智慧社区建设的资金投入模式比较

丁波涛

摘要：在实地调研的基础上，对智慧社区建设中的政府投入、企业投入和社区投入模式发展现状进行了分析，并从功能性、经济性、协作性和安全性四方面目标对三种模式进行了比较。提出当前智慧社区建设中应当形成政府引导下的多元化投入渠道，但同时必须健全体制机制保障，确保多元资金投入和高效业务协作的有机统一。

关键词：智慧社区;资金投入;智慧城市;社区治理

智慧社区概念的雏形源于西方。20世纪80年代，美国宣布成立了“智能化住宅技术合作联盟”，引导新技术进行住宅设计和建造。[1]1992年，美国圣地亚哥大学的通讯国际中心正式提出了“智慧社区”（smart communities）的概念，以应对20世纪后期快速的技术变化与复杂的社会经济挑战，并从1997年开始出版“智慧社区指导手册”。[2]2008年IBM公司提出“智慧地球”理念，2009年又提出“智慧城市”，在全球范围内受到高度关注。在此过程中，社区以其适当的空间尺度与相对完整的体系结构受到越来越多的关注，形成了“智慧地球—智慧城市—智慧社区”的实践体系。[3]

近几年来，随着我国经济社会转型逐步走向深水区，政府和社会越来越重视城市治理。习近平总书记多次强调，城市管理应该像绣花一样精细，要不断提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。社区是城市的细胞，社区治理是城市治理的基础，智慧社区是智慧城市的重要组成，也是提升城市治理水平的重要支撑。但同时，城市中的社区数量众多而且分散，智慧社区建设所需资金巨大。根据笔者在上海多个社区所作的实地调研，具有较完整功能的社区级智慧治理平台建设费用在300万元左右，街镇级在千万元左右，区级则多达几千万甚至上亿元。以上海为例，目前全市有16个区、200多个街镇乡、超过2.5万个小区，以此估算全市智慧社区建设需要数以千亿元的资金，同时在后续的运营、维护、改造方面还需要持续大量投入。因此，研究智慧社区的投入模式对于促进智慧社区健康持续发展具有重要意义。

一、智慧社区建设的三种投入模式

根据有关智慧城市投入模式的研究成果，结合笔者的实际调查，以投入主体来划分，目前智慧社区建设资金主要有三种投入模式：政府投入、企业投入和社区投入。

（一）政府投入模式

政府投入就是由政府承担智慧社区的规划、建设、运营管理。目前我国智慧社区还处于发展起步阶段，通过政府投入打造若干个示范性项目，探索智慧社区建设的科学路径，并带动其他社区的智慧化升级，是最常见的智慧社区建设模式。

一般而言，智慧社区主要包括社区的智慧管理、智慧服务、智慧安防以及智慧党建等模块。除智慧服务可能涉及某些商业性服务外，其他模块都是公共性管理、民生、基础、安全事务，属于政府公共与服务职能的范畴，由政府进行投入也是应有之义。

从上海的实践情况来看，智慧社区建设多由区、街镇两级政府进行投入，市级的发改委、经信委、住建委等部门也以各种方式为一些市级示范项目提供资金支持。政府投入方式主要包括两种：一是“以点带面”式，即选取几个小区作为智慧社区试点，并带动其他小区开展智慧社区建设;二是“面上展开”式，即以街道（镇）为单位，辖下所有小区同步展开智慧社区建设。

（二）企业投入模式

智慧社区的内涵很丰富，有一些内容属于纯商业性的（如社区电子商务），完全由企业主导，不在本文讨论范围之内。本文讨论的是政府—企业合作开发智慧社区公共管理与服务职能中的投入模式，即所谓PPP模式。PPP模式可以有效化解财政建设资金短缺、优化政企资源配置、提升公共服务质量，被一些专家视为当前智慧城市建设过程中最为适合的商业模式。[4]

从投入主体上看，上海目前以PPP模式参与智慧社区建设的社会机构主要有两种：一是信息技术企业，如华为、东方明珠、中电科等，利用自身的技术力量与政府合作建设智慧社区平台;二是通信网络运营企业，如电信、联通、东方有线等，利用自身的网络资源搭建智慧社区平台，并嵌入到原有的电信或电视网络之中。

从PPP模式上看，目前主要有两类：一是“设计-建造（DB）”模式，即区级政府与企业协商确定智慧社区建设的主要功能框架和优惠的费用标准，下辖各街镇和社区根据此标准与企业签订智慧平台开发协议，信息技术企业多采用此模式;二是“建造-拥有-运营（BOO）”模式，即企业建立智慧社区平台，再由政府购买服务或社区租用等方式交付社区使用，网络服务企业多采用此模式。

（三）社区投入模式

社区居民是智慧社区的主要服务对象和受益者，由社区来承担智慧社区建设费用符合“投资-受益”对等原则。从笔者调研情况来看，自主投入进行智慧社区建设主要包括两种情况：

一是经济实力较强的城中村利用集体资金建设智慧社区。这些城中村的运作方式已基本社區化，但保留了行政村的建制，因此可拥有村级集体经济。因此这些城中村既有智慧社区建设的强烈需求，又具备自主投入的资金实力，是建设智慧社区的积极践行者。

二是居民小区利用小区历年公共收益节余资金建设智慧社区，如上海长宁区某小区即为此模式。社区无集体经济，而动用小区节余资金需要征得多数业主同意，同时智慧社区建设需要协调信息技术企业、小区居民、物业、居委会以及相关政府部门之间的关系，实际工作中存在很大难度，因此目前采用这种模式的实例还较少。

二、三种投入模式的比较

智慧社区的投入模式在很大程度上决定了建设模式。智慧社区的建设具有多层次目标：既要考虑居民的社区服务诉求，也要考虑政府的城市治理需要，还要考虑企业的正常盈利;既要考虑单个社区的智慧化建设，也要考虑所在城市的整体发展。因此，本文认为，智慧社区的投入模式应当能较好地实现以下四方面的目标：

一是功能性目标：投入模式应有利于促进智慧技术的供需匹配，保障智慧社区平台的长期稳定运转，解决社区运行中的实际问题，增强社区治理能力，提升社区服务水平。二是经济性目标：投入模式应有利于避免重复投入和资金浪费，降低智慧社区建设成本，减少政府的财政负担和社区的经费支出，并实现智慧社区的可持续发展。三是协作性目标：投入模式应有利于激发各方的协作积极性，促进社区数据共享和监管业务联动，提升城市整体治理水平。四是安全性目标：投入模式应有利于保障智慧社区中的网络、系统、数据安全，防止社区和居民数据泄露和滥用。

下面本文将根据以上框架对三种投入模式进行简要的比较分析。

（一）政府投入模式的优缺点分析

在政府投入建设智慧社区的过程中，政府按照《政府投资项目管理办法》进行智慧社区项目的可行性分析、财政立项、公开招标、选定承建企业、支付项目资金，并完成项目验收、运行维护等全生命周期管理。其优点是政府对智慧社区项目建设与运营的监管比较深入，有利于将政府的社区治理意志和思路贯彻到智慧社区系统之中，同时政府统一进行智慧社区的规划、招标、建设和运营，加之政府与企业谈判时具有很强的议价能力，有利于避免分散建设和重复建设，降低建设成本。其缺点主要在于政府需要承担较高的建设运行费用与风险。

首先，目前智慧社区尚处于试验和导入阶段，少数示范性智慧社区的建设资金可由政府投入，但今后随着智慧社区建设的全面铺开，智慧社区承载的功能越来越多，单纯依靠政府投入将难以支撑规模日益庞大的智慧社区建设。同时，智慧社区的建设与运行有赖于既精通信息技术又熟悉社区事务的复合型人才，而现实中基层政府部门要吸引和留住这类人才是十分困难的。

其次，过于依赖政府投入易造成智慧社区的可持续发展能力不足。特别是在当前我国经济和财政收入增速放缓、政府机构人员和经费精简的大背景下，若全部依靠政府力量推进智慧社区建设，其发展可持续性不容乐观，一旦政府的投入减少，智慧社区的建设和发展就会停滞。[5]

最后，政府投入模式容易造成“重管理、轻服务”的现象，政府主导智慧社区建设往往突出政府的社区管控功能，而对社区服务重视不够;同时在规划智慧社区服务时，常常因缺乏“用户思维”导致智慧服务功能与居民实际需求脱节。如上海某街道在下辖小区推广安装智慧门禁系统，其本意是保障小区安全，但却因为设计不合理造成居民有门难进。

（二）企业投入模式（PPP模式）的优缺点分析

采用PPP模式开展智慧社区建设，一方面促进了投资主体的多元化，吸引企业和民间资本参与智慧社区建设，有效缓解了政府的资金压力;另一方面激活了各主体积极性，加快智慧社区建设速度，提升建设质量，同时承建企业具有较强的技术实力和成熟的网络资源，有利于提升智慧社区平台的先进性和适用性。但PPP模式也存在以下问题：

其一，大多数PPP项目最终还是由政府买单。据统计，截至2018年6月，全国94个智慧城市PPP项目中，采用可行性缺口補助的项目数量占项目总数的一半，采用政府付费的项目占43%，采用使用者付费的项目占7%。[6]也就是说，由政府直接或间接付费的项目占比高达93%。因此所谓的PPP，往往只是把政府短期投入变成了长期和隐形债务，而且融资和建设成本更高。

其二，政府、企业与社区居民之间存在着大量的信息不对称。例如，政府未必了解智慧社区建设的真实需求和企业的真实能力，企业和居民未必了解政府加强社区治理的总体部署和建设思路。因此智慧社区从设计、建设、到后期运营维护、移交转移过程中存在政策与法律风险、运营风险和资金风险。

其三，数据共享与业务协同不足。在企业投入模式下，智慧社区的系统规划、技术路线、标准设置、平台开发、运营维护都由企业主导。如果政府事先没有对企业提出明确要求，智慧社区平台上线后可能产生政府与社区之间的数据共享不足和系统对接不畅等问题。

其四，存在社区数据滥用风险。企业投资建设的智慧社区平台，大量社区运行和民众身份数据都掌握在企业手中，其商业价值将在长时间积累中逐步显现，因而存在被企业不当利用的可能。笔者在调研中也发现，个别企业利用社区大数据开发了企业选址、社区租房等增值服务功能，增加了企业获利渠道，但其数据使用的合法性令人存疑。

（三）社区投入模式的优缺点分析

社区投入模式的优点在于信息技术企业直接对社区负责，能够准确把握社区运转痛点，聚焦居民核心诉求，从而使智慧社区平台更契合社区的实际需要。同时社区自建平台，对智慧社区后期的运行维护通常会给予更多关注，这有利于减少信息化建设中常见的“重开发、轻使用”的现象发生。但社区投入模式也存在不少问题，包括：

其一，需要有很强的协调能力。特别是对城市居民小区，需要业主就智慧社区的功能框架、技术选型、资金预算以及开发商选定等达成一致，这往往极为困难，是否成功既取决于牵头人的协调能力，也取决于小区居民素质。前述之上海长宁区某街道之所以能动用节余资金建设智慧社区，一是该小区业委会主任是一名律师，社会交往能力强而且熟悉相关法规制度，与业主、物业公司、居委会及派出所等部门都建立了良好关系;二是该小区居民多就职于附近某互联网产业园，总体较为年轻，熟悉信息技术而且容易接受新事物，智慧社区平台中有一些系统是由小区志愿者自己开发的;三是该小区近年来多次发生入室盗窃案件，业主对于建设智慧社区、加强社区安全有着强烈需求。也正因为如此，该小区的模式很难在其他社区复制。

其二，单个社区建设成本偏高。单个智慧社区的建设规模不大，绝大多数社区也缺乏专业人才。因此在与开发商商谈过程中，社区的议价能力不强，容易造成智慧社区建设费用偏高，而且技术选型上常常缺乏前瞻性。

其三，容易造成数据孤岛和系统烟囱。社区在投入模式下，智慧社区开发往往只考虑社区自身管理与服务的微观需求，而忽视政府统筹监管与综合治理的宏观目标，造成不同小区之间的技术路线、系统接口和数据标准各异，政府难以将不同小区的数据进行归集和分析，支撑更高层面的城市治理和决策。另外，社区也难以获得外部数据（如附近区域的交通、环境、治安等数据），来提升智慧社区的管理与服务功能。

其四，存在社区数据安全隐患。一些基层单位因其工作特点往往更注重执行力而忽视合规性，在建设智慧社区过程中存在只求效率、不讲规则的低法制化倾向，社区数据的过度采集和过度使用现象较为常见。笔者在实际调研中发现，不少社区自主建设的智慧平台中大量安装使用高清视频监控系统和人脸识别技术，并将居民身份、生活状况、活动轨迹、社会关系等进行广域关联，这固然为社区管理提供了强有力手段，但很容易侵犯居民隐私权。

综合上述分析，利用功能性、经济性、协作性、安全性四类目标框架，对比三种投入模式，结果如表1所示。

三、智慧社区投入模式的理论分析

从上述比较来看，三种投入模式各有利弊，并无最佳模式，如何选择要取决于具体的应用场景。而场景的选择首先需要明确智慧社区到底应当由谁投入，以及采用何种投入方式能保证更好地实现智慧社区发展目标。

（一）投入主体的分析

从公共物品理论上讲，智慧社区属于准公共物品。具体而言，可以按智慧社区平台功能的外部性，将智慧社区分成两类：

一类是俱乐部产品，如智慧社区服务、智慧社区党建等。这些服务具有“区域性公共物品”特征：一方面在社区内部，智慧平台是一种公共物品，所有社区居民可以共同受益;另一方面从城市角度来看，智慧社区又表现出相对其他社区的受益竞争性与排他性。

另一类是混合特征产品，如社区的智慧治理、智慧安防等。这些系统一方面保障了社区的秩序和安全，具有俱乐部产品特征;另一方面，社区治安也属于城市治安的一部分，社区安全增强也有助于保障全社会安全，让全体市民受益，因此其具有很强的溢出效应。

对于准公共产品的供给，在理论上应由政府和社会共同分担，但实施方式则应遵循几个基本原则：其一，从投入领域上讲，政府直接投入应聚焦于那些外部性更强的智慧社区系统，而更具俱乐部物品特征的平台系统则应当由社区投入;其二，政府与市场的合作方式可以多元化，包括签订合同购买公共产品、授予专利经营权、政府参股、经济补助等;[7]其三，准公共产品的供给容易导致低效投入、公平失衡、催生腐败以及公共责任缺失等问题，因此政府在投入智慧社区建设时必须充分明确边界、强化责任、防范风险。[8]

（二）建设路径的分析

智慧社区投入模式的选择困境实际上体现了智慧城市建设路径的变迁。智慧社区是由政府、企业还是社区投入，其背后是智慧城市建设到底应当采取自上而下、政府主导型的集中化推进，还是自下而上、社会主导型的分散化推进模式。

一方面我国智慧城市发展之初十分强调政府引领和主导，多采取自上而下的推进模式。但近年来人们关于智慧城市的认识在不断深化，针对自上而下模式也进行了诸多反思。其一是智慧城市逐步从技术导向转向人本导向，市民不只是智慧管理的对象和智慧服务的被动接受者，而应当成为智慧城市建設的主体;[9]其二是随着城市治理日趋复杂化，单纯依赖技术创新已无法解决城市病，人们更加重视通过制度变革推进城市的参与式治理;[10]其三，市民的创新潜力不容忽视，如美国和一些北欧国家在建设智慧城市的过程中，就利用创新大赛、社会对话等方式，鼓励市民利用政府数据开发智慧APP。[11]

但另一方面，智慧社区作为智慧城市的基础性构件，完全的自下而上的分散建设模式，又会导致重复建设、市场失序、信息孤岛、数据安全等诸多问题。因此，Breuer等认为“自上而下”模式可能会导致专制的领导，“自下而上”模式则可能会导致混乱，所以建议两者结合并与利益相关者进行合作;[12]崔庆宏等人通过定量研究后提出，智慧城市建设需要“自上而下”与“自下而上”模式的结合，更加注重政府主导下的多元主体合作与协同。[13]

四、优化智慧社区投入模式的对策

综合上述比较与分析，智慧社区建设不能依靠单一主体的投入，而应形成政府引导下的多元化投入渠道，但同时必须健全体制机制保障，确保多元资金投入和高效业务协作的有机统一。

（一）增强社会投入的积极性

在智慧社区建设资金需求巨大而政府财力有限的情况下，未来智慧社区建设应降低对政府直接或间接的资金依赖，激发企业和社区的活力，形成社会投入为主、政府投入为辅的新格局。

政府在智慧社区建设中的投入应聚焦于公共性更强的领域，特别是随着智慧社区建设的逐步铺开，政府应当逐步减少对单个社区的投入，而更多投入那些面向区域内所有社区的平台性项目。在政府资金不足的情况下，可以采用PPP模式吸引企业投入，政府通过购买服务的方式进行建设，但也应要求合作企业利用好社区资源，从市场上寻找更多的可以长期运营、产生经济效益的盈利点，扩大资金来源，避免过度依赖政府。[14]

对于主要让单个社区受益的智慧社区项目，原则上是由社区自主投入。具体方式有两类，一是社区利用自有资金投入，开发智慧社区平台，二是由企业开发智慧社区平台，社区通过购买服务的方式有偿租用。同时，社区应当允许和鼓励通信运营商及其他企业，在社区搭建各类商业化智慧服务平台，如智慧健康、智慧养老、社区电商等，利用外部企业的力量加快智慧社区进程。

（二）加强体制机制保障

在投入主体多元化的情况下，政府应当加快健全智慧社区建设的体制机制和标准规范，推动各方力量的整合，实现智慧城市建设的整体目标。

其一，加强智慧社区建设的顶层设计。政府应当制订区域性智慧社区建设规划，明确政府、企业、社会机构及社区在智慧社区建设中的角色与作用，并提出对智慧社区的体系框架、功能模块、技术标准、系统接口、数据安全以及运行维护、商业模式、效益评估等方面的具体要求，避免各方分散投入与建设中的盲目性。

其二，加强社区数据的共享与开放。一方面智慧社区无论采取何种投入模式、由何类主体主导项目建设，都应当按要求向政府部门共享相关数据;另一方面政府也应当根据社区需要，在保障数据安全的情况下，扩大向社区的数据开放，鼓励社区利用政府数据优化提升智慧社区平台的功能。

其三，加强智慧社区标准规范建设。多元主体投入的情况下，必须通过标准规范来约束各类主体的智慧社区开发行为，避免各自为政。智慧社区标准规范有三方面功能：一是提供智慧社区的通用框架和性能要求，为各类主体开发智慧社区提供参考;二是提供管理依据，政府主管部门可以对各类智慧社区建设的规划、开发、维护等环节进行全过程监管;三是提供数据接口标准和协议，促进各类主体开发的智慧社区之间进行数据共享和业务协作。

其四，建立资金使用效益评估体系。智慧社区属公益性项目，要注重社会效益，如社区安全增强、生活品质改善、社区环境优化和居民满意度提升等。[15]对政府投入的智慧社区，要通过效益评估来检验建设成效并总结经验和吸取教训，以更好地推广智慧社区建设;对PPP模式建设的智慧社区，要通过效益评估来督促承建企业将智慧社区建设目标落到实处并不断优化管理与服务功能;对于社区自主投入的智慧社区，要通过效益评估来帮助政府和居民加强对智慧社区建设资金的监督，确保社区公共资金合理使用。

参考文献：

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