政府信息公开标准化建设问题与方向探析——基于政府信息公开年度报告的视阈

肖燕雄，颜美群

（湖南师范大学 a.新闻与传播学院；b.法学院，湖南 长沙 410081）

标准在现实、实践经验、科学技术间反复巡回关照，相较于法律，它离客观现实最近，是多元协商和治理的工具和结果。标准与法律有价值取向上的契合和共通之处[1]，均有规范性和秩序性的追求，二者可以相互吸纳。在社会治理中，标准具有支撑、协调、规范和指导作用[2]，并能降低治理成本[3]。标准能弥补法律规范因自身的抽象性而导致的规范性效力不足，以及法律仅规范外部性的行为，而深入社会系统内部力有不逮的弊端。因此，法律对标准的依赖性越来越高，标准对法律的支撑力越来越强，二者融合的领域越来越广泛，有关科学技术、服务、管理及公权力的领域，标准的价值和作用均日益凸显。在政府信息公开领域，行政主体需要借助信息技术对信息资源进行管理和利用，以向公众提供信息服务，此领域涉及信息技术、信息服务和管理，标准理应发挥应有的作用。

2019年5月15日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始实施，《条例》新增内容第八条将政府信息资源的标准化管理正式纳入法律当中。新修订的《条例》实施之后，标准有哪些具体的类别和表现形式？标准与法律的衔接如何？《条例》条文应该如何体现政府信息资源的标准化管理？《条例》与相关法律的衔接如何？

一、政府信息公开年度报告的标准化表现

政府信息公开年度报告既是信息公开的内容，也是对信息公开工作的总结和分析，其信息量之大，几乎能涵盖政府信息公开标准的主要类别（信息公开文件标准、信息公开平台标准和信息公开流程标准），且能从历史维度窥见信息公开的动态变化。基于此，笔者随机选取了湖南、湖北、上海、山东四地2008年至2018年的44份政府信息公开年度报告进行考察，试图审视政府信息公开的标准化程度及变化规律，并以此为窗口发现我国政府信息公开中存在的问题。

笔者提取了如下四种关键数据：A省级政府信息公开门户网站主动公开信息数（有些年度未有统计网站公开数的，以省级政府信息公开总数代替）、B省级政府信息公开门户网站依申请公开信息数、C行政复议次数、D行政诉讼次数，并考量数据的7项标准化指标，形成表1、表2，作为下文的分析基础。

表1 四地政府信息公开关键数据比较表

表2 四地年度报告文件标准情况一览表

从表1、表2可大致见出如下规律：在2008年，除山东省外，其他三地的主动公开信息数都高出下一年度不少；整体而言，上海、山东两地的依申请公开信息数远高于其他两省，这种现象可能与沿海地区公民的开放观念有关；从2014年起，四地的行政复议、行政诉讼件数明显增多，总体来看，上海的行政诉讼件数远多于其他三省；上海的文件标准可下载情况也远超其他三地，11年中有9年的数据可下载，而湖南、湖北、山东分别只有1、2、3年可下载。总之，发达地区政府门户网站四个关键数据同比均高于其他地区。

结合查阅多份年度报告发现，如果政府网站主动公开数与总公开数差距过大（如山东省），其行政复议和行政诉讼次数必定激增，反之，如果差距较小（如湖南省），则公众提起行政诉讼的频次降低。查看四地的最高主动公开数一项的年份，与其对应的该年的依申请公开数较上一年必有所回落；查看最低主动公开数一项的年份，则该年的依申请公开数和上一年相比皆有大幅度增高。由此可见，政府门户网站的作用明显，其他途径与方式的信息公开只起到一定程度的分流、缓解信息公开压力和部分满足公众需求的作用。但各地政府门户网站的建设有待加强，其远未达到政府信息公开平台“一站式”“一体化”服务的标准，没有实现管理和服务流程的优化以达到资源整合的作用，更不用奢谈在线办理的效率了。

结合查阅多份年度报告还发现，各省（直辖市）间年度报告文件格式和内容标准不统一，同一省（直辖市）年度报告文件格式和内容标准也不统一，如湖南省信息公开年度报告中的依申请数一项，有些年份统计的是依申请数，而有些年份统计的只有受理数或办理数。总体而言，年度报告的关键数据不清晰，依申请不予公开的理由说明不充分，政府门户网站主动公开数统计混乱，如将政府网站与政府公报、政务微博、政务微信、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式混合统计，没有体现政府信息公开平台的主打优势。各地年度报告的内容重政绩、经验罗列，轻关键数据分析和问题及责任追究说明。

对年度报告中所呈现出的不予公开的原因说明进行统计发现，因国家秘密、商业秘密、个人隐私、“三安全一稳定”等例外体系理由而不予公开所占比例较小，如2018年，湖南、湖北、山东、上海四地因这些原因而不予公开的理由数占申请答复总数的比例分别为：1.1%、1.2%、1%、1%；因不属本行政机关公开信息、信息不存在、告知作出更改补充、告知其他途径办理等事实操作性理由所占比例偏高。不排除不予公开有公众不熟悉业务流程、对所需信息描述不清的原因，但主要还是归因于政府信息公开的内部协调管理工作不到位、各工作部门隔阂较严重。“不属本行政机关公开信息”“信息不存在”等答复理由具有随意性，较多事实操作性理由的答复是行政公开机关自创的，并不符合《政务服务中心信息公开业务规范》国家标准①参见我国于2016年11月1日实施的《政务服务中心信息公开业务规范》，此项标准由全国信息技术标准化技术委员会上报及执行，由国家标准化管理委员会主管，编号为GB/T 32618-2016。。

对年度报告中行政复议、行政诉讼的结果进行统计，发现以维持具体行政行为和纠错为主，其他情形次之，公众胜诉为零。当公众的利益受到损害，能否通过救济的途径得到补偿或赔偿，赔偿标准如何，利益第三方可否通过救济手段对抗行政机关的公开决定等问题，国家至今仍缺少相应的制度和标准。公众对政府信息公开的质量和服务颇为不满，但在救济手段单一的情况下，公众只能通过行政复议和行政诉讼的途径寻求支持，因此，行政复议和行政诉讼件数逐年增加（除湖南省外）。

综上，我国政府信息公开的标准化建设存在以下六个方面的问题：标准不统一、数据不清晰、平台资源整合力度不够、重政绩轻分析、答复理由随意、救济手段单一。这些问题既是政府信息公开表面化、形式化的具体表现，也是标准化建设程度不高的具体表现。

二、政府信息公开标准化建设面临的问题

（一）现代信息技术遭遇政府科层制管理的消音机制

从1999年开始，国家部委牵头倡议发起“政府上网工程”，各级政府纷纷建立政府网站。电子政府、信息技术使政府信息公开的面貌发生了深刻转变，政府信息公开形式从传统的纸质媒体向以电子媒体为主的多种形式转变。一方面，现代信息技术是政府和法律制度重构的力量，是信息公开标准化建设的有力支撑，信息公开面貌势必出现一些新的转变；另一方面，政府和法律的固有特点对信息技术形成反向制约，信息公开年度报告中出现的标准化问题并不因现代信息技术而得到解决，反而在移动互联网时代越加凸显，迅猛的社会信息流不可避免地遭遇政府管制性、科层制带来的消音机制。

上文已对2018年湖南、湖北、山东、上海四地年度报告中所呈现的不予公开的原因说明及占比进行了统计，并分析出其主要原因是政府信息公开的内部协调管理工作不到位，各工作部门隔阂严重。这还可以从以下表现得到证明：体现政府信息公开平台作用的省（直辖市）政府门户网站的主动公开数被单独列入年度报告中的比例并不高，政府信息公开平台“一站式”“一体化”的服务功能并不显著，信息技术对政府的重构功能暂时失效，而此项服务标准恰恰能体现各级政府及其工作部门间的协调联动水平。

笔者选取最能体现资源整合及部门融合的信息公开目录为样本，通过查阅湖南、湖北、山东、上海四地的公开目录，以期从标准化视角考察资源整合及政府部门协调融合的情况。

笔者发现上海市政府信息公开目录分类全面，既有“五公开”的序列，也有公开主体和重点事项的公开序列，多元化的目录编制序列对信息资源整合和各部门的融通形成倒逼之势，实现公众可从多个渠道获取信息的目的。除上海市外，其余省政府信息公开目录编制大多以公开主体为构架，将省政府办公厅、省直属部门及市（州）政府目录分开设置，各级政府的信息公开目录相互独立，省政府办公厅目录里找不到其直属部门的目录信息，省政府办公厅与直属部门间没有联动机制，这种以公开主体为构架的信息目录是政府科层化特点的集中体现。它将导致标准不统一、数据不清晰、答复理由随意等问题。而学者们认为，理想的模式是按领域梳理信息、制作目录，因为此目录模式打破了部门界限，是从各领域出发开展的覆盖各环节的全链条式梳理，可以有效提升各部门的合作空间和效力，提升公众对政府信息的获得感[4]。

（二）政府信息公开嬗变背景下公众需求导向与政府供应导向对接困难

2009年1月21日，时任美国总统奥巴马签署了《开放和透明政府备忘录》；同年5月21日，美国Data.Gov（美国政府组织建立的全球首个可自由获取数据的、用户与政府互动的、应用程序接口的开放网络数据平台）上线。至此，政府数据开放运动迅速扩展并成为世界潮流，政府信息公开向政府数据开放嬗变。在此嬗变中，信息公开领域从上游到下游将面临一系列新变化，政府主导向公众需求和应用主导转变就是其中一项重要的理念导向变化。

从历史沿革来看，我国政府信息公开立法和实施是政府主导的结果，这是众多学者一致认同的观点①参见周汉华《打造升级版政务公开制度——论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》，载《行政法学研究》2016年第3期；参见彭逸凡《标准化推进政务公开制度的研究》，载《标准化改革与发展之机遇——第十二届中国标准化论坛论文集》，2015年。。我国应主动公开潮流，通过一个政府主导公开型的信息公开制度，降低敌对性[5]。然而，政府供应导向是以政府、部门为中心的科层化管理导向，它容易形成被动、单向、分散、程序严格等特点。政府供应导向带来的信息公开流于表面化和形式化、政府单向承诺、更新率低、互动性差、工作部门间各自为政和条块分割、政府供应的信息公众不需要、公众需要的信息政府不供应、成本较高等，都是这类信息公开的痼疾。

供给视角的制度定位无法满足信息社会以公众为中心的要求，公开的信息可能与公众的需求脱节，甚至使公众淹没在大量无用的信息中，降低制度的有效性[6]，也会产生答复理由随意、重政绩轻分析等问题。政府供应导向易形成以政府为中心的系统偏见性信息公开标准，无论是文件标准、平台标准，还是流程标准都容易异化为获得政府和部门利益为主而不是切实便捷公众服务为主。目前，政府供应导向产生的弊端主要来源于政府管理理念的影响，公众需求与应用导向与之对接的主要障碍也来源于此。理念导向对接困难，互联网思维不跟上，信息公开标准化建设和管理工作将直接面临公众的质疑。

（三）行政法及行政法学转型背景下法律制度融合滞后

2009年，正值信息公开条例实施1年、改革开放31年之际，法学界提出新行政法的概念，我国的行政法开始由传统行政法向新行政法转型。“新行政法”的形成和发展源于民主化、市场化、信息化、全球化的世界潮流的推动以及我国改革开放导致的经济、政治体制和法制模式的重大变革。“新行政法”在内容和形式上都在传统行政法基础上发生了重大变革和演进。传统行政法主要由“硬法”构成，而“软法”在新行政法律规范中占有重要地位[7]。行政法的发展改变了传统行政法规范以原则和规则两个基本元素为构成的状况，在行政法典则和规范体系中加入了技术标准这一新元素[8]。

周汉华将政府信息公开制度分为1.0版、2.0版、3.0版②周汉华认为，1.0版主要的缺陷是缺乏规范化的刚性制度约束，2.0版基本能够与国际经验接轨，并使信息公开进入到规范发展阶段，3.0版对政府信息公开提出了更高要求，其标准更严，要求以公众为中心，推动制度融合，提升制度实效，更好地为公众服务。参见周汉华《打造升级版政务公开制度——论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》，载《行政法学研究》2016年第3期。。我国的信息公开最多只是进入2.0版，亟须向3.0版迈进，因此，新修订的《条例》在此契机下适时地将标准化管理纳入法律，正应合了信息公开的更新更高目标，也是信息公开制度演进的内在需求。如果说秩序行政的作用是为了防止出现最坏的政府，那么服务行政的作用就是为了塑造最好的政府[9]。塑造最好的政府需要配套的制度及制度的融合来践行高标准，然而，可以肯定的是，转型的过程中新的制度还远未成熟，传统行政法及规制模式力不从心、权利不明晰、归责不明确、法律模糊、无标准可依，法律的执行流于表面和形式。众多国家的信息公开法律实施情况并不十分理想，一些国家的“制度空转”现象不可避免，在法律实施过程中其立法目标达成度处于极低状态[10]。制度融合滞后、法法衔接、标准与法律衔接不到位是法律实施过程中遭遇的严重困境。

上文所言年度报告中文件格式不统一、下载率和可视化程度不高、数据闭合度及重复统计方面有瑕疵、省（直辖市）政府门户网站主动公开数被单独纳入统计的概率不高、依申请不予公开的分类情况说明不细致等问题，均是无融合型标准可依和标准执行不力的体现。

以依申请公开申请表这个具体层面为例。笔者登录湖南、湖北、山东、上海、江苏等地的政府门户网站，发现除上海市外的各网站向申请人提供的公开申请表中均有所需信息的用途或申请理由及用途一栏，且有上传个人证件照片、法人照片和要求必须勾选承诺意见等高门槛。

新修订《条例》已删除原《条例》第十三条所含“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”这一公众申请获取政府信息的条件。于2016年11月1日实施的《政务服务中心信息公开业务规范》中，依申请公开申请人所填《政务服务中心信息公开申请表》中有“所需信息情况”的填写内容，两相比照，2019年5月15日以后，此标准并没有随新修订并颁布实施的《条例》更新而更新。

行政公开行为以行政主体的公开义务和相对人的知情权为基础，知情权已被联合国列为一种公民的基本权利，它使公民享有接受、寻求和获取官方所掌握的信息的自由和权利，而不论其用途为何[11]。从政府信息公开申请表这一标准反观其立法初衷，发现法律制度与法律执行的标准不统一且与原有的立法初衷不相融。政府信息公开立法十余年，新旧两版《条例》都未将公众的知情权写入法律。《条例》总则第一条明确了立法目的，其反映现实经济社会发展需求明显，符合信息社会数字经济的发展需求，这值得肯定，但知情权的缺位是对信息自由立法精神及所应具有的权利法的法律属性的弱化和矮化。

标准与法律之间缺乏有效衔接的现象不光体现在这一微观层面，还体现在制度的多个层面和整体运行上。

第一，新旧《条例》更替的转折期，标准与法律的对接滞后，新的法律实施后，操作层面仍然沿用旧标准。而旧标准大多不符合现实情况，甚至与法律相违背。如上文提到的信息公开申请表的填写内容抬高了依申请公开的门槛。

第二，旧《条例》公布以来，一直延用至今的标准在执行的过程中走了样。如《政务服务中心信息公开业务规范》中，由受理窗口职责部门向申请人提供交互文书，包括五种交互文书：延期答复告知书、补正申请通知书、信息公开告知书、信息不予公开告知书和非本单位信息告知书。而通过查阅各地年度报告内容，笔者发现答复文书特别是不予公开的答复五花八门：“非本部门信息”“非《规定》所指政府信息”“非本部门掌握”“不是《条例》所指政府信息”“申请信息不存在”“非政府信息”“非本机关职责权限范围”等自创内容不一而足。

第三，法律只能就标准作粗线条的规定，建构具体的可操作可复制的标准体系，需要以政府的政策文件、国家标准或地方标准、司法解释等形式加以固化，并通过自上而下、自下而上的双轨通道加以推广执行。现如今，政府信息公开领域还没有形成科学合理的标准体系，许多层面还没有统一的具体标准。

三、政府信息公开标准化建设的方向

（一）建立政府信息公开标准体系

建立标准体系是信息公开标准化的关键，它的建立是国家治理现代化策略的重要选择。它应全盘考虑现有法律、制度和标准的可融通之处，考虑各方权利义务的平衡，全面涵盖信息公开的事前、事中和事后的所有流程，全面覆盖信息公开从立法到执行、司法与救济的上、中、下游。所有文件的清盘和标识，平台建设的评议和考核，依申请公开的申请、受理、审核、答复、行政复议、行政诉讼及行政赔偿等一系列需细化和完善的流程内容，皆需引入标准体系来弥合。政府信息识别标准、公开目录和公开文件标准、平台建设标准、业务工作流程标准、依申请公开向主动公开转化标准、保密利益的平衡标准、第三方利益的平衡标准、公开时限和更新标准、收费标准、信息公开正面清单和例外体系清单标准、恶意申请标准、评议考核归责标准、赔偿标准等等，都应是标准体系构建的重要部分。

（二）科学设定业务流程标准，促进政府及其各部门间的协调联动

我国于2016年制定《政务服务中心信息公开业务规范》，其设定的业务流程步骤繁多，涉及的公开主体有信息公开主管机关、工作机构、审核机关、批准机关、上级机关、保密部门、安全部门、评估主体等。诸多行政主体间如何协调和联动，如何规制公开主体及相关行政机关的自由裁量权，此标准并没有给出细化的规定，需要补充完善。

重新设定政府信息公开业务流程标准极为重要。从公众提出申请到最后一步信息公开，应以促进政府及其各部门间的协调联动、增强对政府及其各部门的约束、满足公众需求及便民为要旨，应该减少审核类的程序。但关键的定密和解密程序和标准不能缺乏，并且应由专员负责，大部分定密程序应提前在主动公开的分类过程中完成，应增加依申请公开向主动公开转化的流程标准，如此可缓解依申请公开流程中保密和解密的压力和缩短信息公开所需时间。当然，业务流程标准需要以单个标准的系统镶嵌为基础，应科学合理地筛选和设定流程标准，如此才能发挥整体效应。

（三）全面梳理政府信息公开清单，提高法律制度的融合度

对政府信息细化到以条为单位进行全盘清理，是以公众需要和应用为导向的一个必要步骤。有学者主张全清单的标准化清单编制，即编制主动公开、依申请公开、不予公开三张穷尽清单①肖卫兵等认为，全清单既考虑到公众感知也考虑到政府内部的使用，体现的是按照双向思维开展的编制，兜底式操作性更强，可解决过往判断标准不明等问题。参见肖卫兵、包思卓、张文帅《论政务公开事项标准化目录编制》，载《电子政务》2019年第5期。。三张清单中，争议最大的是不予公开清单（例外体系）。争论的两种取向为：一种是以假定政府信息皆可公开为前提认识其与国家秘密的关系②贺海仁认为，国家保密主管部门是认定有争议的国家秘密的法定机构，其他政府机构无权以自我解释的方式重新确立国家秘密及其范围。如果任何政府部门均享有认定国家秘密不加限制的自由裁量权，则混淆了政府信息公开的程序标准和实质标准。由贺海仁的观点其实可推导出国家秘密根本不在政府信息之列。参见贺海仁《获取政府好信息与法治政府——以不予公开政府信息为分析对象》，载《河北法学》2014年第8期。，一种是以政府信息皆有风险为前提认识其与国家秘密的关系③杨建生认为，在我国的政府信息公开制度中应该引入镶嵌理论。他认为单个信息也许对国家安全不会构成威胁，但把相关的单个信息镶嵌起来可能会对国家安全构成严重威胁。为了确定某一既定文件公开的安全风险，必须考虑该文件有被镶嵌的可能。参见杨建生《政府信息公开中镶嵌理论的适用与国家安全信息保护》，载《社会科学家》2014第1期。。不予公开清单涉及复杂的保密与公开的平衡，牵涉到行政机关、申请人与第三方利益的平衡，它涉及《条例》和《中华人民共和国保密法》《中华人民共和国国家安全法》的有效衔接，牵扯到信息公开机关和保密部门、安全部门、上级机关的协商审核，且国家秘密和“三安全一稳定”不是静态的概念，它随信息环境的变化而变化，相应的上位法只可能就保密的程序和范围作规定，因此行政机关仍有较大的自由裁量权，裁量的标准尤为重要。

现阶段，我国对例外体系的相对不予公开（例外体系第二序列），即涉及商业秘密和个人隐私的，主要采用利益平衡标准。如何平衡？新修订的《条例》增加了第三方利益。第三方利益如何平衡？第三方有没有对抗信息公开机关的决定的权利？信息公开机关应承担哪些责任？这是标准应细化的内容。新《条例》中增加了信息公开的动态调整机制（第十八条），这涉及因情势变化的信息的转化的问题，比如，依申请公开向主动公开的转化，保密信息向解密信息主动公开的转化，达到什么样的条件即可转为主动公开？谁有决定权？这依然需要在法律框架下确定标准后进行操作，以限制有可能膨胀的自由裁量权。

（四）建立以结果为导向的评议、考核和追责制度

评议、考核和追责制度的建立实际上是政府绩效考核的三项重要内容，是将政府绩效与政府责任关联起来的必要制度设计，其内容的具体化当然需要设置相应标准（包括评估标准、绩效考核的奖惩标准、责任清单等）。

政府绩效评估倡导的“结果导向”理念可以通过“负强化”和“正强化”两个途径来实现对政府责任进行评价，即通过奖惩机制来推动政府及其官员切实履行责任义务、提高业绩[12]。评议、考核和追责制度以及相应标准的建立可减少甚至消除政府及官员重监管轻服务、重程序轻结果以及行政工作低效的问题。

在信息公开领域，实现公众需求与应用导向与政府供给导向的有效对接，评价、考核与责任标准也要相应调整。不仅要考核行政机关公开的信息量、设立的渠道种类、接受的申请量，更要考核公开的信息质量、公开渠道和申请答复的有效性、公众对信息利用率及产生的经济与社会价值等。

（五）适当借鉴信息公开国际标准和数据开发、利用标准，为政府数据开放制度建设作准备

大数据时代，政府信息公开向政府数据开放转型是必然趋势，二者一脉相承，政府信息公开标准与数据开放标准可相互借鉴和延用。数据采集标准、数据分类分级标准、数据脱敏标准、数据质量及流程标准、元数据标准等都可为二者服务。加强数据标准化的顶层设计，逐步统一数字化基础设施、底层技术、平台工具、行业应用、管理和安全的数据标准体系，统一不同部门、不同领域的标准资源，完善跨部门、跨行业的数据标准体系，将数据标准体系嵌入政府信息公开和数据开放之中，数据标准更为中立，可削弱公开主体的系统性主观偏见，可优化整个互联网信息治理环境。

作为信息公开立法后发国家，我国可适当借鉴发达国家信息公开的标准，如美国的费用支付标准和可分割性标准①美国的信息公开费用支付以成本、公开内容的价值程度及公开过程所费时长为标准，此标准可有效限制消减公众获取和利用政府信息的欲望或滥用政府信息获取权，限制造成政府机关为了自身利益而形成信息垄断、导致腐败和加重财政负担。可分割性标准是指可从豁免文件中分离出非保密信息的标准，此项标准保障了最大限度的公开，公众的知情权可得到最大限度保障。参见段尧清、汪银霞《政府信息公开机制研究》，高等教育出版社2014年版，第129页。、欧洲的保密审查工作流程标准与定密及解密标准②欧洲的保密审查工作流程相较于我国的信息公开业务流程更清晰、简单，可借鉴其经验。其流程大致有审查、定密（解密）、制定信息公开目录、审查、公开五个步骤，定密和解密工作由专员负责。参见黄伟群《政府信息公开保密审查制度研究》，人民出版社2014年版，第209页。。此外，我国可多参与国际标准的制定工作，为发展中国家找到适合国情和现实需要的信息公开标准赢得话语权，为我国的政府数据开放法律制度建设做准备。

四、结语

信息社会，公众要求政府信息公开、数据公开，以实现其知情权、参与权、表达权、监督权；政府现代化治理体系的建构也主动要求信息公开，以提升治理效率；经济、信息技术的发展促成了社会信息流动的良好外部环境，影响和倒逼政府信息公开标准化进程。但是，政府信息公开相关法律法规与保密法、档案法、国家安全法、商业秘密法、个人隐私法等法律法规未有效衔接，旧有的政府信息公开的相关标准未更新，新的标准体系未建立，其已不能有效回应现实需求；政府具有科层性特点，各级政府及其部门间容易各自为政、难以融通；政府天然的管理性特点以求得社会安定为首要目标，可能存在以实现秩序、效率为名牺牲公平的现象；政府信息公开的实现往往是以增加政府的负担和行政的成本为代价。以上各种状况都会给政府信息公开带来障碍。如何破除障碍，解决政府信息公开的现实问题，实现各权利主体间的平衡，让信息公开与信息保护在同一个轨道内均衡发展，不仅考验法律制度体系与标准体系的规制能力，而且也非常考验政府治理能力和智慧。

信息公开领域亟须标准体系的诞生，它可以有多种表现形式，如法律、政府规范性文件、国际标准、国家标准、地方业务标准，还可以是司法解释。总之，有标准为法律查漏补缺，为行政行为提供约束和保障的准绳，政府责任和绩效才会落到实处。