“棘手公共问题”及其治理之道

于水杨杨

〔摘要〕 “棘手公共问题”作为一种典型的社会治理难题，具有高价值冲突、非结构化和不确定性特征。伴随着大量棘手公共问题的出现，传统社会治理模式普遍陷入治理效果不彰的境遇，出现价值观念难以整合、治理流程运行不畅和治理方案无法明确的治理困境。基于对棘手公共问题特征的把握和当前治理困境的反思，公共价值管理以创造公共价值为战略目标，通过构建“战略三角模型”的行动框架，将使命维度的定义公共价值、政治维度的支持与合法性以及运营维度的运作能力三个环节嵌入公共价值创造过程，可以有效耦合棘手公共问题的治理需求。加强对棘手公共问题的治理，是推进社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。谋求价值共识、优化授权环境以及完善运作能力的行动策略，可为提升棘手公共问题的可治理性提供方法论支持。

〔关键词〕 “棘手公共问题”，社会治理，公共价值管理

〔中图分类号〕D630     〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2020）02-0068-08

一、问题的提出

随着人类社会的发展和治理水平的提高，一些单一、线性和程序性的公共管理问题已然得到解决。然而，由于社会结构的碎片化、社会利益的分散化以及社会诉求的多样化，越来越多的棘手公共问题（Wicked Problems） 〔1 〕如空气污染、水污染、公共卫生、公共安全、邻避冲突等事件开始涌现。这类公共问题集中表现出高价值冲突、非结构化和不确定性等特点，单独依靠政府、市场或者社会的任何一方都无法妥善解决。究其原因，公共问题的产生有其客观社会规律，而社会治理体系和治理模式的变革则需要经历长时间的实践摸索和经验积累，运用传统的社会治理模式解决新近产生的棘手公共问题，必然陷入“药不对症”的尴尬境遇。

棘手公共问题是人类社会进入新世纪以来最引人注目的一类社会问题，这类社会问题的大量出现，不仅使得人类社会日益呈现出高度复杂性和高度不确定性状态 〔2 〕，而且造成了传统社会治理模式频繁陷入失灵的窘境。棘手公共问题英文概念中的“Wicked”一词，意为“邪恶的、不道德的”，然而，棘手公共问题之所以难以治理，并非是其道德意义上的邪恶性使然，该词在这里的意思更多地是指社会问题难以解决，所以有些学者也将其翻译为“抗解问题” 〔3 〕。棘手公共问题的“棘手性”特征以及难以解决的社会现实，尽管导致人们很难用一套固定的标准去界定它，然而，却并不意味着棘手公共问题不可知和不可捉摸。棘手公共问题这一概念的提出，最早可以追溯到西方学者查尔斯·邱吉曼1967年在《管理科学》杂志上发表的同名文章《Wicked Problems》，他指出：“棘手公共问题是一种特殊类别的社会系统问题，这类问题的信息模糊不清，难以被准确表达，它涉及众多的社会主体和决策主体，并且彼此之间存在明显的价值观冲突，问题最终如何解决难以预料” 〔4 〕。

棘手公共问题概念的提出，引起了学者们的广泛兴趣。霍斯特·雷特尔和梅尔文·韦伯从十个方面对这类问题进行了详细描述，他们发现，棘手公共问题是一种复杂的社会问题，由于涉及多种价值取向的冲突，因而解决这类问题还意味着要在多种价值偏好之间进行取舍，所以不存在理想的应对策略 〔5 〕。爱德华·韦伯等将棘手公共问题描述成为一种动态、复杂和多变的社会问题，围绕非结构化（Unstructured）、跨界性（Cross-cutting）和顽固性（Relentless）三重维度建构起了棘手公共问题的基本概念（见表1） 〔6 〕。与此类似，比伦等围绕棘手公共问题的认知不确定性、战略不确定性以及制度不确定性等三个特点，通过类似方式对棘手公共问题的概念进行了分析 〔7 〕。

通过对不同学者关于棘手公共问题含义及属性特征的分析，可以形成对这类特殊公共问题的直观感知，即一些社会问题之所以成为棘手公共问题，主要是因为涉及多元治理主体，并且治理主体彼此之间的价值认知存在明显冲突，同时这类问题呈现非结构化和不确定性特征。正如有学者指出，风险社会的来临和社会复杂程度的提高，使得价值多元主义已经成为公共行政的常态，价值的单一化和同质化已经不再可能 〔8 〕。因此，公共事务中的价值冲突也就不可避免，当今社会几乎所有的争议，都可以归结为相互竞争的价值观之间的选择 〔9 〕。正是由于棘手公共問题的上述特征，极大增加了社会治理的难度，显著表现之一就是针对这类问题的治理行动频频陷入治理困境。

社会治理新问题的出现，呼唤符合时代发展需求的新理论。公共价值管理理论作为公共行政理论的新发展，具有鲜明的问题导向和实践导向特征，在数十年的发展过程中，不仅快速成长为公共行政学的研究热点和前沿，而且其具备的强大解释力，成为棘手公共问题治理的新选择。有鉴于此，本文以公共价值管理为视角，通过对棘手公共问题特征及当前治理困境的分析，诠释公共价值管理参与和指导棘手公共问题治理的可能性，并在此基础上提出棘手公共问题治理的行动策略。针对棘手公共问题治理的公共价值管理途径开展研究，无论是对于提高棘手公共问题的可治理性，抑或是验证公共价值管理理论的本土有效性，以及推进社会治理体系和治理能力现代化，都富有积极意义。

二、“棘手公共问题”的特点

社会治理场域大量棘手公共问题的出现，成为社会治理有效性的巨大挑战，时刻考验着社会治理体系的完备性和社会治理主体的治理能力。当社会处于低度复杂性和低度不确定性时，政府改善环境的策略还可以取得相对较好的效果，然而当整个社会呈现出高度复杂性和高度不确定性时，政府环境治理的努力时常会无功而返。结合前文对棘手公共问题属性的讨论，并且参考当下关于邻避冲突治理、区域环境污染治理、预防型环境保护以及公共安全事件治理的现实案例和相关研究成果，棘手公共问题的治理困境主要表现在以下三个方面：

（一）就价值观念而言，棘手公共问题存在价值冲突

价值观念作为社会公众认知事物、辨别是非的一种思维或取向，是基于一定的思维感官而作出的认知、理解、判断或抉择，反映了人们的社会认知和利益需求状况，并且个体总是倾向于从自身利益出发参与集体的社会活动 〔10 〕。在棘手公共问题的治理过程中，至少存在两方面因素导致治理行动陷入困境：一方面，从棘手公共问题涉及的利益主体上看，棘手公共问题涉及诸多利益相关者的切身利益，出于对自身利益的维护，不同的利益主体倾向于将自身的价值偏好带入问题的解决过程中，从而在棘手公共问题治理过程中会充斥多种相互冲突的公共价值诉求。在以环境邻避冲突为具体研究对象的棘手公共问题治理中，有学者曾对多元治理主体的价值观念进行讨论，总结出了存在多重冲突的“公共价值集”，分别是：地方政府的政治价值诉求、施建企业的经济价值诉求、周边公众的社会价值诉求以及环保组织的生态价值诉求 〔11 〕，整合难度可见一斑。另一方面，从棘手公共问题涉及的范围来看，其边界难以确定，极大超出了某一组织或者某一领域的范围，跨界性的属性也潜在增加了价值观念发生冲突的概率。

棘手公共问题利益主体的多元化和跨界性的复杂结构特征，共同助推了内部存在多重冲突与张力的“公共价值集”的出现，传统社会治理模式无法对这一困境实施有效治理。因为社会问题解决的关键环节已经超出了多元治理“主体在场”就可以达成方案的范围，而转化成为如何权衡多种彼此冲突的价值观念并达成价值共识的问题。按照历史唯物主义的观点，价值观念形成的基础是人们在社会实践活动中所形成的利益关系，然而思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。所以就其本质而言，棘手公共问题治理过程中出现的不同价值冲突与张力，是多元治理主体在参与社会问题解决过程中，以承载自身利益和诉求的治理理念来进行价值判断，并且将棘手公共问题的治理过程视作表达自身利益诉求的场域，促成了自身价值偏好的现实表达，最终为达成价值共识设置了障碍。另外，在棘手公共问题治理的过程中，一些非正式、社会嵌入式和多样化的知识发挥着重要作用，而这些知识并非为所有治理主体共同掌握，从而使价值共识达成的难度进一步增加。

（二）就治理过程而言，棘手公共问题呈现结构不良

结构不良的问题并非指问题本身存在错误或者不恰当之处，而是指这类问题不存在明确的结构或者解决途径。棘手公共问题的非结构化特征反映到治理过程中，常常导致为面临的难题寻找科学依据的尝试失败。较之而言，与棘手公共问题相对的“驯良问题” 〔12 〕更易于被科学理论所处理，因为这类问题存在一些共性，如：可以被清晰地定义，即当前的观测状态与理想状态之间的差距可以准确表述;可以明确归因，即问题的源头可以在复杂的因果关系网络中寻得;可以明晰解决方案，即存在缩小当前问题状态与理想状态之间差距的有效行动。然而，棘手公共问题呈现的属性特征，正与所谓的“驯良问题”相反，从而使得采取“理性-技术”的途径或者按照“界定问题、搜集信息、分析问题、制定方案、执行方案”的程序化问题解决方式难以奏效。

棘手公共问题呈现出的结构不良状态，使制度化或者程序化解决流程成为奢望，摆在治理主体面前的只有“剪不断理还乱”的复杂形态，从而使得采取“摸着石头过河”的渐进决策成为现实选择。从一定程度上讲，面对动态与复杂的社会环境，“摸着石头过河”不失为一种对战略管理实践的新诠释，并且它也适合中国的治理情境。“摸着石头过河”并非循规蹈矩，也不是回避棘手公共问题的治理需求，其本质上秉承的是治理制度和治理方式创新的逻辑 〔13 〕。棘手公共问题的治理，涉及多元治理主体的不同价值诉求，采取何种方式凝聚价值共识和共同为这种创新实践提供支持与合法性，从而可以使其以一种动态化的、灵活的以及可以随时调整的治理方式，为棘手公共问题的解决以及多元治理主体共同价值的实现提供保障，是需要审慎思考的问题。除此之外，棘手公共问题的治理过程，还需要搜集和聚合更多的信息，从而对该类问题形成相对深入的理解和认识。然而，公共价值观念之间的冲突，严重影响了治理主体之间协商或沟通机制的有效运行，谋求价值共识成为迫切要求。

（三）就解决方案而言，棘手公共问题排斥最优解

棘手公共问题的价值冲突与不良结构特征，使得详尽描述可能性的解决方案成为徒劳，因为每一个新方案的提出都意味着需要对问题进行重新审视。由于存在一个并不明确的问题，从而难以形成明确的解决方案，棘手公共问题治理的最终结果并非探索所谓的“最优解决方案”，而是应该遵循赫伯特·西蒙的“满意决策模型”。这主要出于两方面的考虑，一方面是因为治理主体的认知、知识、技能、时间以及精力具有有限性，另一方面也是因为问题解决过程所需要的各种资源不可能无限的供给，从而问题的解决只是由于解决方案“足够好”，而非最优。当然，我们也无法忽视这样一种情况，即因为用于解决问题的资源耗尽，而不得不停止棘手公共问题治理的情形。

反观棘手公共问题治理的现实状况，由于多元价值偏好的存在，对何谓“满意”或“足够好”的解决方案可能也会存在分歧，因为方案的评估者很可能基于自身的主观价值和利益追求作出评判，当面临在“足够好”“好”或者“不够好”等选项之间进行抉择的时候，探索减少分歧和达成一致的方法又成为棘手公共问题治理必须面对的问题。除此之外，在多元治理主体共同参与棘手公共问题治理的过程中，治理責任的落实也是必须思考的问题，因为缺乏治理中心的治理模式，极易陷入主体责任重叠的泥沼，从而造成责任的落实无法顺利实现的局面 〔14 〕。综而观之，如何评估和测量不同治理方案的公共价值，以及如何落实多元治理主体的责任，也成为棘手公共问题治理需要破解的重要困境。

三、公共价值管理理论与“棘手公共问题”求解

面对棘手公共问题的治理困境以及传统治理模式的逐渐式微，探索有效的社会治理方式成为当务之急。公共价值管理以创造公共价值、重视公民参与、注意发挥政治作用、推行网络治理以及全面应对效率、责任和公平问题为基本主张，迎合了棘手公共问题的治理需求，成为指导该类问题解决的可行选择。

公共价值管理理论作为西方公共治理的前沿理论之一，由哈佛大学教授马克·莫尔在其1995年的著作《创造公共价值：政府战略管理》中提出。该书在阐释公共价值基本框架的基础上，初步回答了什么是公共价值、由谁创造公共价值以及如何创造公共价值的问题 〔15 〕17。之后，经过更多学者参与研究，极大推动了公共价值管理理论的发展。相对于效率和效能而言，公共价值管理有效解决了公共行政领域长期存在的民主和效率不协调的问题，实现了工具理性与价值理性的真正融合发展，成为后公共管理时代最具代表性的公共行政学理论。公共价值管理理论的出现，不仅促使公共行政学理论发展历程中钟摆运动的指针再次回到了价值理性区域，而且为后工业化时期高度复杂化和高度不确定性社会状态下的社会治理和政府改革提供了理论指导。

公共价值管理理论的基本主张包括：（1）创造公共价值。政府应该对公民的集体偏好进行回应，而不仅仅是对“顾客”进行回应，公共价值的创造要依赖于政治协商和集体性的偏好表达。（2）重视公民参与。公民不仅仅通过投票箱，而且要通过真正的参与、咨询和调查等方式促进社会资源的有效和合理使用。（3）重视政治的作用。把质量、效率、安全、可靠性、问责以及集体偏好等因素相结合。（4）推行网络治理。其中技术和关系是两个关键词，技术为网络治理提供硬件支持，而构建成功的关系需要网络中不同行动者相互协作。（5）重新定位民主与效率的关系。两者是事实上的伙伴关系，民主嵌入整个公共价值管理过程之中。（6）全面应对效率、责任和公平问题。效率是通过持续的检查保证行为符合目标，责任是通过沟通对目标进行设定与监督，公平是通过发展个人能力实现权利与责任。从中不难发现，公共价值管理理论的主张与棘手公共问题的治理需求具有内在一致性，公共价值、公民参与、合法性、网络治理、民主、效率、责任以及公平等要素为提升棘手公共问题的可治理性奠定了坚实基础。

为了清楚阐释公共价值管理与棘手公共问题治理的耦合性以及理论主张的适用性，本文借助马克·莫尔的“战略三角模型”行动框架予以说明。战略三角模型的核心是公共价值，政府以及其他社会治理主体的最终目标就是创造公共价值。成功的公共组织战略应同时满足三个维度的要求，即使命维度的定义公共价值、政治维度的支持与合法性以及运营维度的运作能力。这一行动框架的构建，很好地适应了棘手公共问题治理的需求。笔者将这一行动框架进行适切性修正，在增加棘手公共问题治理内容的基础上，形成“基于战略三角模型的棘手公共问题治理框架”（见图1），进而对公共价值管理参与棘手公共问题治理的适用性进行分析。需要特别指出，作为一种战略管理模式，公共价值管理需要对内外部环境进行持续性关注，在对当前处境的不断分析中发现自身的成长机会，以创造新的公共价值。所以，“战略三角模型”这一行动框架，并非短暂的或者一次性的行动，而是要在循环过程中对当前情况进行动态判断，同时形成对未来处境的正确预见，与“摸着石头过河”的创新实践具有异曲同工之妙。

棘手公共问题治理的使命维度：定义公共价值。战略三角模型的第一个维度是“定义公共价值”，从公共管理学的视角来看，也可以称之为使命管理，它最重要的功能就是判断组织的目标是否符合公共价值的标准，并且在特定的情境中，要基于对多元主义价值的协商形成价值共同体。这一过程也被莫尔称作创造公共价值的关键环节，即基于特定情境的公共价值识别。棘手公共问题治理的愿景与使命，就是在多元价值相互冲突的特定情境中寻求价值共识和创造公共价值。这一共识的形成，应该遵循公共价值管理的基本主张，即在关注集体偏好、充分的公众参与、重视政府部门作用、实施网络化治理以及有效应对效率、责任和公平问题的理念下展开。对于棘手公共问题而言，它不同于线性、单一和程序化的一般问题，即多元治理主体对该问题的理解和认识存在知识上的不确定性，而公共價值管理的相关主张为破解和消除知识状态的不确定性带来了思路。另外，定义公共价值的最终目的是确保组织目标符合创造公共价值的需要，所以棘手公共问题治理的战略目标应该有效地传递给多元治理主体，从而确保公共价值定义的准确性。并且战略性的公共价值在治理实践中应该是可以被评估和测量的，从而探索棘手公共问题的治理绩效也是应有之义。

棘手公共问题治理的政治维度：支持与合法性。战略三角模型的第二个维度是“支持与合法性”，从公共管理学的视角来看，也可以称之为政治管理，它最重要的功能是争取治理主体的支持以及获得合法性，因此也有学者将这一要素总结为“授权环境” 〔16 〕。无论是政治管理还是授权环境，其最终目标就是获得权威机构和法律的支持，以保障公共价值创造所需的各种资源。换言之，由于政治和法律的支持程度不同，或者授权环境的差异，会直接影响公共价值创造的有效性。在棘手公共问题治理过程中，同样需要为获取最大的支持与合法性而努力。棘手公共问题自身存在价值冲突、结构不良以及不确定性等特征，并且棘手公共问题的治理环境同样处于高度不确定性和高度复杂化状态，如何通过参与、民主、平等、公平以及网络治理谋求最佳的行动环境，从而有效应对棘手公共问题，是关乎能否达成“满意解”的重要问题。当前，面对一些“积重难返”的社会问题时，治理主体（主要是政府）倾向于采取“运动式”治理模式，将国家政权和行政权力的强力介入作为自身行动合法性的主要来源。这样做尽管会取得一定的社会治理效果，然而对这种社会治理模式的频繁运用，也折射出社会治理主体自身治理能力的不足以及对支持与合法性真正来源的忽视，其实质是在透支国家治理能力。棘手公共问题的自身特征以及所处的社会治理环境，较少有适合“运动式治理”生存的土壤，其支持与合法性的获得，需要在法律框架下，以参与、协商和对话的形式获得。

棘手公共问题治理的运营维度：运作能力。战略三角模型的第三个维度是“运作能力”，从公共管理学的视角来看，也可以称之为运营管理，它最重要的功能是推动公共价值创造的真正实现。就公共行政的“合理性”而言，公共价值管理不但认识到价值理性的重要作用，而且没有忽视工具理性的实践意义，既秉承了工具理性在相应的价值理性指导下才可以发挥积极和建设性作用的观点，又遵循了价值理性只有通过工具理性的现实运作才有可能实现的实际状况。在20世纪90年代后期，伴随着全球化、信息化和后工业化时代的来临，新公共管理在理论与实践的角度都出现了认同上的严重失落和冲突，作为其主要理论代表的新公共管理理论也表现出了弊端，在公共行政“合理性”双重维度的张力感染下，西方公共行政的各个学派纷纷提出自己的主张和看法，公共行政开始向后新公共管理阶段转变。作为这一阶段的主要理论之一，公共价值管理理论实现了对新公共服务理论、整体性治理理论、网络治理理论以及数字治理理论的扬弃，不仅提出以“价值理性”为主要特征的创造公共价值的战略目标，而且强调以“工具理性”为主要特征的现实运作能力，有效调适了价值理性和工具理性之间的张力。对棘手公共问题的治理，达成多元治理主体的价值共识和取得支持与合法性固然重要，然而也不能忽视组织或者治理工具的现实运作能力，正确、有效的行动策略和运作能力的不断提升，应当而且必须成为棘手公共问题治理的现实保障。

总而言之，公共价值管理的理论主张为棘手公共问题治理提供了方法论的指导，尤其是“战略三角模型”这一新型行动框架的构建，为提升棘手公共问题的可治理性提供了行动依据。

四、“棘手公共问题”治理思路

棘手公共问题治理的公共价值管理途径，应该在“战略三角模型”的行动框架下展开，围绕使命维度、政治维度和运营维度，实现谋求价值共识、优化授权环境与完善运作能力的协调统一，从而有效应对日渐增多的棘手公共问题。

（一）谋求价值共识：在棘手公共问题治理中创造公共价值

在棘手公共问题治理过程中，谋求多元治理主体的价值共识是关键，也是开展其他环节治理行动的基础。价值共识的达成需要在公共价值认知和公共价值创造的过程中实现，同时借助网络治理建构成功的公共关系。就公共价值认知而言，棘手公共问题治理困境之一就是存在明显的价值冲突，从而公共价值认知需要有明确的途径、遵循的原则以及确保其准确性。第一，棘手公共问题价值认知途径主要通过设置清晰的程序来实现。通过该程序可以确认公共价值创造的参与主体（政府、利益相关者、非营利组织、志愿者组织以及专家等）、最终的决策主体以及明确界定政府部门职能。一般认为，公共价值认知可以选择对话、协商的方式构建起参与者网络，网络中的多元治理主体应该保持顺畅和经常性的互动，实现棘手公共问题相关知识、信息以及资源的共享。波兹曼等学者提出的“公共价值地图”也是甄别公共价值的可参考方式，从而可以将法律、政策、直觉、价值观调查、历史传统以及选举意见等作为公共价值的认知途径。第二，棘手公共问题价值认知应该秉持“以人民为中心”的理念。社会主要矛盾的转换，尤其是人民日益增长的美好生活需要，使得公众的合理要求、意愿和期望成为公共价值认知的核心原则。对这一原则的遵循，体现了国家、市场和社会三元关系的重新构建，有利于实现社会的民主、公平和平等，同时也是实现善治的必然要求。第三，棘手公共问题价值认知要通过适应性来体现准确性。因为在一个价值多元和充满风险的社会，几乎所有的公共问题都或多或少地体现出“棘手性”特征，而相互冲突的多元价值也广泛存在于社会现实中，从而价值认知要符合具体社会问题的现实状况，以及政治和社会环境的变化需求。

就公共价值创造而言，在对棘手公共问题公共价值进行认知的基础上，要确认公共价值的具体内容。这一内容的确认，一方面需要立足于多元治理主体的价值偏好表达，另一方面也应契合公共价值管理的宏观视野，即公共价值创造应该是一个兼顾各方需求的科学模式。就我国的治理情境而言，经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐以及生态良好等都是公共价值的内容来源，从而在棘手公共问题治理过程中，应对上述公共价值追求予以关注。棘手公共问题治理的公共价值创造，是将价值理念转变为社会现实的实践过程，公共价值共识的形成意味着其所承载的公共利益、公共秩序以及公共文化有了实现的现实土壤。在这一土壤中，一方面要发挥公共管理者的探索和创造精神，从而充分调动各种资源为公共价值的创造而协作，同时还需建立多元治理主体之间灵活互动的回应机制，以提升生产公共价值的效率。

（二）优化授权环境：在棘手公共问题治理中寻求合法性支持

在棘手公共问题治理过程中，需要面对这类社会问题结构不良的困境，授权环境的差异直接影响治理的进程。由于棘手公共问题涉及多元治理主体之间的价值冲突，而冲突产生的很大原因在于经济社会属性和生活经历的不同，所以社会公众无法指定公共价值的“官方”表达者。正如波兹曼所言，没有人否认科学界在评估研究的技术质量方面有很高的技巧，但是在定义和评估公共价值方面，没有人拥有更为特殊的培训、技能或者合法性 〔17 〕。因此，应用技治主义或者形式化决策治理棘手公共问题，属于波兹曼提出的公共价值失灵框架的七种表现之一，即社会价值传达和聚合机制失灵。

因此，优化棘手公共问题治理的授权环境，一定要在法律允许的框架范围内，增强棘手公共问题治理的参与性、公开性和实用性，并且赋予承担“元治理”功能的政府以灵活应对棘手公共问题动态变化的调适权力。第一，提升棘手公共问题治理的多元参与和有效性。棘手公共问题涉及多元治理主体的切身利益，在治理行动过程中，要提供畅通有效的渠道和途径，让每一个治理主体都提出自己的见解和看法。要积极通过电子政务、智慧政府建设，转变以往只有社会主体积极参与才能够保障参与有效性的观念，发挥“被动参与” 〔18 〕在表达自身观点、态度和需求方面的积极作用，同时注意建立健全相应的规范和约束机制，减少无效参与。第二，促进棘手公共问题治理的公开性和透明性。在棘手公共问题治理行动中，政府作为治理主体之一，要自觉施行公开行政和透明行政，将自身在信息占有数量和质量上的优势，转化成为合作治理的真实绩效，杜绝神秘政府模式下的信息控制和信息不对称现象。公开和透明是棘手公共问题治理有效性的基本保障，多元治理主体对治理目标、治理工具、治理内容以及当前掌握的棘手公共问题知识都应该有清楚认知，从而防止暗箱操作和不同组织的利益博弈。第三，确保棘手公共问题治理的实用性。实用性强调多元治理主体达成一致的公共价值追求应该符合创造公共价值这一战略目标，有可能滑向“塔西佗陷阱”或者丧失公共性内核的治理结果都应该被规避。能否创造公共价值是衡量公共管理行为是否有意义的一把标尺，也是衡量治理责任是否落实的评判标准，如果棘手公共问题治理行动无法实现公共价值管理理论的战略目标，这一治理活动必将受到公共价值失灵和治理无效的质疑。第四，赋予政府动态调适的权力。棘手公共问题自身的复杂化和多样化属性，加之外界社会环境和自然环境的变化，要求治理行动的开展也要动态化，正如前文所言，每一个新解决方案的提出都意味着对棘手公共问题多了一份理解和认知，从而治理主体要适应新的治理情境，这时政府的适时引导就成为治理活动持续开展的有力支持。

（三）完善运作能力：在棘手公共问题治理中提升治理能力

棘手公共问题治理必须正确面对这类问题的不确定性属性，以及排斥最优解决方案而造成的无法“毕其功于一役”的社会现实。秉承“干中学”的知识获取方式，棘手公共问题的治理主体需要采取“治中学”的策略，即在社会问题的治理过程中获取经验和实现知识增值，提升应对类似问题的治理能力。就棘手公共问题治理而言，必须提升治理主体的情境认知能力、治理工具选择能力以及公共价值测量能力。

首先，提升棘手公共问题治理的情境认知能力。应用“情境认知理论”来解释治理主体与棘手公共问题治理之间的关系，重点包括三个方面：（1）治理主体的认知过程本质是由情境决定的，情境是一切认知活动的基础;（2）治理主体与环境是一个整体性的认知系统，这一认知系统包括了他者、社会环境以及自然环境，诸多因素作为一个整体共同构成了治理主体的认知视域;（3）治理主体的认知活动是一个双向过程，既表现为对环境刺激的适应过程，也表现为依赖已有的主体性进行解释与建构的过程 〔19 〕185。鉴于棘手公共问题的多元价值冲突、结构不良以及不确定性等特征，治理主体要保持对复杂环境的敏锐观察力，主动适应环境的发展变化，从而提升对社会治理过程的解释、反思和建构能力，做到“摸着石头过河”也要有石可摸。前文提及的公共价值认知过程，通过程序的设置、基本理念的遵循以及对适应性的强调，实现了在具体情境中对认知能力的有效运用。

其次，改善棘手公共问题治理的工具选择能力。在现代社会，治理主体并不缺乏治理工具，相反，面对数量众多的治理工具，如何进行恰当选择和运用才是对其能力的最大考验。棘手公共问题治理需要有效谋求价值共识从而创造公共价值，而价值共识的达成过程需要参与、民主、透明、公平、效率以及責任等的真正实现，从而对发挥保障功能的各种治理工具的特性、适用环境、应用条件、有效性以及优先顺序提出了更高的要求。例如，城管执法部门面对的城市治理问题，属于棘手公共问题治理的现实实践，因为执法主体与执法相对人之间的价值理念存在冲突、执法环境相对复杂并且执法结果存在不确定性。然而，执法主体在长期的治理实践中获取的治理经验和知识，催生了城市治理领域“柔性执法模式” 〔20 〕的出现，治理主体通过与治理相对人谋求价值理念层面的共识，并且主动对城市治理工具的使用优先级进行恰当排序，取得了良好的社会治理效果。

最后，培育棘手公共问题治理的价值测量能力。棘手公共问题的属性特征排斥最优解决方案的出现，然而棘手公共问题治理方案“足够好”或者“满意解”的作出和选择，依然需要对公共价值展开基本的评估与测量。公共价值管理的提出者莫尔也认为，公共价值管理相较于其他公共行政理论而言更具科学性，它跳出了以往公共行政只注重规范性研究的窠臼，可以采取有效方式对公共价值进行测评。公共价值管理提出了公共价值账户（Public Value Account）、公共价值链（Public Value Chain）以及公共价值记分卡（Public Value Score-card）等概念，帮助公共管理者命名、观察和测量公共价值。其中：公共价值账户用来引导组织增加公共价值的创造;公共价值链可以收集治理绩效的相关信息，为公共价值记分卡的运营能力提供基础数据;公共价值记分卡则通过数据进行公共价值的实际绩效评估和测量 〔21 〕473。棘手公共问题治理的公共价值测量能力的培育和提升，需要在将西方理论进行本土化改造的基础上进行，尽管这样做必然要经历相对困难的过程，然而却富有积极意义，并且这一理论已经在我国政府绩效治理方面凸显其积极意义。毋庸置疑，通过对公共价值的测量和评估，可以使我们对棘手公共问题治理的过程有更加科学的认识，有助于治理经验和知识的积累，从而为应对类似问题提供参考与指导。

棘手公共问题的大量出现，已经成为社会治理领域的一大世界性难题。隐匿在棘手公共问题背后的公共价值冲突问题，不但成为影响该类社会问题可治理性的关键因素，而且也牵动着每一个公共管理者和研究者的敏感神经。在打造共建共治共享社会治理格局和推动社会治理现代化的过程中，实现对棘手公共问题的有效治理是应有之举。棘手公共问题作为一种特殊类别的公共问题，其治理过程要凸显公共性，做到以创造公共价值为核心。公共价值管理视角的棘手公共问题治理，需要发挥作为平衡各种价值的稳定力量和最主要的协调主体——政府的作用，通过激活网络治理中的合作关系，确保公共价值在合作网络中体现出来;更要发挥社会组织、社会公众以及利益相关者的作用，聚合各种价值关切和利益追求，在参与、协商和对话的基础上，实现民主、效率、公平和责任的协调统一。除此之外，公共价值管理要求提升社会治理主体的公共价值测量能力，以科学方式评估棘手公共问题的治理绩效，从而为治理方案的改进提供依据。

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责任编辑 周 荣