乡村振兴战略下新型农村社区治理模式研究

刘伟 笪丽芳

摘要：新型农村社区是新型城镇化体系的末端节点，也是乡村振兴中农民生产生活的全新场域，新型农村社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。以上海郊区某乡镇为案例，分析研究乡村振兴战略背景下新型农村社区存在的三种形态及存在的问题，并结合三种形态特征提出加强新型农村社区治理的对策建议，为促进农民相对集中居住、推动乡村振兴战略实施提供有益参考。

关键词：新型农村社区;社区治理;农民相对集中居住

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.02.004

随着城市化进程的加快，近十年间，上海郊区乡镇的大量村民迁入城市社区居住。乡镇城市化建设中出现的新型农村社区，既有整建制的动迁小区，也有动迁房、商品房的混合小区，还有原宅基地改造后形成的农村社区。同时，按照《关于切实改善我市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》的要求，进镇上楼的户数要占到总规划农户数的50%，“上楼农民”越来越多、农民集中居住小区越来越多已是大势所趋。本文对上海郊区某乡镇现有农村社区进行分析研究，根据三种新型农村社区形态，思考提升新型農村社区治理水平和质量的路径，提炼出转变治理模式的相应对策建议，为下阶段促进农民相对集中居住、推动乡村振兴提供有益参考。

一、新型农村社区三种形态

所谓新型农村社区，是指在城乡一体化进程及乡村振兴战略实施中新建或翻建的以农民为主体的社区，它不同于传统的农村村落，也不同于城市的社区，它所带来的是农民生产方式、生活方式、公共服务等的革命性改变。

本文以上海郊区的某一中心城镇为例，城市化程度相对较高，城乡融合度、差异度相对显著，传统农村、半城镇化农村、城镇化农村（又称空壳村）等现存农村形态均不同程度存在。十年来，在城乡一体化建设的背景下，在农村土地动迁、村民集中居住、乡村振兴等政策的实施下，农村社区逐步形成，可以归纳为三种形态：

（一）农民集中居住社区

按照城镇化发展规律，根据城市扩张、基础设施建设、乡村振兴等项目的需要，以宅基地动迁、宅基地置换等方式，推动农民进城集中居住。主要有两条路径：

1.通过宅基地动迁，形成动迁安置小区。乡镇因农民宅基地动迁安置需要新建动迁安置房，农民离开农村宅基，搬入城市居住，形成动迁安置小区，这其中，既包含整建制动迁小区，也包含动迁房与商品房混合小区。

2.通过宅基地置换，形成集中居住社区。按照《关于切实改善我市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》的要求，进城上楼的户数要占到总规划农户数的50%，“上楼农民”越来越多，即农民通过宅基地置换迁入城市社区居住。

（二）农村片区化中心社区

对于未纳入动迁范围的农村地区，宅基地空置现象普遍存在，宅基地资源没有得到充分利用。近年来，位于城乡结合部的行政村越来越认识到宅基地的资源价值，积极探索盘活闲置宅基地资源，并作为乡村振兴的有效途径之一。

本文案例中的乡镇，充分发挥中心城区的地理优势，特别是抓住企业人才公寓需求，城乡结合部区域的行政村因地制宜开展闲置宅基房屋统一经租，盘活闲置宅基地资源，导入优质人口进入农村，以片区为单位翻建改造成为农村中心社区，亦成为企业人才公寓社区。

（三）农村总部庄园社区

相比农村片区化中心社区，农村总部庄园社区将是乡村振兴战略背景下农村土地改革创新带来的新型社区形态。农村土地是农村最珍贵的资源，宅基地是农民最重要的财富，宅基地改革则是乡村振兴战略在上海郊区破题落地的重要助推器。

在上海郊区某乡镇的城郊结合部，一些行政村以“一总部一庄园”为导向，以使用权流转为抓手，创新开展宅基地改革工作，即农民自愿按照规定的租赁标准，将其宅基地的使用权流转到村，村对流转后的宅基地予以统一改造提升、统一开发利用。通过宅基地使用权流转，一方面农民宅基地环境面貌能得到极大改善，另一方面发挥市场主体的杠杆作用，引入多元主体参与宅基地的合法开发利用，重点吸引总部经济入驻，宅基地翻建改造后从生活功能向经营功能转变，形成了集产业、生态与居住于一体的农村总部庄园社区。

上海郊区某城镇新型农村社区的三种形态，基本囊括了城镇化进程中农村社区的演变形式，承载着农民生产方式、居住与生活方式的巨大转变，塑造着农民的现代性，但同时也对治理模式和治理能力提出较高要求。党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，社会治理的重心必须落在城乡社区，其中乡村治理是关键。新型农村社区治理现代化，直接关系到国家治理现代化的速度、力度、深度甚至成败。

二、现有新型农村社区治理中存在的问题

在上海郊区某城镇新型农村社区的三种形态中，农民集中居住社区已形成较大规模，其中最早建成的动迁安置类社区已有近10年历史。虽然治理方式方法随着社会发展不断改革创新，但还是暴露出一些问题;农村片区化中心社区部分存在，治理方式融合于村级自治管理，有一定成效，但需要进一步探讨;农村总部庄园社区的雏形初步显现，试点区域治理模式还没有形成固定模式，还有待探索研究。本文针对农民集中居住社区治理中存在的问题进行深入分析，对三种形态的治理模式开展探讨并提供对策建议。

在农民集中居住社区，农民迁入城市社区居住，尽管居住环境、居住条件完成了农村向城市的转变，但农民在生活习惯、价值观念、文化传统、公共服务配给等方面仍然保持较强的农村习惯，社区治理方式留存较浓的农村管理痕迹。社区内居民，有些来自不同行政村的动迁户，有些是来沪人员，因动迁补偿中“一户多房”情况比较普遍，小区出租比例较高，致使小区人口结构较为复杂，给社区治理带来较多困难。具体来看，主要有“四个不高”问题。

（一）社区交往融合度不高

农民进城后，原属的村籍观念依然很强，来自不同村的村民尽管居住在同一小区，但在文体活动、人情往来、社区福利发放等工作中，仍然强调“村”的概念，而没有“社区”的归属感。比如，由某村投资建设的社区老年活动室便成为该村村民的活动场所，对外村村民有排斥现象;又比如，社区广场舞队伍组建时，均存在以村籍为单元进行组队，而不是以小区或楼组为单元。与此同时，农民入城后仍然保留原属村的村民福利，每当重阳等节日慰问，各村的发放标准不同，村民互相攀比等现象时有发生。

（二）社区自治集中度不高

在社区治理事务中，村民参与性不高，村民如有意见、有事务，首选是找村委会，村民普遍感觉社区居委会的存在感不强。与此同时，物业管理等社区基本事务，也没有得到村民的广泛认同，加上物业费收缴比例不高，业委会组建也难以形成统一认识，居委会、业委会、物业公司“三驾马车”的合力无法体现。

（三）社区资源整合度不高

“你、我、他”的概念比较固执，没有“我们”的归属感。活动室、便民服务等社区服务资源在共享性上聚合不够。行政性事务仍然由各村承办，同一区域多个管理主体，人力资源整合不够。村级资金和社区居委资金自成体系，重复性投入和管理服务空白点同时存在。

（四）社区群众满意度不高

从动迁农户的角度来看，城市化社区化居住，与原有的生活方式有较大的差别，感觉“限制”太多，门前种菜、随处晾晒等农村生活习惯进入社区后则被禁止，动迁农户感觉“过得不舒适”。从居住角度来看，物业管理不到位，“有事情找不到管事的人，管事的人（指居委會）又管不了事”，城市生活显得不够便捷有效，居民群众满意度不高。

通过分析，本文认为，农民集中居住社区出现以上“四个不高”的问题，既与治理客体有关，也和治理主体有关。从治理客体来看，虽然居住与生活生产方式发生了变化，但村民长久以来与农村集体经济密不可分的关系强化了管理的归属性，分红、福利兑现等利益将村民和村牢牢连接在一起，血缘、亲缘、地缘等传统风俗习惯强化了村民的心理依赖，对社区的认同度不够。从治理主体上来看，本位主义的想法还比较明显，村强调与集体经济的从属性，在对管理对象的界定上有明确的边界;社区居委则强调属地概念，但对涉及村级经济利益及相关农业农村问题没有管理权限。因而，在处理人员混合和利益混合等问题上，原属村委会与现属居委会缺少有效的沟通协商机制，社区自治和共治的结合点没有明确。另外，从公共服务配给上来看，村委会和社区居委所掌握的资源不同、供给方式也不同，村委会的供给方式更加直接，在人、财、物的调配上更加主动自由;而社区居委的工作经费比较有限，提供的公共服务更加偏向于志愿服务和社区整合，在有效性和及时性上都有所欠缺。例如：村居委换届工作中，参加村委会的换届选举可以获得误工费补贴，而参加社区居委换届选举没有补贴;重阳节向老人发放福利，村委会面向60岁以上老人，发放标准200～300元不等;而社区居委面向70岁以上老人，发放标准50元左右。公共服务等方面的差异，也导致集中居住的村民感受度不同，并更愿意依从村委会的管理而忽略忽视社区居委的作用。

农民集中居住社区治理中存在的“四个不高”问题，既是农民城镇化市民化过程中普遍存在的问题，也是社区治理现代化亟待破解的管理难题。这些问题也不同程度地存在于农村片区化中心社区和农村总部庄园社区，比如：农村片区化中心社区中存在着本地村民与外来人员之间的管理矛盾，农村总部庄园社区存在村民自治管理与总部经济物业管理之间的摩擦，等等。如何根据新型农村社区的形态特征，妥善有效处理这些问题，转变原有的治理模式和治理方法，对于加强新型农村社区治理、提升农民城镇化现代化生活水平，具有非常重要意义。

三、新型农村社区治理的对策建议

结合上海郊区某乡镇新型农村社区存在的三种形态，针对现有农村社区治理中存在的“四个不同”问题，通过厘清治理主体、治理客体以及治理内容，提出新型农村社区三种治理模式。本文认为，三种形态的新型农村社区治理工作，关键要处理好“谁来唱主角”“谁是主人公”“谁做服务生”三个问题。

（一）谁来唱主角

相比农村和纯城市化社区，新建的农民集中居住社区面临双重管理，一是村委会，二是居委会，前者强调与集体经济的从属性，强调的是“人”的概念，管理对象限于本村村民;后者则强调属地概念，强调的是“地”的概念，但对涉及村级经济利益及相关农业农村问题没有管理权限。综合考虑村对“人”的管理和社区居委对“地”的管理，关键要在对“事”的管理上构建新的治理模式，建立共治机制，落实治理主体，把分散的资源整合，把分散的权属集合，把分散的人心聚合。关键在于处理好村委会、居委会“谁来唱主角”的问题。结合社区实际，以农民身份为抓手，建议分为两种模式：

一是社区居委会为主体、村委会辅助的共治模式，对于动迁类社区，村民归属的村委会各有不同，村民农民身份正在逐步丧失，居民群体包括租客群体不断增加，必须由社区居委会来统筹资源、通盘治理，把资源、精力和效果集中到“事”上;而各村村民涉及本村的需求和事项，原则上由各村自行负责，并在共治平台上通报沟通，促进社区各项事务管理的均衡性。

二是村委会为主体、居委会协管的共治模式，对于“农民上楼”类社区，农民身份不变，村委会对于村民的管理权不变，但农民生产生活方式伴随居住地迁入城市而发生根本性变化。村民利益如何保障？村委会必须唱主角，与集体经济关系密切的，以村级自治为主;与社区属地关系密切的，制定治理清单，由居委会协管。与此同时，村委会应积极探索宅基地股权化等创新举措，促进农民收益保值增值。

（二）谁是主人公

相比农民集中居住社区以单一农民为中心，农村片区化中心社区、农村总部庄园社区吸引大量社会人口导入，其中农村片区化中心社区新增不少租户群体，这些群体正逐步成为参与乡村建设管理的新成员。毋庸置疑，农民是新型农村社区的主人公，那么租户群体如何定位？

推进国家治理体系和治理能力现代化，核心在人。新型农村社区治理的关键就是创新对社区群体的治理，无论是本地村民，还是长期居住人员，都应是新型农村社区的主人公。特别是在农村片区化中心社区中，要依法依规促进租户群体成为乡村治理的主人公，一是租户变住户，通过统一提供绿化、保洁、停车、安保、水电服务等，为租户办理居住证，让新型农村社区成为优质企业人才的居住地;二是居住变生活，通过“新村民、新社区、新约定”，引导社区人员热爱乡村、助力乡村建设发展，形成“美丽乡村、美丽约定”的升级版;三是管理变治理，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，依法依规引导社区人才参与乡村治理，对在本村居住一年以上、并申请参加选举的优秀人才，经村民会议或者村民代表会议同意后，参加新型农村社区重大事务的选举投票，提升乡村治理现代化水平。

（三）谁做服务生

相比以村委会或居委会为主体的纯社区管理服务，宅基地改革背景下应运而生的农村总部庄园社区，既要服务总部经济发展，也要不断满足社区村民的美好生活需要。做好农村总部庄园社区治理工作，必须突破传统治理模式，引入现代物业管理理念，采取村委会管理+物业委托管理的形式，以村委会为主导，以服务社区村民为中心，以争当服务农村总部经济发展的金牌“店小二”为目标，发动村民参与自治共治，营造美好生活与良好营商环境融为一体的社区环境，从而探索出一条宅基地从生活功能向经营功能转变的乡村现代化治理模式。

综上所述，新型农村社区的三种形态，分别对应三种治理模式的探索。归根到底，新型农村社区要在党的全面领导下，以推进国家治理体系和治理能力现代化为战略指导，整合农村社区资源，调整社区治理结构，转变传统的社区治理方式，注重系统治理、依法治理、综合治理，探索形成多元主体共同参与的社区治理新格局，最终以乡村治理现代化助推乡村的全面振兴。