武汉低碳城市试点创建的路径及模式浅析*

吴雪莲 万迎峰

(中钢集团武汉安全环保研究院有限公司武汉循环经济研究所 武汉 430081)

0 引言

“十三五”时期，我国进入全面建成小康社会的攻坚阶段，伴随着经济的持续发展和民生逐步改善，能耗持续增长，如何有效和妥善地控制温室气体排放、应对气候变化，成为当今中国一项至关重要的命题。低碳城市建设，遵循低能耗和低碳排放的发展模式和生活方式，从产业低碳、交通低碳、建筑低碳、生活方式低碳等多方面统筹兼顾，实现全社会低碳发展，是我国应对气候变化，探索低碳发展道路的主要途径。武汉市自2012年底获批成为我国第二批低碳试点城市以来，其城市低碳建设的各方面工作都实现了既定的预期，也初步形成了独具特色的综合型“低碳社会”的发展模式，对中国城市低碳建设具有一定的示范和引领效应。本文介绍了武汉市低碳城市试点建设的背景，针对其面临的压力和问题、主要建设路径进行了分析，并对武汉市低碳发展模式进行了浅析，以期给其他城市低碳转型发展提供借鉴。

1 武汉低碳试点城市建设背景

1.1 背景和基础

2013年，武汉市出台了《武汉市低碳城市试点工作实施方案》，进一步明确了建设低碳城市的总体思路和目标，以低碳发展促进节能减排、引领经济社会转型发展、应对全球气候变化的战略取向愈发鲜明，初步建立了以强化重点领域节能减排、促进新能源和可再生能源发展、增加碳汇为目标的低碳发展政策体系。几年来，武汉市在低碳转型改革试验工作上持续探索，取得了不少成效，低碳发展理念已融入城市建设顶层设计，已将低碳发展重大课题研究变成常态化的基础研究工作，并科学指导政府制定城市低碳发展政策、方案和措施，以绿色、低碳、循环发展为导向的产业转型升级稳步推进，支撑低碳发展的经济质量环境日趋向好，以控总量、调结构为重点的节能减排工作成效显著，特大中心城市碳汇体系优势日益凸显，较高质量完成了低碳城市试点的各项工作任务，低碳发展的基础能力建设也取得了阶段性进展，为低碳城市的全面建设打下了坚实基础。

1.2 能源消费、碳排放历史及现状分析

武汉经济结构偏重，以能源工业和制造业为主的相关行业是武汉市能源消费的主要领域。如表1，从经济增速来看，2005—2017年，武汉市地区生产总值呈现迅猛增长态势，名义年均增长率达14%，而能源消费总量年均增长仅为5.3%，总体保持平稳缓慢增长，2015年和2016年的能源消费量出现小幅下降，表明武汉能源消费总量并未与GDP同步增加，能源使用效率正在逐步提升。在碳排放指标方面，2005—2016年，武汉市碳排放强度大幅下降，但碳排放总量仍处于上升状态，2015年和2016年小幅下降，碳排放强度下降与总量上升而形成的交叉型、剪刀状格局构成了武汉市现阶段低碳发展的基本特征。能源消费增长与碳排放增长双放缓的总体趋势，体现了武汉市在加快产业转型、力促节能减排、发展低碳能源、建筑节能、低碳出行、建设“海绵城市”、降低空气污染等方面综合施策的成效，也为武汉市如期实现碳排放达峰目标奠定了坚实的基础和信心。

表1 武汉市2005—2017年碳排放量相关数据比较

数据来源：历年武汉市统计年鉴。

注：1、由于部分年份全社会能源消费总量数据不全，此处能源排放总量数据实际为武汉市规上工业能源消费量，可大致反映全社会能源消费的总体趋势。

2、二氧化碳排放总量由能源消费总量乘以2.46估算所得(国家发改委能源研究所CO2排放系数推荐值)。

1.3 面临的压力和挑战

工业化加速发展为低碳发展带来一定压力。“十一五”、“十二五”、“十三五”时期，是武汉市经济社会的跨越发展期，工业化与城镇化的加速发展，带来了经济社会的全面升级，经济发展规模和质量都得到了显著提升，地区生产总值自2012年以来，一直保持在全国前十的位置。经济体量的大幅增长有赖于大量工业项目由东向西的转移浪潮以及城镇化带来的城市建设需求的大幅提升。这种投资驱动下的粗放型发展，同时也带来资源能源消耗量的大幅增长。

产业结构偏重压缩了低碳发展的空间。作为传统工业城市，武汉三产结构中第二产业比重一直较高，2017年武汉市的一、二、三产业比重调整为3.0∶43.7∶53.3，服务业比重较前几年有一定增长，但与发展模式更为低碳、发展水平更为领先的上海、广州等城市相比，第三产业占比明显偏低，产业结构的升级步伐明显落后。偏重的产业结构及工业结构决定了武汉市经济的发展对能源和碳排放的需求很大，武汉市四大支柱产业之二“钢铁和石化”，就属于高能耗行业，而作为耗能大户的钢铁行业近年一直饱受产能过剩的困扰，也使得武汉市“十三五”期间节能形势愈发严峻。

能源结构单一与低碳发展的矛盾长期存在。武汉市能源资源相对贫乏，面临“缺煤、少油、乏气”的天然制约，风能、太阳能、水能、生物质能等低碳能源并不充沛，各类能源对外依存度极高。近年来，武汉市能源消费品种一直以煤炭、电、油、气为主，其中，又以煤炭的消费比重最高，占到整个能源消费量近一半。以煤为主的能源结构导致较高的碳排放量和其他空气污染物的排放，而调整优化能源结构是个长期过程。

生活能耗逐年增长趋势不容忽视。随着城镇人口规模的不断扩大以及居民收入水平的不断提升，公众消费行为和消费观念正在发生剧烈转变，居住和交通等生活能耗急速增长，已逐步成为武汉市低碳发展面临的巨大挑战，给全市节能减碳带来额外的压力。从武汉公众八大类消费品的增长趋势看，住房与交通消费的增长速度位列前两位。截至2018年底，武汉机动车保有量达312.3万辆，按照小汽车每乘客公里二氧化碳排放量约为公共汽车的2倍来计算，小汽车数量的增长，将给武汉节能减碳带来相当大的压力。同时，随着住房面积的增加和居住条件的改善，武汉市居民对电能、管道燃气、供热面积需求日益上升，与之相随的碳排放量也必然不断增长。

有利于低碳发展的市场化机制有待完善。由政府行政手段和激励手段为主导的低碳经济发展模式和节能减排监管模式，在特定时期取得了一定的效果，但也表现出了众多的不足之处。一方面，在淘汰落后技术和强制企业减排的政策下，常常存在“一刀切”的政策弊端，导致不一定能将排放额度划分给更高效的行业和企业，不利于激励企业通过技术创新实现减排，当生产符合行政标准后就不再追求开发应用新的减排技术。另一方面，表现在资源型产品的价格制定机制不完善，无法完全反映资源的市场供求情况、是否稀缺、稀缺程度和治污成本，许多企业受成本与价格利益驱使，一般不会过多投资低碳生产，企业自主节能的基础并不牢固。因此，更好地通过市场化手段，遏制碳排放量的增长趋势，是武汉市必须重点研究和应对的问题。

2 武汉建设低碳试点城市的路径浅析[1-2]

作为国家低碳试点城市，武汉市承担着按期完成碳强度下降与率先使碳排放总量达到峰值的双重目标。在工业化加速推进的形势下，碳排放总量按期达峰的压力十分紧迫，武汉市政府下定决心扭转经济发展方式，自“十二五”初期，就明确了走低碳发展的道路，持续采取了系列措施，从顶层设计、基础研究、经济质量环境提升、各项低碳发展任务推进、基础能力建设等方面做出了不懈努力，各项改革试验工作也取得了较好的阶段性成果。

2.1 顶层设计融入低碳发展理念

《武汉市城市总体规划(2010—2020)》提出了“1+6”城市发展新格局和“两环六楔”、“两网交融”的生态新框架，在协调生态保护和城市发展方面进行了宝贵探索。《武汉都市发展区1∶2000基本生态控制线规划》为继深圳之后全国第二个划定生态控制线的城市规划。武汉市还超前谋划编制了《武汉2049远景发展战略》，进一步明确将1 566 km2划定为3 261 km2都市发展区内的城市发展“底线”。《武汉市主体功能区规划》第一次将全市划分成四类主体功能区：城镇化重点开发区域、主城功能优化开发区域、生态涵养限制开发区域和禁止开发区，并将四类主体功能区划分作为制定武汉发展全局的布局总图、规划蓝图，并发布了《武汉市低碳发展“十三五”规划》。

2.2 低碳研究成果指导政府施策

武汉市连续5年与武汉循环经济研究院、武汉大学、华中科技大学、中国质量认证中心、华中农业大学、武汉市环科院、武汉发展战略研究院、湖北经济学院、中创碳投等高校和研究机构合作，开展了“低碳城市发展规划研究”、“武汉市碳排放峰值预测及减排路径研究”、“温室气体排放清单编制(2005、2010、2012、2015)”、“温室气体减排统计、任务指标分解和考核体系研究”、“低碳示范园区实施方案研究”、“低碳示范社区实施方案研究”等30多项低碳研究课题，部分成果已发布为政策文件，成为指导武汉市低碳转型的科学依据。经过深入研究，采取多情景分析方式，武汉市于2015年在中美气候峰会提出了二氧化碳排放达峰年为2022年左右，并将该达峰规划纳入了《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划》。

2.3 低碳试点建设成果质量较高

在调整能源结构方面，通过实施燃煤锅炉节能环保综合提升工程、落实《武汉市改善空气质量行动计划》、扎实开展固定资产投资项目节能评估和审查等工作，“十二五”期间，武汉市能耗总量年增幅约6.11%，低于GDP平均年增幅10.8%，能耗结构也实现了逐步改善，煤炭消费比重降低了8.11%，油品消费增幅4.68%，燃气消费增幅1.84%，非化石能源消费增幅1.59%，电力消耗占比持平。“十三五”开始，武汉市将煤炭消耗总量降低2.6%纳入市政府“十件实事”中，大力推进可再生能源发展，其中洪山创意天地天然气分布式能源项目成为国家发改委评定的全国4个可再生能源示范项目之一，全市有约60兆瓦光伏发电项目进行了示范试点，生物质年发电量8.5亿千瓦时，占全市能源消费总量的0.59%。在碳汇体系构建方面，武汉市着力把水资源保护和城市绿化结合起来，编制了《武汉市都市发展区绿地系统规划(2011—2020)》和《武汉市主城区绿地系统规划(2011—2020)》等规划，确定了“两轴两环、六楔多廊”的生态框架结构，现武汉市已成功获批了国家森林城市、国家园林城市，全市绿色通道绿化率、农田林网覆盖率和江河库塘水岸绿化率分别达到85%以上，2015年建成区绿化覆盖率达到40%，全市林地面积达到221万亩，森林覆盖率达到28%，城区人均公园绿地面积达到11.12 m2。园博园金口垃圾填埋场生态修复项目获国际C40城市奖，全市绿道长度和破损山体修复面积逐年增加，在“拥抱蓝天行动计划”全面实施下，2016年空气质量优良天数比2013年增加30天。在建筑低碳方面，发布出台了《市人民政府关于加快推进建筑产业现代化发展的意见》，下发了《关于政府投资项目、大型公共建筑以及保障性住房全面执行绿色建筑标准的通知》，十二五时期新建建筑节能标准的执行率达到了100%，有80个新建项目获评国家级绿色星级，新增2 796.2万m2可再生能源建筑应用，对95万m2的公共建筑进行了节能改造。在交通低碳方面，积极打造公共都市，优化慢行交通环境，截至2015年，武汉市清洁能源出租车比例达90%以上。

2.4 低碳试点带动城市低碳转型

武汉市政府充分认识到低碳发展对促进经济转型升级的重要意义，自2012年获批国家第二批低碳城市试点以来，全方位多角度的推进了低碳试点工作，印发了系列政策文件，将碳排放目标强制纳入了市级和区级绩效考核目标。通过实施《武汉市“十二五”循环经济发展规划》和《武汉市“十二五”循环经济十大领域重大工程实施方案》，武汉市循环经济实现稳步健康发展，初步形成了较为系统的全市循环经济发展体系，发展程度达到全国前列，为武汉市低碳转型打下了坚实基础。“十二五”期间，武汉综合经济实力实现跨越式发展，GDP年均增长10.4%，居全国城市第8，2016年，武汉市人均GDP 11.07万元，比全国平均水平(5.4万元)高出105%。“十二五”期间单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低19.4%、25.8%，超额完成湖北省下达的目标。“十二五”期间，与同发展阶段的北上广深相比，武汉市产业结构最重，但二氧化碳累计增幅最低，人均碳排放年增速低于北京、上海、深圳三市。“十二五”期间，以绿色、低碳、循环发展为导向的产业转型升级稳步推进。2015年武汉市三次产业结构比重实现3.3∶45.7∶51，高新技术产业产值达到7 701.41亿元，占全市规上工业总产值的46.84%，战略性新兴产业产值占全市工业比重近15%。

2.5 低碳基础能力建设稳步推进

在低碳能力建设方面，每年编制全市温室气体排放清单，系统建立了温室气体排放统计与考核机制，及温室气体数据报告制度，将温室气体排放纳入了目标责任制考核，将低碳城市试点所需经费纳入财政预算，积极探索低碳市场激励机制，推动合同能源管理，相继出台了一系列落地的政策文件：试点示范上，低碳试点园区和低碳示范社区建设成效显著，武汉青山经济开发区获批国家级低碳试点区，东湖新技术开发区获批省级低碳示范园区，百步亭社区获批省级低碳示范社区，硚口获批市级低碳试点城区，蔡甸星光社区获批市级低碳试点社区；在体制机制建设上，实施了节能、减碳总量控制和项目能评碳评制度，重点搭建推进“武汉市低碳节能智慧管理系统”、“武汉低碳生活家平台”和“武汉市固定资产投资项目节能评估和审查信息管理系统”三大低碳发展平台，三大平台现已基本建成并上线运行，成立了武汉循环经济研究院和武汉新能源研究院，遴选了17家专业机构作为武汉市开展低碳城市建设基础研究的支撑力量，发布了《温室气体(GHG)排放量化、核查、报告和改进的实施指南》，成为国内首个地方性碳核查执行标准，并被国家标准化委员会批准作为省标发布实施，出台了循环经济促进法实施办法，积极参与省碳交易试点工作，主动开展了碳认证工作。

3 武汉建设低碳试点城市的模式浅析[2]

综上，武汉市在低碳城市建设上做出了许多有益的尝试和探索，几乎关注到了城市经济建设的各个方面，包括优化政府顶层设计规划、优化能源结构、推广绿色建筑和环保交通、扩大碳汇、提升废弃物处理处置能力、推广低碳生活方式和消费模式、加大低碳基础能力建设力度等各个领域和层面，低碳发展已经是武汉推动经济转型、调整产业结构、促进工业升级改造、改善城市基础设施和公共服务质量的重要抓手。在2015 年的中美气候峰会上，武汉市市长正式承诺武汉将于2022 年达到碳排放峰值，并将这个承诺纳入了《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划》中。武汉经过近7 年的低碳实践，已从探索阶段转向质量提升阶段，在低碳战略措施、体制机制、政策手段的建立和创新方面均已取得显著进展，对中国城市低碳建设具有一定的示范和引领效应。

4 结语

综合武汉的低碳发展实践，将武汉市的低碳改革试验模式归纳为综合型“低碳社会”的发展模式。该模式通过新型城镇化深度融合和转型发展，通过优化能源结构、强化能源节约、提升能源效率，在工业、建筑、交通、城市碳汇四个领域全方位节能降碳，全面引导低碳生产、生活方式，通过试点示范，整体带动全社会能耗和碳排放的下降，并逐步强化碳汇，走出了经济发展与应对气候变化双赢的绿色发展道路。