法治化营商环境评估指标体系构建

冯烨

〔摘要〕 法治化营商环境评估指标体系的构建是推动法治建设的重要方式。构建法治化营商环境评估指标体系的基本要求，要求准确厘定评估对象的边界，全面贯彻法治化的目标导向，提供具有纵向稳定性和全国适用性的统一标准。法治化营商环境评估指标体系的总指标从整体上锚定了指标体系的考察向度和价值取向;将目标层下位的系统层考察面向优化为市场环境、法律环境、生态环境、软环境等4个一级指标;根据系统层一级指标的内涵将其分解为11个二级指标（因素层），再进一步分解后最终形成28个三级指标（指标层）。法治化营商环境评估指标体系的基本框架搭建完成后，要通过试评估活动检验其可行性和可操作性，为开展全国性评估提供必要准备。

〔关键词〕 法治化营商环境，指标体系，法治政府，服务型政府

〔中图分类号〕D922.1    〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2020）02-0120-09

在新时代，优化营商环境成为加快建设现代化经济体系、推动高质量发展的新需要。党的十八届三中全会首次提出“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”的目标。2015年，李克强总理在达沃斯论坛讲话中提出打造“国际化、市场化、法治化的营商环境”。之后，党的十九大报告进一步指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。2019年政府工作报告明确提出，要“打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃，”将法治化作为优化营商环境的首要任务。通过构建评估指标体系，以量化形式对国家治理状况作出全面、系统的客观评估，对治理水平进行实时、动态、科学的管控、检测、诊断、反馈已成为各国推动法治建设的重要方式。因此，构建法治化营商环境评估指标体系成为我国打造法治化营商环境的必然选择。

一、 构建法治化营商环境评估指标体系的基本要求

开展法治化营商环境评估，必须以准确把握评估活动普遍规律为基础，围绕优化营商环境这一根本目的，创立具有自身鲜明特点的法治化营商环境评估指标体系。构建该指标体系的基本方法包括：准确厘定评估对象的边界，在构建过程中全面贯彻法治化的目标导向，为评估活动提供具有纵向稳定性和全国适用性的统一标准。

（一） 准确厘定评估对象的边界

一般认为，营商环境是市场主体在生产经营活动中经历的各种条件的总和。广义的营商环境包括自然环境及历史文化等所有影响和制约当地经济发展的要素;狭义的营商环境则仅指涉市场准入、税收负担和司法公正等与政府公共服务密切相关的事项 〔1 〕。自然环境和历史文化受客观条件限定，在一定历史时期内只能成为治理活动的基础，无法成为治理活动的对象，因此，各种与营商环境有涉的评估指标均应选取狭义的营商环境维度。换言之，营商环境的评估对象是政府公共服务所能够观照到的各种条件。

然而，营商环境在评估活动视野中的狭义语境并不表示营商环境的优化过程会忽略生态环境等自然维度。相反，绝大多数评估体系都将对生态环境的考察列为评估营商环境的重要一环。在现代社会，生态环境已经成为影响生产经营者的生产工艺、人力成本甚至法律风险的重要因素，而维护生态环境也已成为政府公共服务的重要内容。因此，政府对生态环境的保护已经与自然环境条件区别开来，成为营商环境不可或缺的评估对象。以空气环境项下对PM2.5浓度的监控为例：从来源划分，空气中PM2.5颗粒可归为自然源和人为源两类，自然源颗粒浓度会因自然条件不同而具有基础性差异。然而，工业化带来的人为源颗粒却是PM2.5污染的主要原因〔2 〕。因此，对于营商环境评估中的空气污染等指标而言，其考察对象不是当地的自然条件，而应是当地政府的工业污染治理水平。只有准确厘定评估对象边界，各地的营商环境才能具备横向和纵向对比的可能，营商环境评估指标也才能具有在全国适用和国际化的基础。

（二） 全面贯彻法治化的目标导向

改革开放以来，中国的经济建设与法治建设相同步，营商环境的不断优化与法治化进程相伴始终。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》深刻指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。这是40年来中国经济持续稳定发展的经验总结，也为进一步优化营商环境指明了改革方向。因此，科学的营商环境评估必须能够准确度量中国独特的法治化进程在激发市场主体活力中的积极作用，同时也要求相应的评估体系必须全面贯彻法治化的目标导向。

现有的营商环境评估活动未能准确展现中国经济发展、营商环境优化与法治建设之间的必然联系。例如，自2003年开始，世界银行以国家为考察单位发布了15份“营商环境报告”，形成了相关领域影响最广的评估体系 〔3 〕。我国在优化营商环境方面取得的成绩在历年来的“营商环境报告”中均有所体现，但从排名和得分情况看，仍存在营商环境被低估、评估标准难以观照中国高速发展的实际情况。这种偏离倾向在一定程度上正是由于评估者在设计指标体系时没有对我国独特的社会主义法治进程进行深入体察。为此，研究者有必要在借鉴世界银行营商环境指标体系构建原理和方法的同时 〔4 〕，紧密贴合“营商环境”的中国语境，对已有营商环境评估指标体系进行调整优化，构建符合自身特点且兼顾国际性的法治化营商环境评估指标体系。

在党的十九大报告和2019年政府工作报告明确提出“打造法治化、国际化、便利化的营商环境”之前，我国各地和相关研究机构已经设计了各种营商环境评估指标体系并进行了相应的评估实践，如深圳市营商环境评价指标体系、粤港澳大湾区城市营商环境评价指标体系、中国城市营商环境指标体系等。以2017年中国城市营商环境报告为例，该项目团队选取了全国35个城市，根据市场环境、生态环境、软环境、基础设施环境、商务成本环境、社会服务环境等六大指标开展评估活动 〔5 〕。然而，很多评估活动的指标体系并没有完全将转变政府职能、推动政府法治化作为指标体系设置的中心命题。同时，受制于法律运行机制的综合性、复杂性和区域性，评估结果也难以有效地反映法治化营商环境的优化程度。因此，构建法治化营商环境评估指标体系时，应当在整合上述指标体系模式的基础上，进一步关照营商环境的具体语境，对重点环节给予适当倾斜，從而全面贯彻法治化的目标导向，实现法治形式与优化效果的统一。

（三） 提供具有纵向稳定性和全国适用性的统一标准

评估营商环境需要客观科学且具有可操作性的评估指标体系，评估指标体系的设置同样应当遵循统一性、具体性、可行性、结果导向性等一般原则 〔6 〕。为达此目的，要分析国内外传统营商环境评估指标体系的框架，也要结合近年来国内法治评估指标体系的设计思路 〔7 〕，从而在指标体系设计过程中形成符合评估规律的统一评估标准。具体而言，法治化营商环境评估指标体系的内容应同时具有纵向稳定性和全国适用性。

纵向稳定性是指评估内容不能因迁就产业政策或经济环境的变化而随意增减或改变，导致指标体系失去纵向比较的基础，从而无法达到评估和检验法治化进程的目标。因此，在设定指标时应根据营商环境的基本要素环境和法治化的内在要求选取评估维度，使其不致受特定政策的影响，保证评估的稳定性和可持续性。

全國适用性是指指标体系必须能够对我国所有地区进行统一评估，实现客观公正的横向比较。各地的经济社会发展水平差异必然对当地的营商环境造成不同程度的影响。然而，以法治化为目标指向的营商环境评估应当将纯粹的经济性因素排除在外，将经济发展水平的影响降到最低，从而突出法治化这一鲜明特征，使法治化营商环境的全国性比较成为可能。

二、法治化营商环境评估指标体系的基本架构

在遵循上述基本方法的基础上，本文确定了法治化营商环境评估指标体系的基本框架，在总指标之下设立4个一级指标、11个二级指标和28个三级指标，进行层层分解。

具体而言，评估体系框架中的总指标从整体上确定了指标体系的考察向度和价值取向，即以政府法治化为核心，从市场经营主体的需求着眼，审视营商环境中的政府法治化程度，进而反映狭义的营商环境状况。确定了总指标（目标层）后，参照世界银行全球营商指数、中国城市营商环境指数、深圳市营商环境指数、广东省营商环境指标体系中指涉的考察维度，进一步将目标层下位的系统层考察面向优化为市场环境、法律环境、生态环境、软环境等4个一级指标（系统层）。投射到法治化目标当中，这四个系统分别对应政府在对经济活动施加影响时所涉及的经济行政活动，立法、司法及执法活动，环境保护执行力以及法治社会构建和政府决策等环节。之后，根据系统层一级指标的内涵将其分解为11个二级指标（因素层），再进一步分解后最终形成28个三级指标（指标层）。

（一） 市场环境系统

市场环境系统是最基本的营商环境。在营商环境评估的最初始阶段，评估者囿于古典经济学窠臼，甚至将对营商环境的评估完全限定在经营主体开展经营活动的能力以及获取劳动力、资本资源的条件等市场环境系统中的三个基本要素当中 〔8 〕。而当制度经济学的影响深入营商环境研究领域后，研究者开始关注行政和司法等政府活动对于市场经营主体的影响。之后，随着对经济发展规律的深入理解，评估者更多地关注微观条件下的市场环境问题，从而使营商环境评估从本质上进一步转化为以评价政府是否能够在法治条件下促进经济发展的“法治政府”评估，评估指标也更加观照微观层面。因此，市场环境系统的具体内容就是经典的营商环境内容，对市场环境系统的评估孕育了整个营商环境评估。在现阶段，当对营商环境的评估范围扩张到其他系统后，市场环境系统必然要回归到其原初的范围，重点观照政府在确保经营主体顺利进入市场并保障其获取资源能力中所起的作用。

在2015年中央经济工作会议确定供给侧结构性改革之后，降成本成为经济工作的中心任务之一，而降成本与优化营商环境的内在逻辑是一致的，法治化营商环境评估指标体系的构建必然要反映政府经济工作的中心环节。具体到市场环境体系当中，降成本的对象可以细化为市场制度成本与市场资本成本。因此，当地政府完善而友善的市场准入制度与良好的民间投资环境就成为了衡量市场环境系统的两个因素层二级指标。

1.在衡量市场准入制度因素时，应当将显性与隐性准入障碍均考虑在内，故设置市场准入难易程度、税费负担水平与经济开放水平三个具体指标。税费负担与经济开放水平的高低虽无法直接影响经营主体是否进入市场，实质上却可通过消减其收益以及限制其获取当地资源等形式设置隐形障碍。无视这些因素，将会使对市场准入机制的考察流于形式。

2.民间投资环境决定了经营主体是否能够在市场中有效地获得资金支持。在市场条件下，充足的资金支持是获得大多数资源资本、平稳度过经营周期的必要条件，并从而决定了经营主体是否会选择实际进入经营环节，以及在入场后是否能够长期健康地开展经营活动。在此因素层项下应设置融资成本及融资便利度两个指标。需要强调的是，融资成本环节不仅涵盖资金所有者的报偿及交易费用等成本，同时也要将融资风险转化为可度量的融资成本纳入考察范围。在良好的营商环境中，政府应维护良好的市场环境系统，使经营主体获得相对廉价、快捷的融资服务。

（二） 法律环境系统

从世界银行构建的营商环境指标体系开始，狭义的法治环境或法律环境逐步成为营商环境评估关注的焦点，经营主体因政府的立法、司法与执法活动而受到的影响成为了评估实践的重要考察对象。这种趋势的产生明显受到了早期制度经济学理论的深刻影响，同时也是由世界银行推动发展中国家宏观体制改革的目标决定的。然而，由于研究者对各国法治实践路径差异性体认不足，中国特色社会主义法治道路在营商环境优化方面所取得的成就没有得到客观反映，造成对我国评估结果的失真。此外，一些评估者将法律环境中的因素纳入“软环境”“商务成本环境”或其他环境项下 〔9 〕，淡化了法律环境这一独立环境系统的独立性，使各国独特的法治道路在评估过程中无法展现。这种分类体系看似是从经营主体面向出发，突出了评估过程的普遍适用性和国际性，实则严重扭曲了营商环境的法治化内涵，偏离了政府指向的考核中心。因此，在营商环境评估中独立设置法律环境系统，将传统意义上的法律因素纳入其中，适当调节其权重系数，进行重点考核是构建法治化营商环境评估指标体系的最重要环节。

本指标体系在综合考虑一般法治规律和我国经济改革特点后，在本系统项下设置了知识产权保护环境、立法保障环境、司法保障环境以及执法保障环境4个二级指标作为考察对象。

1.知识产权保护环境因素包括知识产权保护满意度和侵权损害赔偿力度两个三级指标，分别从事前和事后两个方面展开测评。大量证据表明，知识产权保护环境的优劣直接影响当地经济发展 〔10 〕。例如，对专利权的保护程度直接关系到高新科技企业的生存，因而在很大程度上影响了经营者的经营地选择。对商标标示的保护则关系到经营者商誉等无形资产的保值增值，影响经营者的投入意愿，备受经营者关注。因此，有必要将知识产权保护环境因素单列出来，作为法律环境系统中的独立因素要件加以评估。

对知识产权的保护环境牵涉地方立法、司法及政府监管等各个环节，法治化的地方政府需要在侵害发生前作出制度安排，而考核这些工作的最准确途径则是经营者的直接感受。此外，及時、充分的赔偿可以在损害事实发生后弥补知识产权受害者的损失，并对潜在侵害者产生阻却作用。综合两方面指标，可以当地的知识产权保护环境进行较为准确的评估。

2.从对政府监管行为的主动监督和被动监督两个方面考虑，立法保障环境应包含监管法规完备性和立法公开程度两个三级指标。在现代社会，政府对经济活动的监管已变得无孔不入，经营主体的每个生产经营活动都暴露在政府的监管行为之下。考察政府监管活动是否缺位和是否越位，是衡量优化营商环境工程中立法保障环境的核心命题。在法治环境下，对监管法规完备性进行考察的目的首先在于引导政府在法律规制下完成必要的经济监管活动，维护市场秩序，防止政府缺位。同时，当政府对市场的干预活动超出法治化限度时，完备的监管法规又会为限制政府滥权提供法律依据。综合两项指标来看，监管法规的完备性是法治政府通过立法保障主动为自身划定的行为红线，本质上是法治政府内部的监督机制;立法公开则是将经营主体和社会公众引入监督过程，确保立法的立项、起草、听证及公布等环节均有社会公众，尤其是与之相关的经营主体的充分参与，从而令经营主体对政府监管行为的监督制度化、常态化，形成全面的立法保障。

3.从司法主体角度分析，司法保障环境包含司法透明度及对法院和仲裁机构的信任度两个指标。在任何经济体中，司法活动都是所有经营主体无法回避的，法律风险或司法成本早已成为经营者必须精确控制的经营成本之一。公正、稳定、有序的司法活动能够帮助经营主体规避法律风险，准确计算司法成本，从而使其得以长期、稳定地开展生产经营活动。司法透明或司法公开是我国近年来推动司法改革的制度切入点 〔11 〕，从实践效果来看，司法透明也确实推动了我国的司法公正，从而为经济持续快速发展提供了良好的司法环境。在营商环境情境下，司法活动的最终感受者是市场中的经营主体，他们对于司法活动的信任度在很大程度上反映了各地司法改革的完成度，并直接决定了其进一步的经营策略。因此，从不同主体出发设置两项三级指标能够更为客观全面地衡量司法保障环境。

4.执法保障环境因素中选取了知识产权执法力度和商事合同执行率。党的十八届四中全会强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”执法是法律实施的主要环节，也是影响法治中国建设成败，以及营商环境优化工程成败的关键。与司法活动不同，在现代社会中，政府的执法活动贯穿于经营活动的方方面面，不同经营主体所经验的执法项目也千差万别。因此，本因素层选取了经营活动中普遍遇到的两项执法类别作为评估对象。知识产权领域的执法力度指示了政府对现代商业活动中知识产权保护重要性的认识深度，以及政府的执行力。商事合同的执行率则表征了政府从传统时期开始的一般商事保障职能，可以较为直接地衡量政府在营造基础营商环境中的能力。

（三） 生态环境系统

从各国工业化肇始之日起，经济发展就成为了生态环境恶化的同义词，这种相关性已被不同国家的历史经验所证实 〔12 〕。即便在我国将保护生态环境列为政府的重要目标之后，经济发展模式与生态保护之间的对立仍然无法从根本上消弭。直至降低单位GDP能耗、转变经济发展模式、实现产业结构优化升级等目标成为政府和业界的共同目标后，生态环境保护和经济发展才真正同步起来。“绿水青山就是金山银山”，生态环境系统的保护和改善成为推动经济发展的重要因素，从而也成为政府优化营商环境不可或缺的一环  〔13 〕。在这种形势下，本系统层项下设置了空气环境、水环境和绿地环境三个因素层二级指标作为考察对象，从这些因素入手考察当地政府在生态环境系统保护工作中的法治化程度。

1.空气环境因素包含PM2.5年均浓度、空气质量指数和大气污染程度三项指标。良好的空气环境能够有效促进当地旅游观光业等第三产业发展已成为共识。在产业优化升级背景下，对优质人才的吸引能力成为各地实现经济转型发展的最重要因素，而以空气环境为代表的生态环境条件则在很大程度上影响了高素质人才的流动去向。同时，空气环境的改善难度日益增大，特别考验政府的治理能力 〔14 〕。因此，开展法治化营商环境评估时，必然要将空气环境因素纳入考察范围。

研究表明，PM2.5浓度与多种疾病和预期寿命呈强正相关关系;又因舆论发酵，相关指标已成为社会关注的热点问题。空气质量指数是最易于被大众知悉的空气环境指标，因而对人才流动的影响最为直接。大气污染程度则是从相对专业的角度得出的空气环境监测结果，能够较为精确地反映空气环境状况。综合上述三项指标，则能够较为客观地反映当地政府在空气环境保护方面所作的努力。

2.水环境包含工业废水排放达标率、城镇生活污水处理率和人均水资源量三项指标。与空气环境类似，清洁的水源同样是促进第三产业和吸引人才的重要指标。此外，充足的清洁水源是多种工业行业所依赖的物质生产条件，因此，工业废水排放达标率体现了当地的工业承载能力。城镇生活污水处理率则体现了当地的市政建设能力和人口承载能力。这两项指标体现了政府在产业布局和地方发展建设过程中的执行力，即在法治条件下进行科学规划和建设的能力。需要特别指出的是，人均水资源量并不仅仅受制于当地的自然水利条件，更体现了政府调配水源、净化水质的能力，以及政府合理安排工业和人口容量的能力。这些指标对于当地生态环境的改善、防止城市恶性膨胀至关重要。

3.绿地环境包括建成区绿化覆盖率和城市生活品质两项指标。前者体现了已完成基本建设之城市功能区的植被建设和保护情况，体现了政府是否以及在多大程度上将生态建设纳入城市规划当中。后者则从受众主观感受层面检验城市规划和建设效果。需要注意的是，绿地环境并不仅仅考察客观指标，而更应注重其服务客体，即社会公众在生活品质提高上的主观感受。

（四） 软环境系统

在各种营商环境评估指标当中，均包含了对营商软环境的考察，然而各研究者和评估机构对于“营商软环境”的理解相距甚远。一些软环境评估聚焦于市场主体经济过程中所处的宏观经济状况、人口受教育程度、司法效率，乃至政治体制等无形要素;在国际层面上，则关注相关国家、地区对外来企业的友好程度，对其提供的便利条件等。还有指标将产权保护、市场监管、税赋征收、基础设施提供、金融市场和劳动力市场运行、政府管理（如腐败治理）等要素均纳入软环境项下  〔9 〕，使其外延不断扩大，造成一定程度的混乱。构建法治化营商环境评估指标体系中的软环境系统，则首先必须从“政府指向”和“法治化中心”这两个原则入手，进而使其与市场、法律、生态等体系内其他基本系统相协调，准确定位，从而为“建设人民满意的服务型政府”目标服务。

根据以上分析，本文将软环境系统限定于政府法治社会建设和决策法治化程度两个部分，据此在本系统层项下设置了社会公平正义和简政放权环境两个因素层二级指标。

1.社会公平正义环境包括治安环境、社会公平和民生保障三个三级指标。（1）良好的治安环境是改善包括营商环境在内的各种社会环境的基础。在传统条件下，政府主要通过法律途径解决治安问题。然而在新时代，各地政府更着力于通过夯实社会组织基础、构建覆盖范围更加广阔的群防群治体系等方式治理治安问题。新时期“枫桥经验”中的许多做法在全国范围内的有力推广正说明了这一点 〔15 〕。因此，治安环境指标所考察的重点已经不是法律环境系统的内容，而是政府建设法治社会的能力。（2）社会公平所指涉的内容同样是法律途径规制范围之外的公平公正维度。在社会生活中，不时会有与主流公平正义概念相违背的事件发生，而处理这些问题的方式则是建立多渠道的矛盾预防和解决机制，将矛盾化解于萌芽状态。因此，此项指标所考察的是政府在法治条件下构建多元纠纷解决机制、预防和正确处理社会矛盾的能力。（3）保障民生，为公民提供及时、充足的民生支持已成为现代政府的最基本职能。良好的民生保障机制能够为生产经营者织造安全网，为当地经营者吸引和留存宝贵的劳动力资源，同时更为社会和谐、避免社会冲突打下牢固基础。总之，三项指标所着力考察的是法治政府对社会的调控能力，而体现此能力的方式则是传统法律系统环境之外的“软环境”手段。

2.简政放权环境包括政府透明度、制度规范的完善、行政复议效率和政民沟通渠道的畅通度四项指标。（1）政务透明是指政府公开行政事务及相关的公共信息，让行政权力在阳光下公开透明地运行，是政府接受社会监督的基础，同时更是让社会参与政府决策、实现政府决策法治化的必备条件。（2）完善制度规范则要求政府的所有活动都要有明确的制度依据，在健全的制度下，政府权力的行使要符合政府目标。服务型政府滥觞于有限政府学说，简政放权和法治化、科学化的政府决策势必首先要使政府受制于制度约束，将完善制度规范纳入指标体系，使其与政府透明指标一起发挥作用，即试图通过社会与制度的双重约束夯实有限政府基础。（3）行政复议效率体现了政府通过行政相对人的参与进行自我完善的能力，表征了对简政放权实现成果的一种检验，更测试了政府在处理社会反馈过程中的应急机制。这种针对政府处变效率的检测对于生产经营活动至关重要，必然构成政府构建法治化营商环境的重要一环。（4）畅通政民沟通渠道即尽可能地开辟政府与社会的信息、意见交换渠道，促使政府决策在法治化条件下最大限度反映以生产经营者为代表的广大群众的愿望。简政放权应从哪些方面入手，政府在优化营商环境方面应如何实现科学决策，这些都需要由生产经营者根据自身感受向政府及时反馈。反馈渠道的畅通和便捷程度决定了政府自我完善的效率，是当地政府构建营商环境项下的“软实力”，因而也是“软环境”系统必然包含的指标。

在以上分析基础上，本文对各项指标进行了分层编号，形成了法治化营商环境评估指标体系，详见表1。

（五）权重分配

符合中国独特法治道路的法治化营商环境评估必然是有重点、有倾向性的评估，因此除对评估内容进行适当整合与调节外，指标体系的权重分配必然要有所侧重，突出重点，不能盲目使用平均赋值法。

权重的分配体现了评估者的价值判断，具有很强的专业性，需要广泛征詢法学、经济学、社会学等领域专家学者的意见，同时还要听取来自政府部门以及实务界人士的见解。这就使得权重分配很难摆脱主观倾向。然而，评估活动的客观性和科学性原则又要求其必须将主观性降至最低。因此，本指标体系在决定权重分配时采用了德尔菲法 〔16 〕，进行了多轮专家意见征询，并结合近年来已有的研究成果，得出了各项指标的权重分布：市场环境系统权重系数为20%，法律环境系统为50%，生态环境系统为20%，软环境系统为10%。其他各层级指标系数详见表2。

三、法治化营商环境评估指标体系的适用

法治化营商环境评估指标体系的基本框架搭建完成后，需要通过试评估活动检验其可行性和可操作性，为开展全国性评估提供必要准备。

（一）评估过程

（二）以浙江省为对象开展试评估

为检验法治化营商环境评估指标体系理论假设与测量方法的可行性和可操作性，调研团队于2017年6月、8月、10月对浙江省民营企业高管进行了问卷调查、焦点小组讨论、客观数据抓取以及实地访谈等，通过问卷调查获得了各项指标的具体得分，并依据公式计算出评估最终得分为8.13163分，具体各项指标得分如表3。

（三）全国性普遍评估与指标体系的推广

针对省域样本开展的试评估可以引导当地政府查找法治化营商环境优化过程中存在的问题和不足。通过试评估结果可见，在法治化营商环境建设中，浙江省除司法透明度指标为7.9未达到8之外，其他指标并无明显短板，整体指标分布较为平均，但也缺乏亮点。需要注意的是，一些评估报告根据单个样本的总指数认定其是否达标或断言该项评估目标的完成进度，这种做法是不可取的。只有在多样本环境下，比如对省域内各市或全国范围内各省级行政区进行综合评估后，才能进行指数的综合评比，分析各地的优势和劣势，为优化营商环境提供重要参考。

同时，针对浙江省开展的试评估活动为全国性的普遍评估提供了经验。首先，就评估活动本身而言，证实相关数据资料可以获取，验证了指标体系的可操作性。其次，试评估为拟订全国性评估活动的时间表和预算方案提供了重要参考。再次，就调查对象而言，在浙江省等民营经济较发达区域，民营企业高管是调查营商环境问题的适当对象，但不应是唯一对象。开展全国性普遍评估时，应考虑是否适当扩大调查对象的身份界别，使数据更为全面，更能反映当地营商环境特征，在民营经济占比较小的区域尤为如此。最后，在条件允许的情况下，可以对境内的外国商业主体开展调查，使资料来源更为全面，并为进一步研究提供第一手资料。

需要强调的是，营商环境指数是了解地方形象以及经济社会发展状况的科学尺度。就目前国内外研究成果而言，尽管不少学者对世界银行营商环境指标体系提出了质疑，然而大多数研究者仅将视野投射到具体指标的改良上，鲜少考虑指标体系设计背后的制度差异，更缺乏以法治化为主线的整体性指标建构。目前的研究在评估的理论假设以及测量方法上稍显薄弱，尤其是构建法治化营商环境评估指标体系的探索尚处于起步阶段。这一方面要借鉴世界银行营商环境等指标体系的先进理念和成熟经验，准确了解域内营商环境的真实发展水平以及企业对营商环境的真实需求，以便找短板、补差距、促发展。另外一方面也要对营商环境评估进行指标体系的因应和调适，积极探索法治化营商环境评估指标体系的构建理路。党的十九大报告提出要“建设人民满意的服务型政府”，2019年政府工作报告则更明确提出要“打造法治化、国际化、便利化的营商环境”，本指标体系正是对这一任务作出的回应。在具体适用环节，目前本指标体系仅完成了浙江省的试评估工作，但全国性普遍评估后产生的省域总指数及各项得分将为营商主体提供有价值的参考。依据本指标体系得出的评估结果还可以引导当地政府查找政府法治化建设中存在的不足，从而推动其进一步优化营商环境。

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责任编辑 杨在平