政府绩效预算审计问题研究——基于预算与绩效整合视角下

摘要：本文基于预算与绩效整合视角下，对我国实施绩效预算审计的必要性进行简单阐述，并着重分析制约预算绩效审计开展的因素，对预算编制覆盖范围不完整、预算编制不细化、支出安排粗放、预算执行软约束、绩效预算监督不到位等制约因素给出针对性的解决措施，以此达到提高政府部门绩效预算管理水平，同时也为我国审计机关全面实施绩效审计提供可操作的平台。

关键词：绩效预算;审计;整合

绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量，以绩效评估为核心的一种预算体制。其优点是：可反映政府资金使用的结果，便于进行成本效益分析， 降低成本，提高资金效益。“财政悖论”这一矛盾现象一直困扰着各级财政部门， 实践表明，解决这一矛盾的有效途径是全面建立和实行绩效预算制度，这也是我国近年来持续推进的一项重要预算改革内容[1]。审计是公共预算管理的重要保 障，如果缺乏有效的审计监督，则很难实现真正意义上的绩效预算管理。对于预算编制和预算执行的审计是规范预算和监督预算最有效的手段[2]。随着政府绩效预算的开展，对政府绩效预算的审计问题进行研究显得尤为重要。

一、推行绩效预算审计的必要性

一次次的审计风暴，不断暴露出我国预算体制上的不足与漏洞，从而引起公众对预算体制方面的深切关注，加之绩效审计潮流的席卷而来，又一度掀起了我国绩效预算改革的热潮。绩效预算是深化预算改革、转变传统预算模式的创举， 开展绩效预算审计不仅顺应国际潮流，更为提高预算管理具有重大意义。

（一）全面实施绩效预算审计是推进国家治理体系的必然要求

绩效预算审计是深化财税体制改革、优化资源配置、建立现代预算管理制度的关键举措，是推动重大方针政策落地的保障。预算绩效审计通过对政府绩效预算管理行为进行全过程的监督与评价，促使传统预算执行向绩效预算模式转变， 促进财政资金预算的合理调配，避免资金的浪费，使每一笔有限的财政资金的去向都具目标性、针对性，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

（二）开展绩效预算审计是传统预算执行审计转型升级的必然趋势

随着我国公共财政体制的逐步建立，陆续实施了部门预算、国库集中支付、政府采购和“收支两条线”管理制度等一系列财政体制改革，不断规范了财政资金的使用，多数部门财务会计活动逐步走向合规化，若还坚持对预算执行进行合法、合规化的重点审计，将会出现审计内容空壳化现象，使审计发挥不到应有的监督作用。绩效预算审计是突破传统预算执行审计局限性的有效途径，是贯彻绩效审计战略模式的重要举措，是传统预算执行审计转型升级的必然趋势。

（三）优化财政支出结构，提高建设资金使用效益的内在要求

虽然各个地方政府绩效预算管理模式在不断推进，但这一过程中也出现了诸如预算编制不细化、预算审批管理缺乏刚性、绩效预算监督不到位等问题。聚焦解决当前绩效预算管理中的突出问题，对全面实施绩效预算管理进行统筹谋划， 加强政府投资管理、优化财政支出结构、避免损失浪费，提高资金使用效益，为各级政府节约宝贵的财政资金具有重要意义，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

二、阻碍当前绩效预算审计发展的制约因素

为提高财政资金的使用效益，则必须从资金使用的源头抓起，而政府预算通俗的讲就是对资金的使用情况提前作一个规划，当然政府预算还包括对收入的一个规划。由于财政资金绝大多数都来自于社会公众，并且随着公民的责任意识不断提高，更希望来源于自己的资金能更好的再次服务于自己，由此将“绩效”二字不断推向人民群众关注的高潮。审计机关作为人民群众监督权力的代表，不断将审查工作倾注于绩效审计，但是该工作的有效开展依赖于政府的预算工作，没有很好的预算，则可能制约绩效审计的全面深入开展，对资金没有一个更好的绩效预算安排，何提要让有限资金发挥最大效益。但是实践证明，现实中由于预算编制覆盖范围不全面、预算编制不细化、预算支出安排粗放、执行软约束、监督不到位等等原因，导致全覆盖实施预算绩效审计的条件不具备，影响绩效审计的发展。

（一）预算编制覆盖范围不全面

预算编制不全面制约预算绩效审计的开展。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的決定》提出了“实行全口径预算”，致力于将政府所有的财政收支全部纳入预算管理体制中。但迄今为止，预算编制的内容相较于“全口径”预算还存在较大差距。一是存在部分财政资金并没有纳入预算循环体内，导致预算收支反映不全面。财政部要求将部分行政性收费和基金纳入预算管理，但一些地区仍列入预算外核算或仅将部分收入入库，还存在部分罚没收入直接返还办案单位，部分土地拍卖收入、税款利息收入、预算外资金和政府的或有负债没有入库的现象，有的将改制企业收益及国有资产投资收益等纳入预算外财政专户管理或滞留代收部门，一些政府性基金也未纳入基金管理，由此导致预算收入不完整、不全面。二是部分财政资金存在纳入不及时的现象，即该纳入当年预算管理中的却纳入了下年度，破坏了预算的完整性。三是预算编制不透明。我国一直在努力实现更加公开透明的政府，要求能公开的尽可能做到公开透明，不透明的预算或多或少会让人怀疑其预算的真实完整性。

（二）预算编制不细化，预算支出安排粗放

预算编制不细化，支出安排粗放，将会导致预算绩效审计工作做不到位。实践中绩效审计的目标更多的是建立在政府当初设定的预算绩效上，有的甚至直接以被审计单位的绩效目标作为审计的目标，可想而知，预算绩效做的不好将直接影响绩效审计工作的开展。预算编制不细化，安排粗放的现象主要表现为以下几点：第一，部分预算收支并没有严格按照国家规定的设置要求进行设置，如收入没有细化到“目”级，支出没有细化到“节”，导致对资金的来源和去向审不到位，致使审计难度加大。第二，预算安排粗放，有些预算没有将其落实到具体的部门或具体项目上，不能准确反映每一笔预算资金的来龙去脉，不利于预算监督。第三，财政资金内部管理乱，部分预算资金未实现统一分配，造成分配权分散， 导致资金多头管理，重复安排。预算编制工作做的不到位，导致预算绩效审计难以进行对照分析，使预算绩效审计难以保质保量的开展。

（三）预算执行软约束，缺乏刚性

尽管预算做的科学全面，但若不能严格执行，也会导致资金使用效益偏离预期。我国预算法第五十七条第二款规定：各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。但实际执行中，常常出现：一是追加预算未提请本级人大批准。二是预算支出调整追加频繁，涉及项目多、调整金额大。三是预决算收支偏差额大、偏离度高。四是无预算开支、超预算开支等现象，造成预算约束力软化，缺乏刚性。现实中，导致预算执行软约束的原因主要有以下几点：第一，预算编制职责归政府所管，但现实中预算编制和预算调整权限都归财政部门实际操作，其结果将导致预算软约束。第二，在预算执行过程中，预算追加随意，追加预算不能进行严格审批和控制，加重预算执行软约束现象。最后，对于人大批复的预算， 有时财政部门并没有按批复的预算及时、完整的对各部门进行批复，有的批复数大大少于年初预算安排数，导致预算执行不严格，缺乏刚性。

（四）绩效预算监督不到位

绩效监督事实上把社会监督、人大预算监督、财政部门绩效管理和审计机关绩效审计联系起来，从不同部门的不同职责出发寻求和建立提高公共支出绩效的机制和措施[1]。人大负责对财政部编制的预算进行审查，但由于种种原因，人大并有发挥应有的职责，对预算草案审查监督不到位，从而导致不科学、不完善的预算草案进入执行阶段。其次，政府和财政部的职责与管理权限的划分不明确， 可能导致重复监督或缺位监督。

三、推动深入开展预算绩效审计的对策

（一）强化全口径预算，促使预算全面规范

做好预算编制工作，为预算绩效审计奠定基础。全口径预算的概念就是全面取消预算外资金，将所有的政府性收支纳入预算管理，从而形成一个覆盖所有收支的预算管理体系，全口径预算就像一张大且密的网，不允许存在预算里的漏网之鱼，不能有例外，不能出现有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督的现象[1]。《预算法》明确规定我国政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。实际工作中要明确财政预算资金范畴，务必将预算外资金、行政性收费基金、罚没收入、拍卖收入、税款利息收入和政府或有负债纳入预算收支管理中，贯彻全口径预算，保证预算的完整性。同时，加强预算透明度，针对不透明问题要进行了解、协调，尽量做到除涉及国家机密等客观原因不能共开的，剩下的尽可能做到公开透明，接受社会各界的监督，促使预算编制工作全面规范。

（二）细化预算编制内容，完善预算资金管理

好的预算绩效审计，是建立在好的预算编制、预算执行基础上的，要想推动预算绩效审计的发展，前期工作必须要做好。细化预算编制，完善财政资金管理工作要从以下方面进行落实。首先，预算草案编制过程中要尽量将其列到款级科目，落实到每一个项目、每一个单位中去，減少财政资金挤占挪用现象。其次， 加强财政资金的内部管理，对政府和财政部门的职责进行明确分工，如预算编制权和预算执行权可各分其一，建立牵制制度，分别进行授权管理。还可以通过加快国库集中收付制度的实施，对财政资金进行统一调配、管理，来减少多头管理、重复安排现象的发生。

（三）加强预算执行刚性约束，严把预算审批管理工作

通过法律来保障预算执行的刚性约束。规范预算调整行为，严格对每一笔调整资金加强审查、审批，并适时对预算内容不断进行公开，同时还要在法律上对预算执行进行刚性约束，可通过修订或补充《预算法》等相关法律条款，在法律条款中加入详细的预算执行和调整的相关规定，严格遵循法律规定进行调整，并明确违规违法行为给予的相关惩处，加强惩处力度。在预算审批上，政府要做好预算调整审批的第一道防线，指导财政部等各部门的预算编制与执行工作，其次人大要做好预算调整审批的第二道防线，杜绝不合规调整，加强绩效预算监督力度，强化各部门预算执行的责任意识，提高预算执行的质量和严肃性。

（四）加强绩效预算监督力度

细化预算执行中的监督责任，以责任保预算的“刚执行”。为了使预算执行审计发挥应有的事先免疫作用，首先应明确各监督主体在预算执行中的责任，做好分工，协同监督，共同确保预算全过程的合规合法和效益性。预算的监督主体主要可分为四个层次，即人大、审计部门、政府部门和社会公众，因此加强绩效预算监督力度可从人大、审计部门、政府部门和社会公众四方面着手。人大方面， 要逐步实现程序性的预算审查监督向实质性的监督批准转变，充分发挥人大在预算工作中的作用，做好预算草案的审查和审批相关工作。审计作为国家的“免疫系统”，对预算执行全过程进行独立审计，其职责就是监督财政资金的使用情况， 发现问题，提请政府相关部门进行整改。同时审计还要积极参与到预算编制与执行过程中去，在监督的同时并提供相关方面的帮助，不仅可以促使预算工作的科学开展，也将为后续自身的审计工作做铺垫。政府部门虽负责预算的编制与执行工作，但也要积极进行自我监督，发现问题及时改正，不断提高预算质量，同时各级政府，对财政部门递交的预算草案要进行严格审阅。各级财政部门，负责好对各部门各单位上报的预算的审核工作，对不合理或不具有针对性的提出修改意见，做好各部门预算数的汇总工作等。社会公众是最强大的一股力量，委托人的“虚位”，可能会导致受托人的逆向选择，因此公众应充分发挥自己的知情权和监督权，维护自己的利益。通过对财政资金的社会监督，从而加强资金的使用效益。一些地方还在不断探索将绩效审计结果作为预算编制的依据，以求通过这种方式不断规范预算相关工作，还有的地方将绩效作为督查的一部分，通过问责、处罚等加强预算监督工作。

注释：

[1]欧阳华生，惠强，张光忠.以部门预算为抓手 深入推进绩效预算改革[J].中国政府采购，2017.

[2]陈翔宇.全口径预算中的绩效审计现状、问题与对策[J].财会月刊，2017.

[1]杨肃昌.中国公共支出绩效审计发展现状与趋势分析[J].会计之友，2014（22）.

[1]陈翔宇.全口径预算中的绩效审计现状、问题与对策[J].财会月刊，2017.

参考文献：

[1]山东省审计学会课题组.预算绩效管理审计探索[J].审计研究，2019（3）. [2]姜超.预算执行审计与绩效审计相结合的优与忧[J].审计月刊，2008（12） .

[3]欧阳华生，惠强，张光忠.以部门预算为抓手深入推进绩效预算改革[J].中国政府采购，2017.

[4]王伟兵，谭君崇，贺俊程.审计监督促进中央部门预算执行审计完善路径的思考[J].经济研究，2017（4）.

[5]王玮.财政预算执行问题与完善对策[J].发展研究，2005（2）.

作者简介：

穆静（1994-），女，河南新乡人，广西财经学院 MPAcc 在读，硕士，主要研究方向：国家审计、政府会计。