健康码应用实践及创新升级研究

李庆丰 李项成

摘要：随着新冠疫情防控工作由阻击战进入常态化防控阶段，健康码何去何从引起了社会各界的关注。总结深圳、杭州等地健康码应用实践，梳理健康码应用遇到的问题，从提升国家治理能力、推进大数据应用创新和地方政府治理模式变革的角度，探寻健康码进一步创新的必要性，从合规角度提出健康码升级原则，研究探索“互联网+政务服务”生态平台建设，提出健康码升级的方法路径。

关键词：健康码 创新升级 “互联网+政务服务”生态平台 一码通

Abstract： With the COVID-19 epidemic prevention and control work from resistance war to the stage of normalization prevention and control， where to go with health code has attracted the attention of all walks of life. From the perspective of improving national governance capability， promoting the application of big data and reforming the governance mode of local governments， this paper explores the necessity of further innovation of health codes， and puts forward the principle of upgrading health codes from the perspective of compliance， and explores the construction of "Internet plus government service" ecological platform， and puts forward the way to upgrade health codes.

Key words： health code， innovation and upgrading，“Internet plus government service”ecological platform， one yard pass

1 健康码的现状

在疫情防控期间，健康码作为突发公共卫生事件在线政务服务的实践与尝试，率先在深圳和杭州两地上线应用，多次迭代更新后，形成巨大的组织动员力，构建起高效的数据收集监管系统，并以CTID平台（“互联网+”可信身份认证平台）的形式迅速被复制、推广。各地纷纷推出了具有地方特点的健康码，為疫情联防联控、促进企业有序复工复产等方面发挥了不可替代的巨大作用。纵观人类历史，如此巨大的任务动员和数据收集处理规模从未有过。根据清华大学中国经济社会数据研究中心与腾讯联合发布的《2020码上经济“战疫”报告》显示，腾讯健康码上线100天，累计访问量达到260亿人次，亮码（使用次数）达90亿人次，覆盖近10亿人口。显然，健康码是大数据技术参与社会治理、疫情防控方面的创新成果，体现了我国智慧型城市建设水平达到了一个新的高度，为“互联网+政府治理”提供了全新思路。

2020年4月29日，国家市场监管总局、国家标准委印发公告，发布《个人健康信息码》系列国家标准，分别是GB/T 38961—2020《个人健康信息码参考模型》、GB/T 38962—2020《个人健康信息码 数据格式》和GB/T 38963—2020《个人健康信息码 应用接口》。由此，健康码完成了工程标准向国家标准的升级，为各地健康码接入全国一体化在线政务服务平台提供了标准依据。但是标准单一功能特征明显，仅对健康信息应用做出规范，只建立了亮码、扫码、健康码服务和个人健康信息服务4项核心功能模块。随着疫情进入低风险阶段，生产生活恢复正常，健康码使用频率随之降低，应用场景也逐步收窄，健康码何去何从受到了社会各界的高度关注。如何顺势而为，破解健康码的单一功能，让健康码重获“新生”，需要进一步探索创新、寻求突破。

健康码的核心是大数据收集和比对计算。一方面，公众在疫情大局面前，让渡了部分个人权利，自主申报了个人的身份信息、家庭住址、健康状况、出行轨迹等隐私敏感信息，存在个人信息过度收集的隐患;另一方面，为打通健康码应用场景，政府部门间还共享了卫生、社保和交通等数据。上述数据信息不仅详细、真实，更具有极高的商业价值，在多平台、标准不一的流转和存储过程中，存在超范围利用、数据泄露的风险。若发生安全问题致使数据被盗或泄露，后果将不堪设想。因此，如何完善法规适应产业发展，保证信息安全有效管控，防止健康码的信息风险进一步扩大，是有关职能部必须面对解决的问题。

2 健康码创新升级的必要性

2.1 健康码升级是推进国家治理现代化的需要

2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，系统部署了大数据发展工作，明确指出在未来5～10年之内推动大数据发展和应用。由此，我国大数据产业进入高速发展期。健康码的实质就是大数据技术，应用于抗击疫情的社会治理模式的创新成果。作为政府提升治理能力的一种有效资源，大数据可用于分析和研判个体与群体、偶然与必然的趋势和规律，助力政府科学决策，形成协同合作、共享共治的治理模式。健康码推进全国联防联控、复工达产的成功实践验证了这一模式，也让公众真切体会到了大数据的价值。另一方面，运用大数据技术可以完善政府权力监督，建设透明政府，使权力在阳光下运行，从而有效提升政府管理能力。因此，健康码不能因为疫情的逐渐消退而终止，也不能因为涉及信息安全而因噎废食，而是依法依规进一步探索创新，趋利避害完善升级，使之成为国家治理的有效手段。

2.2 健康码升级是顺应要素市场化配置的需要

2020年4月9日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件，首次将数据列为一项生产要素，并提出“优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换”“优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换”。率先上线的深圳、杭州两地健康码就是大数据市场化配置、科技公司参与社会治理的产物。阿里支付宝和腾讯微信凭借巨量的市场覆盖面和实名认证两个条件，被政府选中作为健康码技术合作对象，快速实现个人实名授权数据收集。与此同时，政府统一管理和共享卫生、公安、社保、交通等政务数据，统一健康码赋码，并在全国一体化政务服务平台上实现全国健康码对接互认，各地依托健康码迅速扭转了疫情。随着全国疫情降为低风险级别，作为参与疫情治理的企业，阿里、腾讯都紧紧抓住健康码带来的契机，欲把健康码作为融入新基建的一个入口，为未来医疗大健康战略、更深入参与社会治理做布局。各地政府也有做大做强数字经济的需求，试图通过市场配置，寻求延续健康码价值的应用场景和平台。

2.3 健康码升级是地方政府借力推动治理变革的需要

健康码不仅是大数据技术的创新成果，更是创建了扁平化社会治理新模式。健康码将逐级上报管理模式直接简化为平台和用户的两端关系，重构了社会治理的组织逻辑，再造了政府公共服务供给流程，有力地推进了智慧型政府和服务型政府建设。特别是一些城市流动人口巨大甚至超过当地常住居民人口，巨量的人流、物流、资金流和数据流等要素构成了“流动性社会”特征，对政府精准施策、职能转变、开源节流、信息管控带来史无前例的挑战。健康码参与社会应急管控的实践探索，为地方政府破解治理难题、转变治理模式、推动城市一体化发展提供了可借鉴的技术方案。地方政府作为健康码推行的主导力量，集中了大量资源和财政投入，如何让投入的成果更好地转化，需要积极寻求突破。杭州市将健康码与电子健康卡、电子社保卡打通使用，成为全国首个可凭健康码看病的城市。广州市把新“穗康码”作为实名电子身份证明，一次生成长期有效。

2.4 健康码升级是国家应急体系建设的需要

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，人口密集、分布广阔，各类事故隐患和安全风险易发多发，影响公共安全的因素日益增多。2018年4月，整合了11个部门的13项职责的应急管理部挂牌成立。作为一个肩负全国应急管理使命任务的年轻部门，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。健康码作为突发公共卫生事件的应急成果，创建了政府主导、市场参与、社会协同的应急管控模式，成功运用了大数据支撑全社会协同治理，建立了应急管理的应用基础，为进一步拓展应急管控数据化治理打下了宝贵基础，因此没有理由把它抛弃。这是健康码存在的价值，也是升级的途径之一。

3 健康码创新升级需要遵循的原则

健康码是抗击新冠肺炎战役的成果，同时也是突发公共卫生事件的特殊时期的應对创新。在决胜新冠肺炎疫情防控战这个大局面前，公众对于适度牺牲个人隐私做出了让步，政府职能部门共享了无法估价的大数据，互联网技术巨头没有计较知识产权。当疫情逐渐消退，健康码升级被提到桌面上时，我们需要从可持续发展的角度来审视研究，趋利避害，使健康码创新升级沿着法制轨道稳步前进。

3.1 自愿性原则

2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》规定：“自然人享有隐私权”。《中华人民共和国网络安全法》规定：“网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意。”《中华人民共和国民法典》也有“权利人同意”的规定，并明确国家机关及工作人员负有个人信息保密义务。因此，有关机构或部门在对健康码进行升级时，必须主动承担主体责任，在法律规定的氛围内实施技术创新，在获取用户同意后方能使用，在授权基础上推广应用。

3.2 安全性原则

信息安全是国家的核心利益。健康码升级首先要保证数据安全。健康码具有疫情防控的特定场景，当越出维护公共安全的边界时，就需要从安全第一的角度做综合评估，处理好保障公民隐私与数据安全的关系，把握好社会治理与公共服务的关系。升级过程要做到循序渐进、公众自主选择，遵循最小化原则，加强对信息数据的监督管理，确保公众利益和信息安全等得到落实。

3.3 市场配置原则

遵循落实《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求，充分发挥市场机制作用，建立政府主导、企业参与、市场配置的“互联网+政务服务”生态建设平台，让数据、技术、标准、发明等技术要素充分参与到大数据生态平台建设，充分保护知识产权，健全激励约束和退出机制，充分激发供需两端活力，让各类数据充分融合，释放创新和服务动力。

4 健康码的创新升级途径

“要运用大数据提升国家治理现代化水平”“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新”，习近平总书记关于大数据发展的重要论断，为推进国家治理体系和治理能力现代化打开了一条技术赋能的路径。目前，各地正积极拓展健康码的应用，探索健康码转型，使之成为转变政府职能和培育数字经济的平台。总结各地健康码创新实践的成功经验，做好运用数字技术参与社会治理的顶层设计，完善数字经济的法制环境，发挥好市场配置作用，是健康码迭代升级的必由之路。

4.1 加快数字经济立法

数据权属是立法核心问题。习近平总书记指出：“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。”总书记的指示为立法指明了方向。具体而言，要分类界定好数据的各个主体和权责，平衡好数字经济发展的需求与国家主权数据、商业数据和个人数据隐私安全保护之间的关系。同时，要充分发挥地方法规的探索性、实施性功能，依托地方立法的实践经验和成果，加快推进全国人大立法计划之中的《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》的研究与立法工作，夯实健康码开发升级的法律基础，为我国数字经济持续健康发展保驾护航。 当前，一些地方已经先行一步，2020年6月9日，杭州市发布了全国首个地方政府规章《杭州健康码开发运行规范管理办法》，为规范健康码开发提供政策依据。

4.2 加强国家层面顶层设计

目前，国务院《促进大数据发展行动纲要》、工业和信息化部《大数据产业发展规划（2016—2020年）》都将进入收官阶段。随着大数据产业迅速崛起，也带来了数据经济的制度环境不够完善、产业融合的宽度和深度不够、人才紧缺等问题，需要在“十四五”期间做出规划，从国家层面做好顶层设计，为政府职能转变、释放数据红利、促进数字经濟和实体经济融合发展指明方向。具体到健康码的升级，可以作为后疫情时期数据经济的一个突破口，放在新一轮产业变革的历史大潮中来谋划，先从地方试点探索开始，鼓励地方立法和政策创新，处理好各方关系，从破解政府治理的角度解决数据融合难题，稳步拓展数据应用场景，推动健康码与政府治理融合、与服务业融合、与产业融合，从而催生更多数据经济商机。

4.3 健康码升级的具体路径

通过疫情的实践，健康码已为我国数字化基础设施建设树立了一个可借鉴、可复制的重要样本。各地正在依托健康码对政务服务进行全方位的数字化重塑，一些技术企业也紧紧抓住健康码带来的机遇，尝试融合政府治理，培育更多商机。总结和归纳各地实践，其实质就是通过建设“互联网+政务服务”生态平台，深入推动政府治理转型、做强做大数字经济。据此成功路径，健康码可以从以下3方面迭代升级。

（1）升级为居民“一码通”。完善大数据管理机构职能，共享部门间的数据，将健康码与市民卡、社保卡、健康卡、驾驶证、公交卡、图书卡、金融卡等打通，形成“互联网+政务服务”生态平台，实现局部地区的居民“一码通”。待政策法规逐步完善后，推广至全国，实现全国范围的“一码通”。

（2）转型为居民应急码。加强应急管理体系和能力建设，建立由应急管理部门主导、大数据支撑、市场参与、社会协同的应急治理模式，将卫生数据与环境、气象、水文、地质、交通等政务数据打通，在健康码基础上转型为应急码，为居民避险避灾、企业安全生产提供“掌上”服务。

（3）重塑为组织信息码。打破政府部门垄断格局，融合各部门职能，再造业务流程，将企业全国信息代码与存储在各部门的数据打通，形成企业“组织信息码”。依托政务服务平台实现对企业精准施政、精准管控、精准服务，实现“数据多跑路，企业少跑腿”，推动政务高效运转和营商环境改善。

5 结语

健康码转型升级的实质，就是拓展政务服务数据化和由此带来的互联网市场应用，其核心就是共享各种不同属性的数据，其依据就是规定数据属性确权、使用开发的法律规章。随着大数据越来越深地融入国家治理，数字经济的法制环境持续完善，健康码将更多参与到“互联网+政务服务”生态建设之中，不断催生更多数据经济商机。

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