对保障性住房建设融资问题的思考

胡吉亚 胡海峰

〔摘要〕 目前我国保障性住房建设的主要瓶颈之一就是资金缺口较大，而由于保障性住房的“保障”性质，资金供给的主要渠道是政府拨款、土地出让金和银行贷款，造成了财政压力大、系统性风险较高等不良后果。并且，公共租赁住房的融资尤其困难，阻碍了公租房的发展。为此，应加大公共预算用于保障性住房建设的资金规模，并加强监督预算执行力度;拓宽保障性住房建设资金供给渠道;成立保障性住房政策性金融机构;创新公租房融资模式;建立健全保障性住房建设融资体系，尽快形成符合我国实际的保障性住房建设和运营管理的财力保障机制。

〔关键词〕 保障性住房，融资体系，公共租赁住房，资金缺口

〔中图分类号〕F832.1     〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2020）02-0093-07

保障性住房建设是惠及民生、稳定社会和健全房地产市场的重要工程，在这项浩大的工程中，融资问题尤为重要，直接关系到保障性安居工程建设的落实和进展。“十三五”时期我国将进一步加快安居工程建设，而尽快妥善地解决保障性住房的融资问题是重中之重。本文从分析我国住房保障领域资金支持的现状出发，剖析我国保障性住房融资桎梏所在，提出完善我国保障性住房融资体系的政策建议。

一、保障性住房建设融资问题的现状

保障性住房建设是改善民生、加快城市化进程和促进经济平稳发展的重要举措。“十一五”期间，我国形成了以廉租住房、经济适用住房、限价住房、公共租赁住房为主要形式的保障性住房体系基本框架，“十二五”期间，中央政府提出在五年内建设3600万套保障性住房的具体计划，现已超额完成，全国累计开工建设公共租赁住房（含廉租住房）1359万套，基本建成1086万套 〔1 〕。“十三五”期间，国务院提出普惠基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，其中就包括住房保障领域的服务。以北京市为例，2018年，北京市筹建5万套保障性住房，规划内的公租房配租要完成90%以上 〔2 〕。2017年，全国各类棚户区工程动工609万套，顺利完成年度目标任务，完成投资1.84万亿元 〔3 〕。

在我国保障性安居工程的建设中，资金缺乏一直是首要问题。如果按照我国“十二五”规划中提出的五年内建设3600万套保障性住房来计算，2011-2015年我国建设保障性住房所需资金分别为1.37万亿元、1.08萬亿元、0.8万亿元、0.79万亿元、0.79万亿元，累计将高达5万亿元 〔4 〕。

近年来，我国住房保障工程的资金支持主要来自各级政府拨款、土地出让金和银行贷款，社会投资较少。其中，中央政府的支持是我国安居工程顺利推进的重要保障。中华人民共和国财政部官网数据显示，2016年中央财政对于保障性住房领域的直接拨款高达1216亿元，在资金的分配上主要向中西部地区倾斜。其中，189.99亿元分配给了东部地区，539.11亿元分配给了中部地区，487.12亿元分配给了西部地区。

中央政府对保障性住房建设的财政投入成为“风向标”，各地也不断加大了省、市级财政资金对保障性住房建设的保障力度。2016年，各地各部门拓展融资思路、创新融资方式、增加资金支持力度，保障性住房建设资金比上一年增长37% 〔5 〕。山东省强化以信贷资金支持全省棚户区改造工作。2014年至2016年依次获得银行授信445亿元、655亿元、964亿元，发放贷款130亿元、309亿元、659亿元。截至2016年底，山东全省棚改累计获得银行授信2064亿元，实际发放贷款1098亿元。2017年，江西授信300亿元发展住房租赁;国家开发银行安徽分行授信196亿元，累计贷款148.6亿元支持阜阳棚改 〔3 〕。2016年至2020年，南京将新建15万套保障性住房，对400个老旧小区全部整治出新 〔6 〕。

虽然各级政府对于安居工程的支持力度逐年增加，但是从总体来看，我国住房保障领域的融资渠道较为单一，缺口仍较大。而且，由于保障性住房投资的回收期比较长，配套、维护和建设用地拆迁的成本比较高，导致资金良性循环的难度增大，这样一方面造成了大量的贷款可能不能按时归还，增加了地方政府性债务的风险，另一方面，还可能影响到保障性住房建设任务的如期完成。需要指出的是，由于监管机制不健全，财政资金投入不足或者使用效率低下等问题仍然存在，导致保障性住房工作的进度较慢，无法满足中低收入居民的住房需求。

二、保障性住房建设融资面临的主要问题

虽然我国住房保障工程已经初具规模，但由于供给数量有限，供需失衡，其中，资金缺乏一直是首要问题。虽然各级政府对于安居工程的支持力度逐年增加，但是，从总体来看，我国住房保障领域的融资缺口仍较大，并主要存在如下问题：

（一）住房筹建资金总缺口较大

由于我国保障性住房筹建的资金供给主体单一，资金供需的缺口较大是保障性住房建设过程中最大的瓶颈之一。从保障性住房资金供需两方面来看，首先是需求方面，随着我国保障性住房覆盖面的扩大，资金需求毫无疑问会越来越大。其次，从现有的保障性住房建设资金供给方角度来看，由于财政收入增长速度有限，政府拨款不可能大幅度增加;土地出让金关乎房价的涨跌和房地产市场的平稳，短期内也不会有太大的提升;信贷资金的投入取决于收益，而保障性住房的性质定位决定了其不以高收益为建设目的，因此，信贷资金在一定程度上也不会向住房保障领域有太多的倾斜。

基于数据的可得性，以“十二五”期间北京市保障性住房资金缺口为例，2010-2015年北京市安居工程资金总缺口高达2540亿元（见表1）。随着北京市住房保障工作的向前推进以及保障覆盖面的扩大，资金缺口将会持续加大。

（二）住房筹建政府财政压力大

目前，我国各地的保障性住房建设仍以政府投入为主，2018年中国统计年鉴数据显示，2017年在住房保障支出一项，中央和地方的预算分别是420.67亿元和6131.82亿元，占总预算约1.4%和3.5% 〔7 〕。2019年中央财政拨给住房保障方面的资金高达699.82亿（见表2）。

在发达国家，住房保障方面的财政拨款一般占政府支出的3%至8%左右，而2016年我国政府的支出预算显示，地方政府在安居工程领域的支出达到4%，已经与发达国家相似，若把土地出让款和其他类型的支持加总，财政支持力度合计约能达到住房保障资金供给量的一半 〔8 〕。

保障性安居工程的推进需要大量的资金投入，仅靠政府的财政资金支持远远不够，但是，我国安居工程的社会融资渠道较少，以北京市为例，2018年北京市保障性住房建设投资中心现金流量表显示，该中心收到股本融资5.25亿元，借款102.11亿元，发行债券数额为0  〔9 〕。由于保障性住房本身“耗资，薄利”的特点，使得许多社会资本都不愿意投入其中，地方政府主管住房保障工作，资金供给主要包括财政拨款、市政债券、地方融资平台贷款。目前，我国地方政府债务已经超过18.38万亿元，政府财政危机隐性风险较大 〔10 〕。

由于保障性住房的非营利性和建设周期长的特点，吸引社会资金具有一定的难度，而且当前保障性住房融资过程中包含了一定程度的行政色彩，在审批、放贷等方面体现出明显的滞后性，这些都会直接影响到保障性安居工程的建设进度。

（三）银行贷款增加推高系统性风险

从国家统计局2019年统计年鉴的数据来看，房地产开发商的资金（包括保障性住房建設）有很大一部分来自于银行贷款（见表3）。

从年报数据来看，中国建设银行2017年为2.71万户中低收入家庭发放保障性个人住房贷款100.84亿元。中国工商银行自2011年以来，已经向住房保障领域投放了750亿元的贷款类支持 〔11 〕。2017年11月16日，中国工商银行广东省分行决定贷款5000亿元刺激广州市租房市场的发展 〔12 〕。2017年11月，为助力“租售并举”政策的向前推行，中国建设银行在佛山和深圳首先打造住房租赁监管及交易服务平台，旨在建立涵盖房屋租售和金融服务为一体的房屋租赁金融生态圈，使公共租赁住房的运作实现“全链条”式的服务。2018年初，中国建设银行资金扶持住房保障领域的行政区已经超过300个，并在超过半数的行政区构建了住房租赁市场监管框架 〔13 〕。

2018年，中国农业银行承诺为开发商企业提供500亿元的信贷支持，重点支持领域向住房租赁方面倾斜，助力实现租购并举的目标 〔14 〕。2018年2月，中国银行也将住房租赁金融服务作为主要业务全面开展，与万科、中海地产、华润置地和碧桂园等八家大型房地产开发商签署战略合作协议，拟提供2000亿元的资金支持 〔15 〕。

商业银行对于保障性住房建设的大力支持，一方面助力了安居工程的顺利推进，另一方面，也加大了商业银行的运营风险，保障性住房贷款资金占有量大且回笼速度慢，对于商业银行的流动性是巨大的考验，流动性较低的小型商业银行和分行需为此加强风险管理。

（四）租赁类保障性住房融资困难

我国住房保障体系主要包括经济适用房、限价房、廉租房、共有产权房和公共租赁住房五种类型，在五类保障性住房中，经济适用房和限价房更偏向于商品房的性质，盈利空间相对较大，而且在土地供应、建设管理等方面相对成熟，往往容易获得银行和社会资金的支持，整体资金缺口较小。

而租赁类保障性住房的融资就显得较为困难，一方面，廉租房和公共租赁住房的设立初衷即为“只租不售”，而且，在租金方面实行政府定价、限价，资金投入大、回笼周期长、投资回报率低、坏账风险高，因此，不仅银行不愿意在此投资，向其他金融机构的贷款难度也非常大。分析我国银行体系的贷款趋势，向住房保障领域的贷款多投向了筹建经济适用房和棚改项目。例如，中国工商银行在这两个领域投放的贷款数量占住房保障领域贷款的98%以上，建行的这个比例也高达85%。而公租房由于成本收益不对称，资金占用期限长，很难获得银行贷款。

此外，租赁型保障性住房建设对于地方政府而言并不能带来财政上的利益，对于突出政绩无益，而且地方政府不但要承诺长时间内维持租赁型保障房的低租金，还要为此放弃卖地收益。基于以上种种原因，尽管国家为此出台了相关政策，例如，2007年我国建设部颁布的《廉租住房保障办法》首次明确表示：土地出让净收益的10%用于廉租房建设;财政部也发文通知要求，从2010年起，地方政府可以将部分土地出让净收益、住房公积金增值收益和中央财政专项资金这三个方面用于发展公共租赁住房。由于综合来看成本远远高于收益，所以，地方政府对于租赁型保障房的投资建设热情偏低。

（五）融资体系不完善

目前我国安居工程的融资体系尚不健全，主要体现在三个方面：

首先，融资方式相对来说比较传统，局限于政府融资和银行贷款。虽然一些地区的住房保障融资模式有一些创新，例如项目贷款模式等，但本质上仍然属于贷款性质。2011年6月，国家发改委发文《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，拓宽了我国保障性住房建设的融资渠道，但是从金融角度来看，债券融资方式也属于较为传统的融资方式。单一的融资方式大大限制了融资资金的供给总量，也使得金融机制中的杠杆原理无法发挥。

其次，缺乏筹资激励机制。我国已经出台政策对经适房和廉租住房建设项目减免相关税费，但是并没有针对保障性住房制定相关的投融资优惠政策和鼓励措施，对于引资、筹资、资金的使用、资金的退出都没有明确的方案进行规范和引导。目前保障性住房所需资金的获得取决于国家的政策导向和宏观调控，而不是基于对保障性住房建设本身的偏好，因此，并不具有可持续性，但是，保障性住房建设是一项需要长期坚持的“民生工程”，资金需求具有长期性、持续性的特点，需要长效激励机制来维持资金的持续获得。

再次，缺乏保障资金专款专用的监管机制。对于已到位的保障性住房工程资金，如何防止不被挤占和挪用，没有严格的监管机制和具体的惩罚措施，保障性住房建设资金运用过程的不透明性降低了社会资金投入的信心，增加了保障性住房融资的难度。而事实证明，没有严格的监管机制确实会造成资金使用效率低下或者被侵占的问题。已有资料显示，至2016年底，因资金运作不规范和监管不当等原因，有超过500亿元的经费滞留1年未用，其中321.49亿元（占60%）是通过贷款、债券等筹集的;有10.31亿元被违规用于商品房开发、弥补办公经费、出借等;有4.21亿元被套取骗取或侵占。并且，由于保障房整体监管不到位，违规申请、冒领补助的情况也时有发生，占用了大量资金。2016年，有5.49万户不达标申请人得以通过审核，违规享受保障性住房1.57万套、补助1.61亿元;有3.36万户住房条件改善的家庭未及时退出，违规享受住房2.63万套、补贴1197.44万元 〔5 〕。

三、保障性住房建设融资问题的解决思路

针对我国保障性住房融资难题，应尽快建立以政府为主导，以保障性住房政策性金融机构为依托，同时汇聚社会资本的多渠道融资体系，形成符合我国实际的保障性住房建设和运营管理的资金保障机制。

（一）加强公共预算对于安居工程的支持力度，并关注监督预算执行力度

为积极推动我国住房保障工作的进程，要切实加强公共预算对于安居工程的支持力度;同时认真核算并审核不同种类保障性住房筹建、运作的现金流缺口，筛选重点保障项目，以此来制定预算资金规模。同时，为确保政府支出真实投入保障性住房筹建与运作，政府相关部门要透明化管理、监督预算决算流程，保障资金使用效率。此外，各省、市、地区财政部门要跟踪住房保障项目进度，实时关注资金供需缺口状况，及时拨付资金，减少资金断档时间和频率。

为了带动地方政府建设保障性住房的积极性，中央政府已经建立了保障房专项补助资金。但是，筹建保障性住房耗资巨大，资金池的安全性和有效性亟需保障，地方政府和金融中介、开发商等相关环节应建立健全监察体系，专业化管理运行，依法合规收支，明确惩处措施，透明化资金收支状况，防止資金被挪作他用。由于保障性住房资金的运作涉及面较广，应聘请专业的审计、会计和监察机构介入督查，零事故、零漏洞管理，保障有限的资源配置最优化，效率最大化。

（二）拓宽保障性住房建设资金供给渠道

拓宽保障性住房建设资金的供给渠道，能够减轻政府的压力，减少银行资金的投入，降低系统性风险。从发达国家的经验来看，社会资本支持安居工程的比例各不相同，美国凭借其发达的金融市场和完善的管理制度，可以吸引大量社会资本支持住房保障工程建设，占比高达75%;而新加坡的“组屋”主要由政府筹建管理，民间资本的参与度只占10% 〔8 〕。我国的社会资本对于保障性住房筹建存在“收益低、风险高、政策少、信息缺”的忧虑，创新融资激励机制，健全融资制度，规范资金运用过程，多元化资金退出渠道，是吸引社会资金持续投向保障性住房建设的关键。

公积金制度是我国借鉴新加坡住房制度的重要举措。公积金对于新加坡“组屋”的筹建起到了至关重要的作用，但是，长期以来，公积金增值收益并未对我国的安居工程作出应有的贡献。2009年我国住建部已经发文，允许试点城市将50%以内的住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设贷款，而在实践操作中，这部分资金远远不够。公积金增值收益在住房保障资金供给中占居较大比例，但是目前公积金制度不健全，覆盖面也相对较窄，对于住房领域的支持尚有较大潜力待开发。应提高公积金强制储蓄力度，例如，将公积金缴存比例增加到20%左右，从而提高保障性住房常规性资金来源的规模，进一步缓解保障性住房建设的资金压力。

从2010年开始，公租房成为我国住房保障体系的重要支柱，央行发布《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》，大力支持公共租赁住房的筹建。同时，国家也开始探索债券融资模式，2011年国家发改委倡导采用企业债券的方式解决保障性住房的资金问题，并提出支持层级化投融资平台的搭建。除此之外，北京、广州、天津、重庆等试点城市在保险资金、REITs方面不断试点推进，并适时创新。但是，总体上看，债券融资等筹资方式目前运用得还是相对较少，对于保障性住房建设的支持力度不够。应加快我国资本市场建设，创新金融工具，拓宽融资主体，完善融资制度，为保障性住房建设债券的发行、流通和退出提供良好的环境。

通过制度机制创新，积极吸引企业债券、商业贷款、保险资金、各类基金、VC/PE等进入，丰富保障性住房融资主体，是解决保障房建设资金难题的核心。

（三）建立专业化的政策性金融机构

一般而言，普通金融机构的行为受市场机制的制约，在风险可控的前提下追逐利润最大化。相比高收入家庭的商业住房贷款，中低收入居民的贷款经营利润低、风险又相对较高，因此，应当建立政策性的住房金融机构为保障性住房融资托底。目前我国只有住房公积金具备简单的保障房政策性金融机构的职能，其他金融机构只是将保障性住房贷款作为业务之一办理，非专业化的机构构成导致金融机构对于保障性住房融资关注度不够高，支持力度不足以满足保障性住房筹建的需要。应该尽快成立专门的住房保障政策性金融机构，也可以通过扩充公积金管理中心职能的方式，由其来承担住房保障政策性金融机构的角色。

目前我国政策性银行主要包括国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，其中，国家开发银行在成立之初就被赋予了支持国家重点项目建设、增加公共产品供给和提升国家综合竞争力的使命，因此，也可以将支持保障性住房建设的任务分配给国家开发银行，由国家开发银行成立独立的保障性住房投资中心，作为统筹保障性住房的融资、建设、收购和运营管理平台，从而扩大财政投入效应。保障性住房投资中心应当注册较高的资本金额度，使其可以协议银行贷款，同时也可以为保险资金、社保资金、住房公积金等提供向安居工程投融资的正规渠道。

值得指出的是，中国建设银行已经开始了这方面的探索，成立了中德住房储蓄银行。根据2017年中国建设银行的年报数据，其注册资本20亿元，中国建设银行和德国施威比豪尔住房储蓄银行股份公司分别持股75.10%和24.90%，主要业务包括住房储蓄类的存贷款、发放个人住房贷款、发放以支持保障性住房开发建设为主的开发贷款等，专业化特点非常显著，是专注于住房金融领域的金融机构。2017年，该银行住房储蓄产品销售增至183.37亿元，资产总额287.97亿元，实现净利润0.45亿元。

（四）创新公租房融资模式，增加管理透明度

针对公共租赁住房融资难的问题，建议创新公租房的管理制度和融资模式，系统化、流程化公共租赁住房的筹建与运行，增加公租房建设管理的透明度，拓宽融资渠道。目前，我国公共租赁住房可以尝试的融资模式主要有以下三种：