味着政府可以从公共文化服务的具体事务中脱离出来，政府以及官员有必要对参与者进行一定的监管和引导。目前，政府对社会力量参与公共文化服务还缺乏系统有效的监管，“重形式、轻管理”的现象在部分地区依然十分突出。很多民间组织或企业想方设法向政府靠拢以期获得资源与扶持，却在公共文化服务的合作供给过程中背离了公益性宗旨，未能给群众带来真正“实惠”的文化项目。例如，个别企业资助的文化活动演变成一场商品推销会，免费租用公共文化场所却私下开展收费培训活动，农家书屋成了市场卖不掉的闲书、烂书回收站。此外，政府往往着力于参与前的动员和参与过程的控制，却忽略了社会力量参与公共文化服务建设后的评价。安徽阜阳、山东东营等多个地级市虽然已出台绩效评价体系，但考核指标多重视投入资金、技术手段、人员数量、参与案例等方面，而对文化资源配置的均衡性、文化服务效益、公众满意度评价重视不足。这极易导致社会力量参与公共文化服务的绩效评价流于形式，既没有起到应有的激励和约束作用，又造成资源的巨大浪费。

三、社会力量参与公共文化服务的优化路径

（一）精心培育各种文化类社会力量

在公共文化服务领域，社会力量的参与是政府供给“存量”之外的“增量”部分，对存量具有一定的补足和协同增效作用。精心扶持文化类社会力量的成长，逐步将其培育为成熟的互补性、竞争性和替代性生产主体，对于重塑政社关系、完善公共文化服务体系具有重要推动作用。一是设立文化类民办非企业单位扶持专项基金。充分发挥财政资金的引导作用，调动民办博物馆、纪念馆、书画院、收藏馆、艺术院团等文化类非企业单位参与文化建设的积极性，对他们开展的非营利性文化服务按国家级、省级、地市级等分别给予不同额度的奖励，并在税收减免、场所提供、运营成本等方面给予优秀文化项目一定的优惠和资金补贴。二是组建和培育民間文化艺术团。作为基层公共文化服务网络的一个重要支点，民间文化艺术团所展演的剧目多以群众喜闻乐见的歌舞、戏曲、声乐、小品等形式出现，能在创作和表演中弘扬民间艺术、传承传统文化。各级文化部门应深入挖掘民间文化遗产的艺术价值，把星散于民间的特色文化资源整合起来，组建和培育“源于群众、服务群众”的民间文化艺术团或乡村艺术队，实现从“向基层送文化”到“在基层种文化”的根本性转变。三是大力扶持文化志愿者队伍建设。作为政府公共文化服务供给的重要人力资源补充，文化志愿者既可利用自己的文艺技能协助组织大型文化活动，又可深入基层开展专题知识讲座和文艺辅导。文化主管部门应制定规范性文件，在文化志愿者的招募程序、服务内容、管理模式和激励措施等方面做出明确指引，并开展与文化志愿者服务相关的知识培训、业务技能培训，提升文化志愿者的参与能力和服务水准。

（二）拓宽社会力量参与公共文化服务的渠道

目前，社会力量参与公共文化服务的途径还不够健全和通畅，应通过组建理事会、发展基金会和创设多样化的参与平台等方式来拓宽社会力量的参与渠道。其一，组建公共文化机构理事会。推动公共图书馆、文化馆、科技馆、美术馆、博物馆等文化机构组建理事会，吸纳社会力量参与管理，才能落实公共文化机构“政事分开、管办分离”的改革要求。成立理事会的好处在于，既能形成与社会需求相对接的决策机制，又能激发社会各界参与公共文化服务的热情。为了确保成员来源的广泛性以及参与的主动性，除政府部门代表之外，公共文化机构应招募社会机构、文化教育界、媒体、服务对象代表加入理事队伍，形成“政府—专业机构—社会组织—群众代表”参与的多元共治机制。让理事会成员成为公共文化机构的“当家人”，参与文化设施建设规划、财务预决算和服务标准等重要决策的制定，有助于提升公共文化机构的管理水平和服务效能，为人民群众提供更加普遍均等、优质高效的公共文化服务。其二，发展文化基金会。借鉴英国“一臂之距”公共文化管理模式，通过成立基金会这一中介性文化机构来广泛吸纳企业、文艺社团、公民个人等社会力量的捐赠，不仅可以打破公共文化过度依赖政府投入的瓶颈，还能扩大公益性文化建设项目和文化活动的资助范围。例如，黄冈市文化基金会将募集的资金用于扶持重大文艺演出、文学作品集、书法、摄影、网络视听作品、舞蹈等文化精品项目，推动了当地公共文化服务事业的发展。其三，创设多样化的参与平台。政府部门应根据“标准化、均等化、便民化”的原则制定详细的公共文化服务目录清单，并围绕服务清单创设文化赛事平台、公益影视观演平台、公共文化讲座平台、节庆会展平台、非物质文化遗产展演平台和广场活动平台，为企业、非营利文化组织、高校、乡贤和文艺骨干等各种社会力量提供大量的参与机会，并充分发挥各自的优势和专长。

（三）完善公众参与机制

实践表明，亲民化、优质化、个性化的公共文化服务是多元主体共建共享的结果，公众参与是其中的一个重要变量。这就要求改变政府包办公共文化服务的做法，健全和完善公众参与机制，促进公众积极参与公共服务建设，丰富公共文化服务的内容和服务方式。主要可从以下三个方面着手。一是强化公众的责任意识。公众只有具备成熟的公民主体意识，才能成为对公共事务充满热情的“积极参与者”，主动与政府进行对话和合作。据此，需要加强公众的责任意识教育，让公众意识到参与公共文化服务是对自己权利的行使和捍卫，也是自我提高、自我发展和完善的过程，激发公众参与的内在动力。尤其要营造人人共建共享的社会氛围，借助报纸、广播、网络、社区公告、镇街宣传栏等对文化活动项目的开展进行动员和舆论宣传，让公众及时获悉信息，平等地享受及参与优质文化服务。二是提升公众的参与能力。通过学习、培训等各种途径，加强对公众参与公共文化服务技能的传授和指导，包括利益需求的表达技巧、关键信息的提取能力、参与公共事务的行动力等。三是创新公众参与的模式。在继续完善原有公众参与渠道的基础上，不断探索和创新公众参与公共文化服务的新模式。在乡镇综合文化服务中心定期举办各类公众文化座谈会，或在社区设立文化服务信息采集窗口，以征求公众意见和建议。组织专家、文化管理工作者、民间文化精英组成调研队，深入农村和社区，做好基层意见搜集工作。利用网络和各种媒体资源，拓宽公众参加监督的渠道，引导公众参与公共文化预算、项目审批及公共文化设施使用效能考核进程。四是制定公众参与的激励政策。在公共文化服务供给过程中，公众扮演着享有者和创作者的双重角色。因此，在畅通公众利益诉求表达渠道的同时，还应采取一些激励性措施来调动公众投入文化作品创作和参与文化建设的热情，如表彰群众文艺原创作品、设立优秀民间艺人奖、奖励扶持群众文体团队。

（四）构建社会力量参与公共文化服务的绩效评估机制

绩效评估的目的在于动态检验公共文化服务供给结果与预期目标之间的偏离程度，它不仅能够及时了解社会力量所提供的公共文化服务是否能够与人民群众的需求相对接，同时也有助于社会力量调整供给内容和转变参与方式。首先，应当制定合理规范、可操作性强的评估标准体系。评估标准体系的内容包括服务设施、服务内容、服务效率、文化活动特色、公众的满意度、业内影响力等。同时，评估标准体系还应根据文化服务项目的种类、受益群体的特点来进行分别设计，选择关键性、代表性的要素进行评估，体现公共文化服务的价值导向。其次，引入第三方评估机构。政府主管部门负责制定评估程序、明确评估指标，具体的评估操作则由专家学者、公众代表、社会文艺骨干、社会组织代表等组成的第三方测评机构来负责完成。再者，及时公开评估信息，细化问责退出机制。公共文化服务绩效评估结果应该及时面向社会公开，以对服务提供者起到监督、约束作用，也倒逼服务提供者参照评估指标体系查找问题，继而改进服务质量和提高服务效能。无论是市场组织还是公益性非政府组织，在参与公共文化服务的过程中，不可避免地存在供给失衡或无效、合约无法完成等问题。因而，对于评估结果不达标的服务承接主体，政府文化主管部门应予以通报批评和问责，取消其继续服务资格，令其退出公共文化服务供给领域，同时制定相应政府接管预案。

[责任编辑：张  玙]

[项目简介] 本文系2017年度江西省文化艺术科学规划青年项目“公共文化服务跨部门合作供给效能研究”（项目编号：YG2017240）的阶段性研究成果。

[作者简介] 刘小泉，井冈山大学商学院讲师，主要研究方向为公共服务管理。