国家治理视角下的政策扩散研究:基于期望效用模型的分析框架*

中国的国家治理具有历史的特殊性和鲜明的时代性。新中国成立70年来，党领导人民在如何有效治理国家这个问题上进行了具有开创性的探索，形成了一套具有强大生命力和巨大优越性的中国特色社会主义制度和国家治理体系。特别是改革开放40多年来，各领域的发展和改革始终聚焦中国特色社会主义的制度创新和国家治理体系的守正完善。基于历史经验和发展全局的需要，党的十八届三中全会明确将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标；党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代的重大历史判断，从战略高度出发，首次明确提出了国家治理现代化的时间表和路线图，体现出改革逻辑和国家治理范式正在从实验治理转向顶层设计。(1)李文钊：《党和国家机构改革的新逻辑——从实验主义治理到设计主义治理》 ,《教学与研究》2019年第2期。2019年党的十九届四中全会对新中国成立及改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国共产党坚持和发展中国特色社会主义的一系列探索进行了全面梳理和总结，集中概括了我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的指导思想、总体要求、总体目标和重点任务，为把我国制度优势更好地转化为国家治理效能指明了前进方向。(2)新华社：《把制度优势更好转化为国家治理效能》，2019年11月2日，http://www.qstheory.cn/zdwz/2019-11/02/c_1125184155.htm.在这个重要的历史时点上，总结过去特别是改革开放四十多年的制度创新和治理经验，有助于深刻领会和贯彻落实党的十九届四中全会精神，为完善中国特色社会主义制度的顶层设计，提升国家治理能力，努力实现“两个一百年”奋斗目标提供有益的借鉴和参考，因而具有十分重要的理论价值和现实意义。

归根到底，国家治理是一个通过改革不断完善制度的过程，政策创新和扩散是中国在国家治理实践中的有效工具。中国过去四十多年的改革，可以被视为一场在中央政府领导下，各级地方政府共同参与的长时间、大规模、多领域、渐进式的政策扩散，(3)朱亚鹏：《政策创新与政策扩散研究述评》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。也是中国政府从“全能政府”向“有限政府”过渡，以及国家治理从“无限责任”向“有效治理”转型的过程。因此，政策扩散是中国国家治理的一个重要机制，深入研究及比较不同领域、不同类型、不同政策属性的政策扩散机制，是探索国家治理的“中国模式”，走出国家治理“中国道路”，以及为全球治理提供“中国方案”的关键问题。

政策扩散是一项政策由一个政府(中央政府，或不同层级地方政府、城市政府)实施之后，通过特定路径传播，并最终被其他政府采纳的现象。(4)Shipan C R,Volden C, “Policy Diffusion：Seven Lessons for Scholars and Practitioners”,Public Administration Review, 2012, 72(6)：788-796.(5)Makse T, Volden C,“The Role of Policy Attributes in the Diffusion of Innovations”,The Journal of Politics, 2011, 73(1)：108-124.政策过程理论体系中，政策扩散着重强调政府之间的互动与交流，(6)Rogers E M,Diffusion of Innovations,5th ed, Free Press, 2003，p.5.在此过程中，无论府际间体现出的是学习机制、竞争机制、模仿机制还是强权机制，本质上都是一个政策相关者之间利益重构的过程。国家治理视角下的政策扩散也不例外，很长一段时期，中国改革整体遵循“摸着石头过河”的路径，大量政策采用“局部试点—经验总结—全面推广”的模式，央地政府之间、地方政府之间相互博弈，以实验主义的逻辑探索国家治理模式，现有研究大多聚焦于政策扩散过程表现为何种机制，(7)王浦劬、赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。(8)朱旭峰、赵慧：《政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例(1993—1999)》，《中国社会科学》2016年第8期。以及为何表现为某种机制，(9)朱亚鹏、丁淑娟：《政策属性与中国社会政策创新的扩散研究》，《社会学研究》2016年第5期。(10)Liu W, Li W,“Divergence and Convergence in The Diffusion of Performance Management in China”,Public Performance & Management Review, 2016, 39(3):630-654.这些问题大多属于“事实判断”的范畴，即基于某个或多个政策扩散案例，归纳政策扩散的特点、路径及动因。然而，对于新时代国家治理而言，全面深化改革的逻辑由实验主义转向顶层设计，迫切需要探究政策扩散背后的理性和逻辑，提炼出政策扩散成功的条件，从而进行国家治理视角下政策扩散的理论归因，透过经济、社会和行政多领域的政策扩散，形成对改革的一般性和规律性认识，从而有助于不断完善中国特色社会主义制度和国家治理体系。

鉴于此，本文着重从理论层面对国家治理视角下的政策扩散进行研究，并试图回答：国家治理视角下政策扩散成功的规律和条件是什么？政策相关者面对改革政策依据什么原则进行选择？如何理解国家治理视角下政策扩散的动力和机制？通过对上述问题的探讨，从价值判断和方法论两个层面归纳国家治理视角下的政策扩散的中国经验：在政策扩散中完善基本制度，以深化改革来优化国家治理，开创“中国之治”新境界。

一、国家治理视角下政策扩散的机制设计理论归因

国家治理视角下政策扩散具有一些共同特征。首先，政策扩散是府际间在信息不对称条件下的博弈过程。随着改革的不断推进，中央政府与地方政府间的权力分配也在发生变化，一个典型事实是整体上中央在经济和社会发展领域逐步地向地方分权，从而地方得以因地制宜制定相关政策促进经济社会发展，也产生了相对独立的地方利益。但是，国家治理是在中央政府的领导下展开的，因而府际关系是研究改革过程中政策扩散的一个关键因素，无论是央地之间，还是地方政府之间，国家治理视角下的政策扩散都是政策相关者在信息不对称条件下进行的互动和博弈。其次，国家治理视角下政策扩散中要解决的核心问题是激励。改革并非一帆风顺，政策能否成功推广，在于博弈过程中政策相关者是否能够获得激励。政府作为决策机构，主政官员作为主要决策者，既需要考虑一项新政策是否能够给当地居民带来激励，又要考虑到新政策是否能够对其本身产生激励，而这些激励必须是正向的。只有当正向激励存在时，采纳新政策才能对政策相关者有利，或者说至少是无害的，新政策才有可能推行下去。最后，国家治理视角下政策扩散必须解决激励相容问题。政策相关者之间的互动和博弈，建立在信息不对称和有限理性基础之上，独立主体要求获得激励，则必然产生激励相容问题。中央意志是被有效贯彻还是被敷衍了事，地方创新是被争相借鉴还是被视而不见，根本在于其是否能够实现府际间的激励相容。只有这一问题得到妥善解决，一项政策才能真正在“价值判断”层面得到认可，才能成功扩散。

基于上述认识，国家治理视角下的政策扩散，正是一个在信息不对称和有限理性条件下，政策相关者为了实现个体目标和整体激励相容而进行博弈的过程，其总体目标是完善国家治理的各项体制机制。对其进行理论归因，即对建立在经济改革、社会改革和行政改革等具体内容基础上的国家治理进行科学探讨，从而甄别出国家治理的一般性特征。机制设计理论恰恰有效地论证了国家治理视角下的政策扩散。它整合了政策扩散的关键要素，为研究中国情境下的政策扩散以及国家治理现代化问题提供了坚实的理论基础。

机制设计理论最早由赫维茨提出，(11)Hurwicz L,Optimality and Informational Efficiency in Resource Allocation Processes, Stanford University Press, 1960,pp.27-46.(12)Hurwicz L,“The Design of Mechanisms for Resource Allocation”，American Economic Review，1973,63(2):1-30.田国强等学者也试图以该理论阐述国家治理体系和治理能力现代化背景下的改革设计，从而建立一般性理论。(13)田国强：《如何实现科学有效的体制机制重构与完善——机制设计理论视角下的国家治理现代化》，《人民论坛》2014年第9期。机制设计理论试图解决的问题是，对于任意给定的一个经济目标，在个体有限理性、信息不完全、自由选择与分散决策的条件下，如何设计出一套机制，使经济社会活动参与者的个人利益和决策者目标实现一致。(14)陈旭东、田国强：《赫维茨经济思想与奥地利学派的关联比较——基于知识、信息与理性认知的分析》，《经济学动态》2017年第11期。在政策过程分析中，机制设计理论对于研究政策如何扩散具有指导意义，因为它呈现的是一个反博弈过程，将制度设计目标转化为一定的博弈结果目标，通过从博弈的目标、主体结构及基本偏好等出发推导博弈中的激励与约束机制等中间条件及其过程，从而寻找出最有利于实现制度目标的制度安排。(15)李文俊：《机制设计理论的产生发展与理论现实意义》，《学术界》2017年第7期。在这种约束条件的寻求过程中，能够将制度设计中的驱动因素发掘出来，从而找到政策扩散的动力，进而推断政策扩散的机制。机制设计理论可以被视为是博弈论和社会选择理论的综合，它以寻找政策扩散过程中能够实现政策目标的、同时又具有博弈均衡解的决策机制为目标，还原了在特定制度环境和信息不对称条件下，决策者和参与者如何进行选择的全过程。它以博弈的最终结果表述制度的目标，若决策者成功实现了机制设计目标，则必然满足其蕴含的两大基本条件——参与性约束条件和激励相容约束条件。

参与性约束源自管理学“委托—代理理论”的概念，是指代理人接受合同时的期望效用要大于其他市场机会下能获得的最大期望收益。政策扩散尽管是决策者进行制度设计的结果，但关系到政策辐射范围内的每一位政策相关者，因此决策者在考虑是否采纳一项新政策时，必然要考虑到实行该政策的情形下，作为独立主体的政策相关者所能够获得的期望效用是否能够不小于其现有效用。因此，政策扩散过程中的参与性约束条件，是从决策者角度考察的个体参与约束，是决策者充分考虑各方政策相关者个体需求的直接体现。简言之，一项新政策的实施能否符合社会公众利益，让社会所有成员至少是绝大多数成员至少不因新政策而蒙受效用损失，这是政策实行的必要条件。

当公民个体参与性约束条件被满足时，集体效用的帕累托最优问题便出现了。为此，赫维茨在机制设计理论中引入了激励相容约束条件，表述为每个理性经济人在追求个人利益最大化目标时，也恰好能实现决策者所期望达到的目标，即个人目标与所要达成的整体目标根本是一致的。(16)Hurwicz L,“The Design of Mechanisms for Resource Allocation”，American Economic Review，1973,63(2)：1-30.这一概念的引入，解决了机制设计中的激励冲突问题。正因如此，机制设计理论具备了应用于国家治理领域的理论基础，多数人的利益与集体利益相一致，使得决策者更易于推行政策创新。相对于参与性约束条件，激励相容是一种更难以达到的状态，因为它不但要求独立个体效用不受损，还要求个体之间收益不冲突。政策扩散过程中，激励相容既是必要条件，也是决策者的行动目标。

在中国的政策扩散语境中，府际关系是探讨激励相容问题的另一个关键要素。政策扩散既包含自上而下(中央政府到省级政府、市级政府、基层政府)和自下而上(从基层政府、市级政府到省级政府、中央政府)的垂直扩散，也包括各地方(城市)政府间的水平扩散，因而府际关系在机制设计理论所反映的博弈过程中扮演着重要角色。参与性约束条件和激励相容条件的作用对象都不再局限于决策者所管辖的行政区域内的政策相关者，而是进一步拓展到纵向层级和(或)横向同级政府间。由于中国自上而下的威权结构，任何一项政策创新能够在全国范围内推广扩散，必然要经过中央政府的合法化认可，即便政策创新发端于地方政府的自主实践，也不可能在未经中央政府明确认可的情况下大范围扩散。从这个意义上讲，机制设计理论应用于中国政策扩散研究中时，参与性约束条件必须包含纵向府际关系的内容，也即从中央到地方各级政府形成的多重委托—代理关系中，每一层级政府作为独立主体考察时，效用都至少不受损，政策扩散才有可能展开。激励相容约束条件，则不仅包含不同层级政府间的激励相容，还应包含横向同级政府间的激励相容，而府际竞争、府际学习这些政策扩散过程中纵向层级和横向同级政府间产生联系的具体形式，实质上是府际间为了实现激励相容的博弈过程，政策扩散的发生也一定是府际间实现激励相容的结果。在政策扩散的府际博弈中，作为决策者的主政官员，特别是拥有强烈晋升预期的官员，往往希望为个人的政治晋升积累资本，因而对于府际关系表现出格外的重视，一方面斟酌上级政府的态度，另一方面关注同级政府尤其是直接形成竞争关系的同级政府的行为。但是，同一项政策创新对拥有不同政治晋升预期的官员所产生的晋升激励也不尽相同，从而使其对政策创新表现出差异化态度。

总的来说，机制设计理论的核心思想与国家治理视角下的政策扩散不谋而合，结合中国行政体制和府际关系的特点，机制设计理论两大基本约束条件的内涵变得更为丰富。探究国家治理视角下政策扩散成功的条件，必须从信息、行为和激励三大关键要素入手，判断政策相关者是否能够满足参与性约束条件和激励相容约束条件，这构成了国家治理视角下对改革政策扩散进行机制设计理论归因的基础。

二、国家治理视角下政策扩散方法论——期望效用模型

机制设计理论从宏观层面揭示出改革的一般规律，将对中国改革的认识上升到了价值判断层面，但新时代中国以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革不仅需要科学探讨，更需要一套行之有效的方法论。鉴于此，依据机制设计理论中所蕴含的政策扩散三大关键要素，借鉴布莱恩和吉拉蒂的期望效用模型，(17)Braun D, Gilardi F,“Taking ‘Galton’s Problem’ Seriously Towards A Theory of Policy Diffusion”,Journal of Theoretical Politics, 2006,18(3):298-322.结合中国治理结构的特征，充分考虑信息不对称、决策者有限理性和府际关系等因素，本文发展出国家治理视角下中国化的政策扩散期望效用模型。

(一)政策扩散的期望效用模型是机制设计理论基础上的政策扩散方法论

政策扩散的期望效用模型与机制设计理论的核心思想是一致的，都要解决国家治理中个体激励、集体激励以及激励相容的问题。机制设计理论为成功的制度设计设定了两个基本的约束条件，即参与性约束条件和激励相容约束条件，而这两个约束条件所反映的深层次含义，则是政策相关者的利益权衡。在政策扩散语境中，参与性约束条件是个体层面的价值判断，当政策相关者(18)基于前文的分析，这里所说的政策相关者指与新政策产生关联的个体，既包含决策者、公民等自然人，也包含各级政府、组织等机构。在具体的政策场景中成为经济主体、社会主体、行政主体等。认为新政策能够提升自己的收益，或至少不会让现有收益受损时，就会愿意接受新政策。激励相容约束条件是整体层面的价值判断，强调成功的政策扩散必须要实现整体层面的收益改进。政策扩散的期望效用模型将两个条件融入政策效用表达式中，从政策效用视角判断政策相关者的收益是否得到改进。模型将政策相关者区分为政策设计者和政策接受者，并分别从两方面衡量政策效用：一是某项政策i能够给政策设计者带来的效用，主要体现为政治激励，用Ai表示；二是政策i能够给政策接受者带来的效用，本文称之为治理效果，用Pi表示。因此，政策i的效用可以表示为：

UI=wAi+(1-w)Pi; 0≤w≤1

(1)

其中w代表权重系数，对政策效用而言，政治激励和治理效果的相对重要性有所不同，通过w的变化予以体现。机制设计理论所提出的参与性约束条件和激励相容约束条件是从政策相关者角度出发，而政策扩散的期望效用模型，是从政策给两类相关者所带来的效用出发，二者虽然一个站在主体角度，一个站在客体角度，但所反映的思想在逻辑上具有高度一致性，政策效用的发挥是为了满足两个约束条件，政策扩散追求的是政策设计者的政治激励和对政策接受者的治理效果之最佳结合点。

政策扩散的期望效用模型是机制设计理论的模型化表达。对于服务于国家治理的中国改革而言，人民群众都是广义的政策关联者，他们既是改革的推动者、参与者，又是改革的接受者、评判者。如何判断国家治理视角下的政策扩散是否符合这两个约束条件，或者更本质地，如何更准确地衡量政策关联者的利益，是宏观层面的机制设计落实到微观层面的关键，也是改革设计从价值判断层面过渡到方法论层面的关键。机制设计理论中，两大约束条件存在于信息不对称、有限理性的背景下，政策扩散的期望效用模型中的政策效用，呼应了两大约束条件，但却难以体现出信息和行为层面的这两个重要前提。因此，模型中进一步提出了期望效用概念。何为期望效用？在政策扩散中，期望效用是指某项政策所产生的预期效果，即政策所能产生效果的期望值。它基于效用理论，但又充分考虑了信息不对称和有限理性的客观条件。现实世界中一项政策最终产生的效用并非完全取决于其本身的政策效用。政策相关者作为有限理性个体，会考虑该政策在多大程度上有效，并据此形成其对政策的期望效用。这种情况下，同一项政策，在不同政策相关者看来，期望效用会存在差异。这种源自于主观认识的期望效用相对于政策效用的偏离程度，即政策有效性，记为m，则政策的期望效用EUi可以表示为：

EUi=mUi, 0≤m≤1

(2)

政策有效性表明在国家治理实践中政策效用的实现程度。政策的期望效用是政策效用和政策有效性的函数，二者相互依存，缺一不可。政策效用对政策期望效用的影响取决于它的有效性，反之，有效性m能产生的影响也取决于政策效用。简言之，拥有较高期望效用的政策，一方面要“质优”，一方面还要“对症”。正如“一千个人眼中有一千个哈姆雷特”，政策期望效用的集合更接近于国家治理过程中政策真正能够产生的效用，也正因为如此，以它作为核心的期望效用模型与机制设计理论在对政策扩散所依存的治理环境的认识上达成一致。在此基础上，参与性约束条件是从个体角度出发的，激励相容约束条件是从整体角度出发的，尽管视角有所差异，但本质上二者都涉及新政策效用与现行政策效用的对比，直观反映了参与性约束条件和激励相容约束条件是否成立，期望效用模型以模型化、公式化的形式将机制设计理论的思想体现出来。

国家治理视角下的政策扩散，既需要宏观的理论体系建构，也需要微观的行动策略指导。机制设计理论为国家治理视角下的政策扩散提供了价值判断层面的一般性标准和条件，而政策扩散的期望效用模型则将机制设计理论的思想转化为具体的、可量化的内容，从而形成了机制设计理论基础上的政策扩散方法论。

(二)国家治理视角下政策扩散期望效用模型的核心内容

布莱恩和吉拉蒂(2006)构建的政策扩散的期望效用模型依托于西方国家的制度环境，在中国的治理环境中，模型需融入中国特色政治制度和官僚体系的因子，赋予模型新的内涵。

国家治理视角下政策扩散的期望效用模型中，政策期望效用的构成和效用产生机制与西方国家存在明显差异。在西方国家，政策设计者的政治激励在于争取到更多的选票，从而能够在选举中胜出，使其能够出任或者继续担任领导职务，继续拥有政策设计的权力。尽管西方政客的政策选择更多出于个人及其代表的政治集团的利益考虑，但为了获得选票，也必须实行符合公共利益、能够提升治理效果的政策，因此政策设计者自身的晋升激励和治理效果二者存在一定程度的关联。中国的国家治理语境中，政策效用仍然可以拆解为政策设计者的效用和政策接受者的效用两部分，但效用的产生机制有所不同。就政策设计者自身而言，Ai体现为晋升激励，中国的科层式官僚体系决定了官员具有明确的晋升路径，需要逐级提拔，故政治激励进一步具化为晋升激励。不同于西方国家官员主要追逐辖区内选民的选票，中国官员的晋升主要取决于其上级官员或上级组织机构的肯定和青睐。因此，就治理效果而言，除了关心政策对当地发展和当地居民带来的效用之外，中国官员同样更关注治理效果是否符合上级制定的政绩考核要求。归根到底，对于中国官员而言，晋升激励与治理效果同样存在关联，这种关联以官员晋升锦标赛的形式集中体现，官员的关注点聚焦于是否能够满足上级的期许和要求。(19)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

将公式(1)代入公式(2)，可得到渐进改革情境下政策扩散的期望效用表达式：

EUi=mwAi+m(1-w)Pi, 0≤m≤1, 0≤w≤1

(3)

其中mwAi代表官员预期政策i带来的晋升激励，m(1-w)Pi代表政策i产生的预期治理效果。这一理论框架更为真实地反映了政策设计者在判断一项政策是否是“好”的政策时的思维过程，无论是官员预期的晋升激励，还是政策的预期效果，也都受到政策效用和政策有效性两方面的影响。中国幅员辽阔，区域间、城市间发展差异较大，对于中国地方政府的主政官员而言，一项效用较高的政策，可能因为其不适合当地的客观实际而导致政策有效性很低，从而导致政策预期治理效果降低，不宜被采纳。同样地，如果某项政策能够解决当地经济社会发展中的一些问题，但并不能给官员晋升带来多少帮助，主政官员也往往缺乏采纳该项政策的积极性。(20)陈潭、刘兴云：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，《公共管理学报》2011年第2期。

治理过程中，政策设计者不可能仅仅面对一项政策选择，政策扩散的期望效用模型基于机制设计理论的思想将政策的期望效用进行量化，为比较政策优劣提供了直观依据。政策扩散的决策过程因此可以简化为政策设计者对现行政策和新政策期望效用的比较过程，政策设计者最终将选择期望效用最高的政策方案。当政策设计者面临多个潜在的新政策选择时，至少有一个新政策的期望效用高于现有政策时，政策扩散就会发生。据此，我们可以借助期望效用模型，推导出政策扩散的必要条件。

根据公式(2)，单独考察一项新政策j时，其期望效用可类似地写为：

EUj=nUj, 0≤n≤1

(4)

其中，Uj表示政策j的效用，n表示政策j的有效性。

但是，当将新政策j和现行政策i置于政策扩散动态过程中考虑时，新政策j的期望效用将发生变化。除静态分析政策j时的效用之外，其他一些因素也应该纳入考虑范围。首先，政策扩散必须考虑交易成本C，特别是包括与寻找替代政策相关的搜索成本以及实施替代政策的行政成本。此外，政策扩散的期望效用还取决于改革过程的不确定性。显然，并非所有的改革尝试都是成功的。这种不确定性可以用概率来表示，新政策j成功实施的概率用p来表示，反之，1-p则表示维持现行政策的概率。需要区分的是，政策有效性和政策扩散的不确定性是存在区别的，政策有效性是一个主观概念，是政策设计者基于掌握的信息，对政策效用发挥程度的主观判断，反映的是在政策设计者心目中政策目标的主观实现程度。政策扩散的不确定性是一个客观概念，是政策真正成功实施的概率，因此，p×n反映的是政策目标的客观实现程度。渐进改革的不确定性受到多重因素影响，对于中国官员而言，很重要的是上级政府的态度和意见，如果上级对政策创新较为宽容，则改革阻力相对较小，如果是上级管制较为严格的领域，政策创新的空间将大大缩减，成功实施的概率也会很小。

根据上述分析，政策设计者的选择可表示为表1。

表1 政策扩散动态过程中政策设计者的选择

国家治理过程中新政策j的期望效用应写为：

EUj=pnUj+(1-p)mUi-C; 0≤p≤1,C>0

(5)

对政策设计者而言，是否接受一项新政策取决于其对新政策期望效用的预期值是否大于当前政策的期望效用，即当EUj>EUi时，新政策将会被政府采纳，即：

pnUj+(1-p)mUi-C>mUi

(6)

化简后得到：

(7)

显然，政策扩散结果主要受到新旧政策有效性的相对大小(n/m)，新旧政策效用的相对大小(Uj/Ui)，以及政策扩散成本C、新政策成功实施不确定性p的影响。公式(7)左侧，一定程度上代表了政策扩散的净收益，通过新政策期望效用与现行政策期望效用的相对值来表示，公式(7)右侧，是政策扩散成本和不确定性倒数的乘积，可以看作是政策扩散的净成本。因此，公式(7)的基本含义是政策扩散的净收益高于政策扩散的净成本时，政策扩散就会发生。这就是期望效用模型所表达的政策扩散的必要条件。不难发现，新政策j的期望效用nUj相对于现行政策i的期望效用mUi越大，或者政策扩散的成本C越小，则公式(7)成立的可能性越大。对于p而言，新政策真正成功实施的概率越高，p越大，则C/p越小，公式(7)的不等式关系越容易被满足。

进一步地，将公式(3)代入公式(7)，可将政策净收益的构成更加明确地表达出来，包含官员的预期政治激励和政策的预期治理效果两部分，即：

(8)

国家治理视角下，地方政府主政官员面对政策扩散时，会从两个方面考虑由此产生的收益，一方面是采纳该项政策给其个人带来的预期晋升激励，另一方面则是采纳该政策能够带来的预期治理效果，主要体现在对当地经济社会发展的助益以及对公众需求的满足。预期晋升激励和预期治理效果又受到两个重要因素的影响。一是政策有效性，具体说是新政策和现行政策有效性的相对值n/m，现行政策有效性m已经较为明确，主政官员对新政策有效性n的判断，既取决于其个人对政策创新的理解，同时也受到纵向和横向府际关系的影响。(21)朱旭峰、张友浪：《创新与扩散:新型行政审批制度在中国城市的兴起》，《管理世界》2015年第11期。纵向府际关系的影响是由中国官员的任命制度决定的，如果上级对该政策非常重视，力主推行，则对于拥有决策权的官员而言，该政策有效性就会非常高。横向府际关系的影响则主要通过官员晋升锦标赛体现，其他城市对该政策创新的认识和实践，特别是地理位置上临近或晋升锦标赛中竞争关系明显的城市的态度和做法，会对官员个人的判断产生明显的影响，如果某官员看到竞争对手采纳了创新，并且取得了良好效果，则其采纳该政策的可能性将大大增加。二是两者的相对重要性(wi,wj)，如前所述，虽然政策预期治理效果和官员预期政治激励在晋升锦标赛的背景下相互关联，具有统一性，但不可否认，在特定阶段，对于主政官员来讲两者仍存在取舍问题，当两者产生冲突时，主政官员对两者相对重要性的认识会发生变化，这一变化又往往因人因时而异。例如，当某一官员认为自己政治前景广阔，还有很大的晋升空间时，他会更为关注政策创新所产生的个人政治激励，则w将提高，如果主政官员的晋升预期比较低，认为自己政治生涯已近尾声，则其可能抱着“站好最后一班岗”的想法，将对政策创新的关注点可能会更多放在其产生的治理效果上，当然，也可能存在个别官员晋升预期较低后就产生了懒政怠政思想，对政策创新漠不关心，预期政治激励和预期治理效果双双降低，新政策的期望效用也相应很小，最终政策扩散就不会发生。此外，在地方(城市)主政官员密集调整的时间窗口到来前，主政官员思想上对于新政策产生的预期政治激励也会更加重视，以期能够通过进行政策创新引起上级组织的关注，获得上级的赏识，从而得到晋升。

政策扩散成本和新政策成功实施的不确定性是阻碍政策扩散的两大因素，政策实施的不确定性也可以看作是广义的政策扩散成本，因为不确定性意味着早期政策创新的代价，往往随着政策扩散过程逐渐降低。无论在西方国家还是中国，政策扩散成本都是政策扩散的一个门槛，在公式(8)中，同样可以将其视为一个门槛。事实上，尽管政策扩散成本也是一个重要的影响因素，但政策设计者判断是否进行政策创新时，关注点往往在于新政策所带来的净收益或净效用能否高于政策扩散成本这一门槛，而不会过多关注如何将门槛降低的问题。因此，模型中为了简化分析，仅仅将其视为一个正常数值，因此不等式(8)的右侧可以看作是一个静态常数。当然，国家治理视角下政策扩散过程在处理政策扩散成本上有其特殊性，多数政策首先通过试点后再进行推广，而政策创新的不确定性也往往通过政策试点来化解。政策试点的经验，能够为制度设计提供良好的借鉴，从而显著降低非试点地区(城市)进行政策创新的成本。对于采用试点制度的政策创新而言，随着政策扩散过程的发展，政策扩散成本会逐渐下降，政策扩散的门槛将会不断降低。

三、国家治理视角下政策扩散的机制分析

以机制设计理论为基础，通过国家治理视角下政策扩散期望效用模型的构建及其在中国国家治理语境中的具体应用，本文归纳出政策扩散得以发生的一般性条件。该条件的提出解决了政策扩散为何会发生的问题，但期望效用模型的内涵不止于此。结合国家治理视角下的府际关系特征，模型演化出不同的作用机制，能够从政策期望效用的维度对竞争、学习、模仿和强权四种主要的政策扩散机制进行理论阐释。

(一)政策扩散的竞争机制

政策扩散的竞争机制表现为政府间由于日益增长的政治和经济角逐而产生的政策动态变化，(22)杨代福：《中国政策创新扩散：一个基本分析框架》，《地方治理研究》2016年第2期。理解竞争机制的关键要素在于理解政策产生的外部性，即某地方政府采纳某项政策，会对与其具有竞争关系的地方政府产生影响。(23)Braun D, Gilardi F,“Taking ‘Galton’s Problem’ Seriously Towards A Theory of Policy Diffusion”,Journal of Theoretical Politics, 2006, 18(3)：298-322.期望效用模型中，府际竞争对政策期望效用的影响主要体现在引起政策有效性的相对变化上。例如，A市政府在招商引资过程中率先对高新技术企业给予税收优惠，该政策不仅会吸引大量企业来A市，还会产生外部性，导致与A市存在竞争关系的B市现行招商政策的有效性降低。面对这种情况，B市政府往往会实行同样的甚至力度更大的税收优惠政策，以同A市竞争。当B市政策实施后，A市的税收优惠政策不再具有明显优势，其政策有效性也会随之降低。以此类推，政策的有效性会在府际竞争中动态变化，而对某项具体政策而言，政策效用并不会改变，因此，政策期望效用的变化完全是由政策有效性的相对变化引起的。

中国在深化改革完善国家治理的过程中，府际竞争长期客观存在，由此引起的政策有效性m的相对变化，对政策期望效用的两个组成部分——官员预期晋升激励mwAi和政策预期效果m(1-w)Pi都产生影响。从官员预期晋升激励来看，地方政府主政官员的晋升与否主要取决于上级的考核结果，如果某项政策能够有助于其在考核中占得先机，则政策有效性很强，地方官员往往倾向于主动地争相采纳该项政策，晋升机会的竞争促进了政策扩散。从政策预期效果来看，当某一政府采纳政策i使得其他地区利益受损，那么，由该政策所产生的外部性促使其他政府采取策略上一致的行动，以保持本地区的竞争优势，至少保证本地区不会因为某一政策的缺失而在区域间竞争中落败。(24)Allen MD, Pettus C, & Haider-Markel DP, “Making the National Local: Specifying the Conditions for National Government Influence on State Policymaking”,State Politics & Policy Quarterly, 2004, 4(3)：318-344.

府际竞争甚至能够在政策扩散的过程中推动政策创新。政府为了使自身获得更大的竞争优势，不仅仅会采纳其他政府已经采纳的政策，而且往往会在此基础上增加更有竞争力的政策内容，最终府际间形成“逐优竞争”的局面。然而，并非所有的府际竞争都导向“逐优竞争”，也容易形成类似“囚徒困境”的情况，即某政府做出理性选择却导致其他政府的集体有限理性甚至是非理性，从而出现“逐底竞争”的结果。当然，某地方政府的政策采纳所产生的外部性并不会影响所有政府，只有那些与该地方政府在政治、经济或者社会发展等方面关联比较紧密，存在明显竞争关系的地方政府才会受到影响。

(二)政策扩散的学习机制

学习机制是指政策设计者通过学习其他地区成功经验所获得的信息来判断是否采纳或如何采纳新政策的过程。(25)刘伟：《学习借鉴与跟风模仿——基于政策扩散理论的地方政府行为辨析》，《国家行政学院学报》2014年第1期。相比于政策扩散的竞争机制，政策学习不仅不会对已采纳政策的地区产生外部性，而且能够对该地区的成功经验起到宣传作用，因而先采纳政策的地方政府往往愿意分享成功经验。学习机制的本质特征是政策设计者依据其他地区采纳某项政策的效果来对本地区采纳该政策的期望效用做出判断。(26)Karch A.,“Emerging Issues and Future Direction in State Policy Diffusion Research”,State Politics & Policy Quarterly，2007,7(1):54-80.政策期望效用的变化来源于政策设计者对政策有效性的认知改变，但与竞争机制不同的是，这种改变并非来源于对政策外部性的被动适应，而是来源于对政策经验的主动学习。由于现行政策的有效性m在实施过程中已经有较充分的体现，政策设计者会更多地考虑新政策的有效性n大小，在信息不对称和有限理性条件下，其他地区采纳政策的经验信息会影响政策设计者对新政策有效性n的判断。由于府际间的政策学习不会像竞争机制那样产生外部性，因而这种府际间的交流和互动不会影响政策效用的相对大小，即不会改变Ui与Uj的相对大小。

国家治理视角下，政策扩散的学习机制通过官员预期晋升激励和预期治理效果两个渠道影响政策期望效用。从官员预期晋升激励渠道分析，纵向府际间学习的影响更显著，因为政策设计者只有认真学习领会上级政府的政策意图，才能准确把握采纳该政策对于其政治晋升的作用，进而从晋升激励的角度判断政策有效性和政策的期望效用。从预期治理效果渠道分析，政策设计者更多地会考虑来自横向政府关系的影响，因为治理效果的经验信息更多来源于同级政府，政策设计者往往通过开展参观考察、组织调研活动等形式向其他已经率先采纳该政策的地区取经，成功经验则一方面能够增强政策学习者的信心，另一方面也提供了政策经验，从而有助于提高政策学习者对政策有效性的认识，提升政策期望效用，促进政策扩散。

政策学习既可以是完全理性的，也可以是有限理性的。完全理性学习假定在政策学习过程中政策设计者是完全理性的，即政策设计者能够掌握所有可能的信息，并且可以正确地理解和分析这些信息，因此他能够正确判断政策优劣。有限理性学习则假定政策设计者是有限理性的，只能获得部分信息并基于这些信息判断政策优劣。尽管完全理性学习比有限理性学习有更好的效果，但是“行为主体打算做到理性，但现实中却只能有限度地实现理性”，(27)[美]赫伯特·西蒙：《现代决策理论的基石》，杨砾、徐立译，北京经济学院出版社，1989年，第3-4页。由于现实中信息不完全和不对称，有限学习模型更符合真实的政策学习过程。

(三)政策扩散的模仿机制

模仿机制是政策设计者将其他地区的政策复制到本地区的一种方式。与学习相比，模仿是一个对其他地区政策简单机械的照搬照抄、直接套用的“政策克隆”过程。(28)王浦劬、赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。模仿缺失了信息收集、成本-收益分析和绩效评估环节，(29)Elkins Z., Simmons B.,“On Waves,Clustersand Diffusion: A Conceptual Framework”,Annals of the American Academy of Political and Social Science, 2005,598(1)：33-51.也没有考虑新政策在本地区的适用性，更接近于一种盲目跟风的非理性行为。因此，模仿机制相对于学习机制而言，政策扩散成本更低。从政策过程角度看，学习机制中“参考他人经验”发生于议程设置之后，模仿机制中“参考他人经验”则发生于议程设置之前。(30)刘伟：《学习借鉴与跟风模仿——基于政策扩散理论的地方政府行为辨析》，《国家行政学院学报》2014年第1期。政策扩散的模仿机制中，导致新政策j的期望效用高于现行政策i的主要原因是政策效用的相对变化而非政策有效性的相对变化。一方面，其他地区成功实施政策j的经验足以表明该政策具有较高的政策效用，如果两地区情况接近，政策复制是成本最低风险最小的一种方式；另一方面，成功经验可以使该政策更容易被接受，成为政策设计者采纳该项政策的有效依据，照抄照搬的方式更能保护政策设计者免受可能的批评。

国家治理视角下，政策模仿同样对于官员预期晋升激励和预期治理效果两方面的提升均有影响。从官员预期晋升激励角度，政策模仿更容易被上级政府认同和被社会接受，从而减少政策实施的阻力，降低政策设计者风险，提高作为政策设计者的主政官员的晋升激励。从预期治理效果角度，已经成功实施的政策，因为不确定性较低，其治理效果往往容易被更高地估计，这些政策就更容易通过模仿机制进行扩散。我国“智慧城市”政策扩散就具有典型的模仿特征，最初个别城市进行创新试点，在中央政府鼓励支持后，许多地级市纷纷效仿开展智慧城市建设的城市采纳该政策，政策内容基本是对早期试点城市的复制，府际间差异不大。

归根到底，之所以模仿机制在政策扩散过程中存在，是因为复制政策已经成为一种合法性选择，(31)Meyer J W, Brian R, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology, 1977, 83(2)：340-363.而且该方式决策成本和执行成本都相对较低。特别是当中央政府力主推进的某项政策、竞争对手实施此项政策并且取得了良好效果、地方政府的学习能力较弱时，地方政府会采用模仿模式进行政策创新。

(四)政策扩散的强权机制

强权机制是指强权方通过对弱势方施加压力而推动政策扩散的现象。与其他机制相比，强权机制推动政策扩散的作用力度最强。由于双方权力或地位上的不均衡，强权方的推动会促使政策成功扩散的概率大幅增加。期望效用模型中，强权机制一方面会使政策设计者的晋升与政策扩散产生更紧密的联系，采纳强权方推动的政策更容易获得政治上的支持，否则可能面临一定的惩罚，因而出于晋升激励，政策设计者往往倾向于采纳强权方推动的政策；另一方面，强权方可能通过设置一些准入机制来达到政策扩散的目的，不采纳其推动的这项政策就会影响某些工作的进一步开展，这就使该项政策的预期效果明显高于现行其他政策。预期晋升激励和预期治理效果共同决定政策效用，因此强权机制的本质特征是通过影响政策效用U而促使政策期望效用发生变化。表面上看，强权机制与模仿机制类似，都是对政策效用产生影响，但作用机理不同，模仿机制下政策效用的变化主要来自政策设计者的认识，是一种相对主动的行为，而强权机制下政策效用的相对变化更多来源于强权方的意志，通过强权机制进行扩散的政策，具有了明确的“合法化”含义，往往体现出弱势方被动接受的特点。

国家治理视角下，中国特色科层制官僚体系为强权机制提供了存在的基础。政治集权特征决定了中国官员的政治晋升取决于其治理方式和治理效果是否达到了上级政府的期许和要求，因而当政策扩散的压力来自上级政府，特别是拥有直接领导权力的政府释放了明确的政策信号时，(32)Zhu, X, Zhang Y, “Diffusion of Marketization Innovation with Administrative Centralization in a Multilevel System: Evidence from China”,Journal of Public Administration Research and Theory, 2019, 29(1)：133-150.政策效用中来自官员晋升激励的部分将大大提升，采纳该项政策被赋予了“政治正确”的含义。(33)Zhu, X, Zhang Y, “Political Mobility and Dynamic Diffusion of Innovation: The Spread of Municipal Pro-Business Administrative Reform in China”, Journal of Public Administration Research and Theory, 2016, 26(3)：535-551.同时，在政策期望效用的表达式mwAi+m(1-w)Pi中，w值会因此提高，政策设计者在决策时，考虑政治晋升激励会远远超过考虑政策预期效果。换句话说，政治晋升Ai可能与政策预期治理效果Pi是内在不一致的，即便该项政策的预期治理效果在所有潜在的政策选项中可能并不是最优的，但因为它是上级政府明确推行的，它的期望效用也会因此显著提高，并且最终被采纳。

从这个意义上，国家治理视角下的强权机制同样可以视为是模仿机制的一种极端情形，模仿机制仅仅是对不同政策予以优劣之分，是否进行模仿的主动权仍然掌握在政策设计者手中，而强权机制则在一定程度上将政策优劣上升到政策对错的层面，并且以某种权力和制度上的保障措施要求政策设计者接受政策扩散。强权机制相对于其他机制而言，显得简单、直接、高效，特别是在纵向府际关系中，强权机制使政策扩散和政策执行之间的界限变得模糊。

结 语

新时代需要国家治理的守正创新，“推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力”。(34)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2019年，第46页。全面深化改革是一项伟大而复杂的系统工程，需要战略思维、全局意识和国际视野。借鉴机制设计理论，结合中国实践经验，构建国家治理视角下政策扩散的理论框架，为研究不同类型、不同属性的政策扩散提供了理论依据，并以此为基础形成了具有中国特色的政策扩散方法论，这是本文最大的理论贡献。新时代改革逐渐由实验主义治理转向切实加强顶层设计，仍需继续掌握好改革的顺序、节奏和策略，需要站在国家治理的视角，通过全面深化改革不断完善中国特色社会主义制度。

机制设计理论整合了政策扩散的关键要素：信息、行动和激励，用参与性约束条件和激励相容约束条件将信息不对称情境下有限理性的政策相关者如何解决激励问题刻画出来，从而搭建起国家治理视角下政策扩散的一般理论框架。期望效用模型则在机制设计理论基础上，将抽象理论具体化，以期望效用概念作为纽带，将政策扩散过程进行了模型化表达。本文结合中国治理结构的特点和渐进改革的特征，推导出国家治理视角下的期望效用模型，并进一步对竞争、学习、模仿和强权四种主要的政策扩散机制进行理论阐释，创新了政策扩散方法论，从而使理论探讨更具现实意义。

总结中国过去四十多年改革成功的经验，是为了更加深刻地认识国家治理的中国模式，更好地走出一条推进国家治理体系和治理能力现代化的中国道路，乃至为共建人类命运共同体，促进世界和平发展和全球治理提供中国方案。新时代全面深化改革的伟大事业中，无论是完善制度顶层设计还是提升国家治理能力，都需要在动态中牢牢把握具有中国特色的政策扩散内在规律和时代特征，既要突出重点，鼓励部分地区和部分群体先行先试，闯出改革新路，又要点面兼顾，实现激励相容，关键在于把制度优势转化为治理效能，让人民群众共享改革发展成果，不断满足人民对美好生活新期待，从而为中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴提供完善的制度和治理体系保障。