基层社会治理：从网格化管理到网络化治理

王雪竹

〔摘要〕 中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生深刻变化，推动社区网格化管理向网络化治理的转型，实现社区治理现代化以及社区的善治就成为新时代的必须。网格化管理的功能与困惑参半，其有限性在于它虽然通过行政力量实现了国家与社区个体的联结，却无法通过行政力量来重建社区的内部联结。只有根据网络逻辑再造社區治理体系，重构生活空间和科层组织的合作系统，避免成为既有科层组织的延伸和附庸，才能克服网格化管理自身的局限性。从网格化管理到网络化治理的转变，意味着“一元领导”到“多元共治”的转变，重新明晰党委、政府、企业、社会组织和公民等主体间权、责、利边界，构建平台型政府与社会的合作网络，完善基层民主协商制度，为社会力量赋权增能，把“原子化”的居民组织起来，使基层社会形成一个有自治能力，能够互助合作、积极参与公共事务的共同体，实现社会治理的共建共治共享。

〔关键词〕 基层社会治理，网格化管理，网络化治理

〔中图分类号〕C916    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）02-0076-05

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生深刻变化，社会治理在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要性不断凸显。党的十八大以来，“治理”成为党中央治国理政的崭新理念。习近平在《走中国特色社会主义社会治理之路》一文中明确指出，“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安” 〔1 〕384。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，激发全民参与社会治理的积极性和主动性，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动” 〔2 〕。因此，推动社区网格化管理向网络化治理的转型，实现社区治理现代化以及社区的善治就成为新时代的必须。

一、功能与困惑参半的网格化管理

网格化管理，就是依托统一的数字化管理平台，按照一定的地理空间和人口分布，把全域行政管理区域划分成若干网格，将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行管理，实行分片包干、责任到人、设岗定责，实现力量下沉、无缝对接、服务到户的一种社会治理新模式。其最大特点是将过去传统、被动、分散的管理转变成现代、主动、系统的管理，以实现基层社会服务与治理的精细化、集约化与高效化。自2004年北京市东城区首次实施网格化管理以来，浙江省舟山市、上海市金山区和湖北省宜昌市等多个城市对这一基层管理模式进行了因地制宜的创新。2005年2月，国家建设部将网格化管理模式正式列入国家十五科技攻关计划，同年4月城市网格化管理模式取得了科技成果鉴定证书。2005年建设部发布的《关于公布数字化城市管理试点城市（城区）名单的通知》首次确定在北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区和武汉市江汉区等十个城市进行网格化管理试点;天津市河西区、重庆市高新区和万州区、合肥市、石家庄市、郑州市等地先后在2005年、2006年成为第二、三批试点城市。截至2008年也就是试点工作的最后一年，建设部在全国51个城市 （区） 积极推行网格化管理模式，并取得了值得肯定的成效  〔3 〕222。

2014年，党的十八届三中全会提出，“要创新社会治理方式，提高社会治理水平，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，确保人民安居乐业、社会安定有序” 〔4 〕，并在具体实施办法中明确要“把网格化管理列入城乡规划……到2020年，实现全国各县 （市、区、旗） 的中心城区网格化管理全覆盖” 〔5 〕。在顶层设计的推动下，网格化管理在全国范围内铺开，俨然呈现出“无网格，不治理”的发展趋势。

虽然网格化管理作为一种创新性的基层社会治理模式被许多城市甚至乡村所接受，但其在实践中的功能与困惑参半。总体而言，在技术管控类事务中，网格化管理效能非常可观;然而，在社会治理服务类事务中，网格化管理就凸显出一些弊端  〔6 〕。网格化管理一方面推动了政府内部资源的整合，大大提高了服务群众的质量，但同时也出现了过度治理和治理真空同时并存的窘境以及“强化行政而弱化治理”的内在缺陷。正如有的学者所说：“它通过细化管理单元的方式来实现全方位的社区治理，但此种模式设计却更类似于一种应急式的处理，多元主体参与的缺失和运行力的单一使其长于处理社区治理中表面、规范性、浅层次的问题，却短于处理复杂化、深层次的问题，而难以形成一种长效机制。” 〔7 〕

其一，纵向利用过度。网格化管理实际上存在着纵向利用过度的的问题。网格化管理在本质上仍然是技术治理背景下行政科层化力量的进一步展开，是以增加城市基层管理层级的方式展开其工作的。网格并没有改变科层结构中的层级设置与权力向度，只是在“区县—街道—社区”的层级之下增加一个“格”的准行政层级，以便能够一竿子插到底，参与到群众的具体事务中去，网格的权责利均来自上级授予，即使雇请再多的“格员”，也不过是科层体制向下延伸的“更多的脚和更细的网”。科层制自提出之日起，就被认为是一个理性思考下的管理结构。科层制在精确性、稳定性、纪律的严明性和可靠性上都优于其他任何形式，因此在现代社会日渐普及 〔8 〕226。但事实上“行政科层化的一个矛盾之处，即它越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本;越是在考核指标和报表制度上力图规划得细密和周全，就越会暴露出技术监管的不充分性，进而越会使寻租活动工具化和技术化” 〔9 〕。不可否认，科层化管理的层级越多，其体制成本和操作难度越大。这种“一竿子插到底”的网格化管理对基层单位形成了一种新的压力机制，“下沉”干部和社区工作者的工作压力大大增强。

网格员一岗多责，责任重。“上面千条线，下面一根针”是基层工作繁杂、社区包揽一切的形象写照。实践中，随着各个职能部门被纳入网格，其所负责的各项公共管理事务也被囊括进网格化管理体系当中。网格化管理所涉及的事务随着职能部门的需求多样化而日趋繁杂化，最终导致网格内部的职能边界日渐模糊，在一定程度上出现“网格是个筐，什么东西都往里面装”的功能泛化现象。例如某市在推行社区网格化时就明确规定：“社区网格化管理服务实行‘定人、定位、定责、定时，网格管理服务工作人员要在做好网格内调查、统计、宣传、调解、信息收集、应急管理等基础工作的同时，在有关业务部门的指导下，协助街道（乡镇）做好网格内与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、城市管理、环境卫生、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区;依法依规对网格内供水、供电、供气、供热、环境卫生、园林绿化等市政服务单位的服务情况进行监督，指导和监督网格内的社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护居民的合法权益。” 〔10 〕。这种试图在网格中解决基层治理所有问题的做法显然不切实际。而这种现象出现的原因在于网格化管理并没有能够借助网格的存在进而取消“条”，而是在治理对象与“条”的中间，额外增加了“网格”的设置。“网格”在“条”的管理和指导下去直接对应治理对象，结果由于多个“条”与各个单一“网格”的直接对应，导致了由“条”变“块”后形成的事务堆积。

其二，横向协调不足，限制了社会活力。一竿子插到底是网格化模式的显著优势，实现了整个社会在纵向沟通上的“一纵到底”。但是，其在横向上的联系却是很少的。显而易见，网格化管理在受到极大的“自上而下”压力的同时，却很少受到来自基层的“自下而上”的反推力。一旦其下沉得较为彻底，必将压制社会活力，损害本来就尚未发育健全的社区自治。行政主导下的网格化管理体现的是自上而下的权力格局安排，将本应该成为完整生活共同体的社区割裂细化成了更小更密的网格，这虽然有利于政权力量实现与每位社区居民的直接联结，有利于迅速掌握基层的社情民意信息，确保了行政执行的力度，却未能改变社区成员作为被动管理对象的局面，必然会架空社区自治组织的作用，损害社区内部原本内生的社群联系，消解其社会资本和有机联结，最终阻碍社区内部自治力量的生成和社区居民自治能力的提升，致使“公众参与、社会协同”的目标也无法真正实现。因此，网格化管理缺失治理内涵，过于寻求工具性方法的创新应用，给推进基层民主和社区自治工作带来了一些负面效应。网格化管理的网格中心主要依赖技术的连接，人与组织之间的沟通较少，因而出现了一些“有连接无沟通”的现象。只有技术和物体的网络是“干网”，其自身不能产生价值，反而因为附着于日趋僵硬的科层组织之上而变得越来越“干”，不具备灵活性、流动性  〔11 〕。

根据治理的资源依赖理论，在一个开放的社会中，不存在一个能够自给自足的主体，包括政府都是嵌入具体的环境当中通过获取环境中的资源来实现管理的。但网格化管理却往往忽视了社会系统的整体性、协调性特征，过度强调行政力量而没有去充分整合体制外的资源，网格职责过于简单，人为地割裂了社会系统内部各种联系，忽视了整体社会功能的协调、优化与有效发挥，对调动体制外的资源无心也无力。网格化管理在一定程度上模糊了多元治理主体之间本应有的界限，使得政府承担了一些原本应该纳入市场和社会范畴之中的公共服务职能和社会治理职能，这显然不符合治理现代化的应然趋势。

二、基层社会治理的创新模式：网络化治理

新时代的中国社会是充满活力的社会，也是一个复杂性和不确定性日益增加的社会，任何单一的力量都无法以一己之力应对复杂多样的公共事务问题，必须走向合作。“社会如果没有自我管理的能力，什么都必须依赖政府。政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效” 〔12 〕。现代社会治理的逻辑起点是以合作共赢的方式来化解社会矛盾纠纷、最大限度消除社会分歧进而凝聚共识。而网格化模式缺乏多元活动主体参与，过于依靠行政力量的单一推动，必然使其在面对高度不确定性、高度复杂性的社会问题时，会左支右绌，难以持久。因此，只有根据网络逻辑再造社区治理体系，重构生活空间和科层组织的合作系统，避免成为既有科层组织的延伸和附庸，才能克服网格化管理自身的局限性。因此，推动社区网格化管理向網络化治理的转型，实现政府治理、社会调节和群众自治的良性互动，实现社区治理现代化就成为新时代的必须。这就是网络化治理应运而生的现实背景。

网络化治理是在多中心治理、协商民主、社会资本等理论基础上构建形成的，强调多重治理主体间要形成协商、互助和合作的关系网络，重视平等交流、互助互帮、公开交互、包容责任，其扁平化的再组织思路，让不同归属的个人和组织实现沟通和互动，将不同的主体、资源、信息连接起来，实现社会资源共享和公共价值增值的目的。只有充分汇聚人和群体的连接与沟通，才能让网格之网具有创造力和活力，成为富有生命力的“湿网” 〔12 〕。网络化治理重在治理，其形式是网络化，作为一种新的社会治理模式，能够适应转型期高度复杂性、不确定性网络化社会背景下社会公共事务治理的现实需要。网络化治理不仅需要治理技术的创新，同时更应该关心价值评判。网络化治理应将“较少关注项目，更多地关注公共价值” 〔13 〕155作为自身未来发展的基本原则。网格化管理对于秩序和确定性的偏爱与渴求，容易陷入秩序唯美主义和技术决定论的窠臼，不符合社会治理现代化的时代潮流。社会治理应该是高效的，但也要为自发性、偶然性和社交性保留空间。社区社会必须是安全的，但又不能变成冰冷的监控室。网络化治理积极探索政府、市场以及社会等多元主体广泛参与的合作治理之路，能够有效地提高公共价值的生产，推动多元主体协同治理，尊重多元与差异，优化资源配置，提高棘手问题的可治理性，实现“私人订制”治理，避免“一刀切”带来的负面影响。随着政治、经济、社会和生态变化过程的复杂性和不确定性的凸显，治理过程已经远远不能局限于政府的科层结构之中，善治的社区必须是开放度高而参与性强的，构建以人为中心、极具包容性且富有弹性的网络化治理模式，成为诗意的栖居地，从而不断提升人的安全感、尊严感和幸福感，最终服务于实现人的自由全面发展 〔14 〕。

如前所述，作为基层政权行政权力下沉的一种方式，网格化管理运用行政力量使得国家与社区个体联结在一起，实现了外部联结;但却没能通过行政力量实现社区内部联结的重建。而要重建内部联结，只能依靠社区自治来实现。因此，网格化管理只有朝着网络化治理的方向前行才能增强内在活力，而转型成功最为关键的环节就在于社区网格化管理与社区自治的有机衔接和良性互动。在基层治理中，只有构建起政府、市场和社会三者之间良性互动的格局，在制度层面形成相互制衡、相互支持的权力结构，改变以往政府大包大揽的治理思路，明确政府、市场与社会的权利责任与相互关系，激活社会资本，网聚贤达，发挥社区社会组织的服务优势，增强自我服务能力，引导市场组织参与基层社会服务与治理，将社区内外的多元主体进行有机衔接，构建互联、互动、互商、互建模式，增强网格中的“自治力”，并使之与行政力相互融通匹配，真正形成多元主体协同共治的各尽所能的网络化治理格局，才能消除网格化管理的负面效应，实现真正的善治。

国家与社会应该是一种彼此联动和相互协作的关系。“国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以而且应该是双赢、多赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础。如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的” 〔11 〕。反映到基层层面上，即应该形成政府管理与社区自治的互动机制。因此，网络化治理在很大程度上可以理解为是自上而下的社会管理与自下而上的社区自治的一种复合，其内在价值理念在于多元参与主体的相互合作、多元社会利益的包容共享、官员及公民之间的相互尊重与信任。

三、网络化治理的前景：多元参与，协商共治

从网格化管理到网络化治理的创新升级，意味着“一元领导”到“多元共治”的转变，改变主要依靠命令和动员的方式来达到目标的治理思维，将更多主体纳入社会治理体系中，重新明晰党组织、政府、企业、社会组织和民众等主体间权、责、利边界，不仅要强化党的全面领导能力、提升政府的现代治理能力，还要进一步释放市场力量以增加公共服务供给体系的活力，例如政府购买公共服务，更要为社会力量赋权增能，例如完善社区协商治理、培育社区社会组织等，构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的共同参与、各司其职、各尽所能、良性互动、相互赋权、彼此增能的共建共治共享格局，这是当前社会治理现代化转型与战略重构的基本趋向。

新时代网络化治理的基础是社会的自组织网络。面对外部环境和群众需求的双重不确定性和复杂性，治理的“行动化”和制度的“弹性化”是一种战略上的必由之路，因此好的社会治理必须具有自组织属性和机制。网络化治理体现了一种自下而上的治理结构关系，包括汲取众人智慧，破解治理难题，鼓励每个人都成为更加有为负责的主体。网络化治理是以平等参与为宗旨，让所有利益、志趣相关者都参与进来的新型治理关系。只有让社区居民充分发挥自己的聪明才智，才能让基层社会充满活力，才能适应变化、动态成长，以分布式创新应对社会需求的多元格局，获得永续发展的内生动力。因此，要通过社会网络把“原子化”的居民组织起来，培育基层社区团结型和桥接型两种社会资本，激发群众的自治积极性，使基层社会成为一个自治能力持续提升、善于互助合作、积极参与公共事务的共同体。而且随着信任水平的不断提高，共同体中协同合作的可能性就越大。因此，网络化治理运行机制的核心，就是要通过培育社会资本形成社会信任与合作关系，使得这种合作关系不再依靠某种利益去维系，而是基于一种价值观念上的共识与相互认同。网络化治理通过构建开放的公共领域让多元治理主体能够通过不断的交流和互动，最终形成集体偏好，推动公共价值的再生产，从而帮助解决治理主体多元化带来的协调困境。美国学者帕特南就提出：横向的社会关系网络，能把具有同等地位的人们联系在一起，促使成员之间形成互助、友爱、平等、信任的关系。在社会组织内部，这种横向关系越密切，就越会激发其成员为了公共利益而协同合作。这就是说，尊重、信任、平等等社会资本会带来一种良性循环，不断地自我增能，从而形成一种社会均衡，使得更高层次的社会资本被产生出来。而纵向的网络，无论其密集程度有多高，都不会像横向网络那样促进合作和相互信任。因为在其成员中存在着明显的上下信息不对称和制度层面的不公平，而这样的结果往往是处于社会关系底层的民众受到损害 〔15 〕228。

新时代网络化治理的关键是平台型政府。网络化治理当然不是完全的自组织，它必须与政府的科层体制有机结合起来。政府应该努力发挥平台作用，促使科层体制对接“自主的社会领域”，支持新社区的自主性建设，充分向群众自治组织放权，积极培育、规范管理和加强引导社会组织，对能够促进基层社会发展与服务的社会组织，给予必要的政策、资金支持，引导社会组织与基层群众在合理范围内积极有序地参与到社会服务与治理中来，在社会治理网络的协同、运行、维护、发展上承担更多的责任与义务，既要发挥自身的资源优势，弥补自组织治理的失灵，又不能直接介入自组织治理过程。王颖就提出政府要重点支持两类社会组织：“第一类是深入社区，培育彼此信任、自组织的基础社群，以提高新社区的团结型资本的培力型社会组织。比如，致力于发展社区各类志趣爱好者團队，培育社区居民的参与意识和参与能力，培育社区老年人互助点和互助网的自组织能力，等等。第二类是深入社区设计培育连接社会资源、提供机构式服务或入户式专业服务，以培育社区桥接资本的服务型社会组织。这些组织基本上是一些具有专业知识推广、提供专业服务职能的社会组织。比如，失智老人服务中心不仅收治患病老人长期入院集中护理，同时组织专业护理队伍，入户为失智老人提供专业服务，对失智老人家属和看护者提供专业护理知识培训。这些社会组织是政府连接社会个体最直接最有效的组织桥梁，是高度分散化社会再组织起来的助推力量。” 〔16 〕

新时代社会的善治，有赖于党政群的合理分工，不仅党政要分好工，而且要让群众自己起来，承担起自己的责任，推动基层社会形成一个有自治能力，能够互助合作、积极参与公共事务的共同体。有为的政府应该努力为社会治理主体赋权增能，积极领导组织人民自己当家作主，提高中国社会的自组织能力，构建政府与社会的互动合作网络，拓展社会治理主体参与协商共治的形式，完善社会治理主体参与民主协商的机制平台，例如网络论坛、QQ群、朋友圈，也可以是社区议事会、社区听证会，还可以是各种各样的社区兴趣组织和公益组织。这样，所有多元主体都能够在社区公共场域中参与对话，共同商讨、通过相互让步和妥协最终达成共识，共同建设新社区，充分保障社会各方力量在参与过程中的利益、需求和意见表达权。协商民主与共治秉承共同的价值观：“从根本上讲是建立在相信差异而不是同一、歧见而不是共识、变化而不是僵化造就美好生活的这样一种信仰” 〔17 〕34。协商民主承认“歧见是社会本质的常态，共识并不是现成的，而必须去创造” 〔17 〕34，因而构成了一个包容各方的“政治磁场”。这样，居民对自己身边的事情就有了一个自由表达意见、协商对话的公共场域。协商共治有利于凝聚社会力量，激发社会活力，调动每一位群众参与公共事务的积极性，更有利于提高群众的公共意识和自治能力。因此，我国的基层社会治理只有从网格化管理提升到多元参与与协商共治的网络化治理，才能充分激活执政党与人民大众的血肉联系，鼓励公众成为更加有为负责的主体，引导社会和国家之间形成良好的关系，实现社会治理的共建共治共享。

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责任编辑 陈 鹃