关于采取项目化管理方式应对疫情防控的建议

在疫情防控过程中，人们更倾向于重视医学专家的作用、重视政府官员的作用、重视民众精神的作用，但是，如果科学管理的作用没有得到应有的重视，医学专家可能会因为干扰太多而不能把有限的精力集中到其擅长的专业领域，热情的民众可能会因为惊慌失措而造成“乌合之众”现象，社会资源可能会因无序调配而低效耗散，政府机构可能会因为权限不清而贻误时机，官员可能会因为无从着力而备受指责，人们主观上的奉献精神在客观上会造成低效的“积极怠工”现象甚至引发次生灾害。

一、政府部门常规管理方式在疫情防控情境上存在不足

有人把抗击新冠肺炎比喻成“打仗”，这种比喻可以，但政府不是军队。政府的机构设置和职能分工主体上是面向平稳社会的，可以穿插一些突发事件的管理，但突发事件的管理不是大多数部门的主要工作。这些部门的人员编制也是针对日常运营工作设置的，并没有富余编制来应对可能很长时间也不会发生的疫情等突发事件。大多数部门公务员对职能以内的业务熟悉，但对跨部门的临时性紧急协同相对准备不足。军队只管打仗，打赢是硬道理;但政府不一样，它要处理好短期疫情和长期社会运营之间的平衡。一窝蜂上、激情式、全民面向战场的管理方式会给社会和政府部门带来很多“后遗症”，甚至由此造成的损失不弱于疫情造成的损失。系统观、长远观是政府部门的决策者们需要具备的基本思维素质，既要抓好主要矛盾又要搞好整体平衡是他们不得不面临的现实问题。目前的基于职能分工和层级管理的条块化管理方式适合日常社会的管理，但不适合应急情况的管理。当疫情暴发后，需要迅速重构，职能和权力边界需要打破、角色责任需要重新分配，日常运行中行之有效的条块分工方式反而会使整个社会陷入“盲乱”状态。要解决这些问题，完善国家治理体系、完善医疗保障制度等“远水”解不了“近渴”，实行项目化管理则是行之有效的科学管理方式。

二、推行项目化管理方式以提高疫情防控管理的有效性和科学性

项目化管理是指根据疫情发展而启动一个个目标明确的项目，制定临时性管理规则，并由临时性的项目负责人来统筹负责完成的管理方式。其主要做法和作用包括以下三点。

（一）建立以情境流程为工作主线的项目化管理系统

管理责任范围不清而造成管理角色缺位、错位和不到位，是疫情防控过程中常见的、也是直接危害最大的混乱现象。根据不同场景，以流程而不是职能分工来调动资源和分配角色是项目化管理的特点。各职能部门本质上是专业的“资源池”，它们都为动态的流程服务而不是为稳定的职能服务，只按角色分工，这样可以打破“官本位”思维，实现“让听得见炮声的人指挥炮火”。以明确的流程代替常规的文字性的通告和各种协调会议，人们能够直观、迅速理解自己的工作责任、工作状态，从而避免因工作接口不清而造成的扯皮现象、因指挥链条不清的层层上报而贻误时机现象。疫情防控流程就像作战地图，直观、明确、透明，而且容易针对情境事态的发展进行调整，并容易看清调整后的关联影响。流程中的每一项活动都分配到不同的部门或人员，形成任务与责任人之间的责任矩阵，简洁明了、责任明确、配合机制清晰。从国家部门到省、市、街道，均有不同详细程度的流程和责任矩阵，而项目负责人就是各种流程执行的负责人，也是各个目标达成的负责人。在不同项目之间需要设立协调机制和协调人，以打通流程之间的联结。没有被流程调用的职能型资源则需要维持日常运营，避免顾此失彼和一窝蜂上，否则极容易造成有效资源的浪费，又会因日常运营的缺失产生其他危害，甚至在局部产生更严重的“疫情次生灾害”。

（二）建立应急项目化管理的启动和终止机制

項目化管理是临时性管理，有明确的起止时间。建立有效的启动和终止机制，不仅能够及时有效开展疫情处理工作，也可以公平对待和保护政府官员。党培养一位干部不容易，如果因科学管理方式的缺失而让一些官员承担责任不仅不公平，也于事无补。发布和终止有关疫情的通知，官员需要做出很多超出其职能权限以外的决定。层层上报，不仅耽误时间，到高层后同样面临权限范围的事情。这种金字塔式的结构在平时很有效，但在有疫情时需要建立超扁平的应急启动机制，不仅要授予他们足够的决策权限，也要给他们足够的安全感。这种机制不仅需要组建由多领域专家组成的各种应急委员会，还需要利用大数据建立疫情防控“兵棋推演”系统。这种系统至少要包括两大部分：一是反映疫情（受感染人群）、舆情（社会民众）、责任（处置人员）等与“人”有关的复杂社会网络分析系统;二是反映物资资源、防控状态、防控措施等与“事”有关的系统动力学网络系统。这两个系统的互动关系将能够反映疫情防控系统的演化情况，根据这个系统与应急委员会的互动，才能作出疫情防控和终止的科学决策，也能迅速找到改变整个系统状况的最省力的“杠杆点”，避免拍“脑袋式”的激情决策和莽撞的“英雄主义”，避免多头混乱决策和朝令夕改。在目前没有完善智能化推演系统前，可以采用计算机辅助的人工“兵棋推演”方式。

（三）建立项目化的激励机制

疫情防控期间，很容易出现激情式的“头痛医头、脚痛医脚”的激励机制。疫情终将过去，针对疫情防控开展的管理具有时效性，在项目化管理结束时，有一部分工作机制可以纳入常规管理，另一部分则必须“下不为例”。项目化管理期间的主动或被动奉献是必然的，在项目化结束后应该给予这些相关方和公众一个交代，不要“占了便宜不认账”，以避免不合理的长期奉献，这样才能在下一次应急时再次激起人们的奉献意识。项目化管理期间行政体系的打破和项目化结束之后行政体系的恢复与改进需要综合考虑。战时的英雄可能难以很好地适应和平年代，因为有些适合应急期间起到重要作用的英雄人物的能力、性格、指挥方式等在日常工作中可能会产生弊大于利的后果，应建立针对特定目标任务的一次性奖罚机制和对未来社会激励的荣誉认可机制，避免走向极端而对稳定有效的行政体系造成破坏。疫情防控应急响应是一个特殊的系统工程，在这个系统中，既有冲锋在前的前台英雄，也有提供有效敏捷后援的幕后英雄。对应急前方资源的倾斜会把压力加重到后方的日常运营人员身上，各部门如果平时不是人浮于事，那么在疫情防控应急情况下留守人员会面临维护社会日常运营的巨大压力。对两者的激励力度形成极度失衡局面，将会使人们产生投机心理、不安全心理，进而形成新的社会不公平现象，会对后续的社会日常运行造成不利影响。

三、对公务员开展项目管理的教育和训练

疫情防控只是处在VUCA（易变性、不确定性、复杂性和模糊性）的社会环境下的一种形态，随着突发事件频发，如战争、地震、火灾、台风、海啸、骚乱等，项目化管理机制将成为政府日常管理的重要补充和国家治理的重要组成部分，更是以面向突发事件为主要职责的应急管理部门发挥价值作用的主要工作机制。

与普通公务员相比，对于领导干部来说，能否有效处理好突发事件是衡量其领导能力的重要标准。突发事件的发生尽管有一定的偶然性，但大部分突发事件并非真正的“突发”，它们不会凭空产生，而是由一系列关联事件处置失当、特别是管理失当造成的。退一步讲，即使突发事件发生了，处理突发事件的方式也应该按照项目化管理进行。我国是一个有巨量项目的国家，国家每年在各类项目上投资达数万亿，涵盖了经济、文化、科技、国防等所有重要领域。领导干部的主要工作不是日常的、重复性的、面向职能内部范围的，而更多的是临时性的、创新性的、需要整合各类资源的、目标明确的项目决策、项目监督和项目保障。“伟大的中国梦”是建立在一个个具体项目之上的，在这些项目中扮演着重要角色的广大公务员特别是领导干部，必须具备项目管理的知识和能力，对他们开展项目管理教育和训练不仅必要而且紧迫。

[责任编辑：刘  霞]

[作者简介] 丁荣贵，山东大学管理学院教授、博士生导师，项目管理研究所所长，教育部“新世纪优秀人才”入选者。