我国金融科技监管挑战及应对

陈彦达，王玉凤，张 强

（审计署审计科研所，北京100086）

随着经济社会发展和科技进步，金融创新及其风险监管处于动态博弈和不断发展中。当前，人工智能、大数据、云计算、区块链等技术在金融领域的应用加速深化，减少了信息不对称、市场不完全性、网络效应等金融摩擦，提高了金融效率和金融普惠性，同时也改变了金融风险传导方式，溢出效应更大，给金融监管、竞争监管和数据隐私监管带来了新挑战。曾经P2P 一度爆雷不断，“现金贷”“校园贷”乱象频出，虚拟货币价格暴涨暴跌，第三方支付挪用备用金等，严重扰乱了经济金融和社会秩序。为了更好地推动金融供给侧结构性改革和防范系统性金融风险，金融科技监管一方面要建立金融科技监管长效机制，补齐监管短板，填补监管空白；另一方面要创新监管方法，平衡好金融创新与防控金融风险两者的关系。

一、金融科技特点、风险及监管困境

FSB（金融稳定理事会，2017 年）将金融科技定义为技术驱动的金融创新，利用现代科技成果优化或创新产品、经营模式和业务流程[1]。从金融科技的定义可以看出，金融科技的本质是金融，并没有改变金融的风险属性。金融科技基因里天然就带有技术的特性，而技术行业通常具有短周期、迭代升级快的特点，因此金融科技又称为“破坏性创新”。

金融科技具有创新、发展快、迭代迅速、虚拟化、跨区域、跨领域等特点，改变了金融业的风险特征，向金融监管提出了新的挑战。当科技驱动金融创新活动时，金融创新活动呈现指数跃迁式发展，金融科技不仅带来与传统金融相似的业务、网络、技术等多重交叉风险，还会带来技术黑箱、算法共振、算法歧视、第三方依赖、责任边界模糊等新型风险隐患，风险传染速度更快、波及面更广、隐蔽性更强、溢出效应更大。金融科技服务了大量的长尾客户，其跨界、混业、跨区域、集团化经营特征明显，特别是大型科技公司具有“牵一发而动全身”的系统重要性金融机构特点[2]，却长期游离在金融监管之外，一旦出现风险，其影响范围远比传统金融大得多，潜在的社会危害比以前更大。而我国先试后管的监管模式呈现“慢半拍”的节奏，难以及时发现和防范相关风险，分业监管模式产生的监管空白，无法有效监管混业经营、集团化经营的金融科技公司。

金融科技监管强度应该是什么样的，如何才能实现促进金融创新与防控金融风险两者之间的平衡？Stijn Claessens.el（2018）指出，宽松的金融监管有助于金融科技发展，甚至可能鼓励监管套利；严格的金融监管抑制创新并阻止潜在的市场进入者，阻碍了金融科技发展[3]。从近年来中美金融科技发展比较来看，中国金融科技利用了后发优势，发展速度快于美国，实现了弯道超车。这与中美两国的监管强度和金融基础设施完善程度紧密相关。中国县、乡、村的银行网络覆盖率低，信用卡普及率不高，从第三方支付起步的金融科技公司迅速提高了我国金融服务覆盖率，因此中国对金融科技的监管态度是“先试水再监管”，监管环境相对比较宽松，混业、跨区域、集团化的金融科技公司的监管主体不明确，特别是个人数据保护缺少上位法的支撑。美国金融覆盖率较高，信用卡已经成为美国主要支付方式，金融科技能填补的金融空白较少。美国对金融科技实行严监管模式，根据金融科技的业务实质，对新的金融科技业态按照现有金融监管体系明确其监管原则[4]，特别是美国根据《多德-弗兰克法案》专门成立了美国消费者金融保护局以保护金融消费者权益，美国联邦贸易委员会、美国消费者金融保护局、州银行监管机构均拥有消费者保护执法权。对我国金融科技监管强度的一个担忧是，金融科技产业是一个高度全球化无国界流动产业，一旦对金融科技采取严格的金融监管政策，金融科技产业流出将会抑制我国金融科技产业的发展，导致我国金融科技产业在全球市场上丧失竞争优势，这会得不偿失。随着英国率先采用监管沙盒①“监管沙盒”就是创造一个“安全空间”，参与实验的公司在相对轻松的监管环境下进行创新产品研发和试验，从而有效地实现金融科技创新与有效管控风险的平衡。来平衡金融创新与防控金融风险这两个目标，国际上已将监管沙盒作为金融科技监管创新的主要方式，我国也在积极探索应用监管沙盒。

二、当前我国金融科技监管面临的主要挑战

由于互联网金融风险快速增长，我国金融科技强监管的序幕是从互联网金融风险专项整治工作拉开的。国务院办公厅于2016 年4 月发布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（国办发〔2016〕21号）（下文简称《实施方案》），标志着互联网金融风险专项整治工作正式开启。中国人民银行会同中央16 个其他部委以及各地方人民政府推进的专项整治工作，控制了互联网金融增量风险，有效化解了互联网金融存量风险。互联网资管、互联网保险、互联网外汇交易等互联网金融业务按计划于2018年6月底前完成专项整治，P2P 业务大约到2020 年左右完成专项整治。互联网金融风险专项整治工作尝试建立了一套阶段性的工作机制，《实施方案》明确建立了中央和地方“双牵头”的工作机制，由中国人民银行牵头统筹，金融监管部门分工协作，其他相关部门②根据《实施方案》，其他相关部门包括工商总局、工业和信息化部、住房城乡建设部、中央宣传部、国家互联网信息办公室、公安部、国家信访局、中央维稳办、最高人民法院、最高人民检察院等。积极配合，各地在中央指导下落实属地清理整顿和风险处置责任。另外，不断健全互联网金融监管相关的法律法规制度，P2P 网贷平台定位为信息中介，互联网资产管理业务需要持牌经营，建立了第三方支付机构客户备付金集中存管制度。

从互联网金融风险专项整治工作看，专项整治工作是阶段性的工作，其建立的工作机制虽然运转有效，但不具有长期有效性，而金融科技监管是一个系统性、整体性、协同性的工程，因此需建立长效监管机制。互联网金融专项整治工作针对的是P2P网络借贷和股权众筹业务、通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务、互联网金融领域广告等行为这四类业务，而随着新技术的应用，金融科技业务模式会不断创新，因此需要针对金融科技业务本质健全适应金融科技创新特点的监管体系。金融科技监管主要面临以下几个方面的挑战。

（一）金融科技监管原则不是一成不变的

金融科技监管原则的确定在于识别金融科技业务本质，根据业务本质来明确具体由哪些金融监管机构按照什么样的监管目标来实施监管。金融科技业务本质的认识是随着监管实践不断深化的，其监管原则也不是一成不变的。比如2016 年8 月《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》将P2P网贷平台定位为信息中介，而P2P 的资产端主要是风险较高的投资项目，资金端主要是风险承担能力较弱的普通个人投资者，资产端和资金端的风险水平差异表明P2P 平台应该承担的是信用中介职责。从美国监管经验来看，类似于P2P 平台的市场借贷业务是按照信用中介来监管的，市场借贷机构通过存款性金融机构提供贷款服务的，需要接受存款性金融机构监管机构的审查；市场借贷机构直接向消费者或企业发放贷款的，通常需要在业务开展的每个州获得金融业务许可；市场借贷机构证券公开发行由证监会监管。因此，2019年下半年，我国P2P备案中增加了对P2P 平台的资本金、风险准备金和风险补偿金的要求。

（二）监管时机选择更需要具备科学性

金融科技监管时机的选择必须恰当，过早会扼杀技术创新，太晚则会引发监管空白和套利[5]。监管时机选择的科学性更需要创新的方法来实现，比如监管沙盒等。

一方面金融科技指数跃迁式发展对监管时机的选择是一个巨大的挑战。道格拉斯·阿纳、亚诺斯·巴韦里斯、罗斯·伯克利（2015）[6]将金融科技分三个时期：金融科技1.0时代为1866年至1967年，从通过电报、铁路、运河和轮船之类的技术发展到通过计算机等通信信息技术支撑着金融联系，特征是金融服务计算机化，应用主体是传统金融机构；金融科技2.0 时代为1967 年至2008 年，标志为1967 年巴克莱银行在英国放置的第一台ATM 机，特征是金融服务全球化、数字化，应用主体是传统金融机构。金融科技3.0 时代为2008 年起，特征是智能化，大数据、云计算、人工智能、区块链等技术与金融紧密结合，应用主体既有传统金融机构，也有金融科技公司。在金融科技2.0时代，技术创新业务由传统金融机构领导呈现渐进性发展的特点，金融监管机构在鼓励创新的前提下，在技术创新业务达到“大而不可忽视”阶段之前采取“默示许可”的方式，监管机构对技术创新业务的监管有一个缓冲阶段的观察窗口。而当传统金融机构科技创新业务达到“大而不可忽视”阶段之后，金融监管采取“证照责任”来加强相关的监管，从事相关业务得需要获得相关的金融业务牌照。而到了金融科技3.0 时代，借助快速发展的金融科技，非传统金融机构可由“小而可忽视”阶段，直接跳至“大而不能倒”阶段[7]，呈现指数跃迁式发展，并没有给监管机构留有缓冲时间，因此金融监管时机选择也要相应进行调整（见图1）。我国蚂蚁金服、财付通等利用监管空白，从第三方支付起步，迅速成长为具有系统重要性的金融机构。另一方面从P2P平台的发展与监管实践来看，监管时机选择对金融科技行业发展至关重要，更需要具有科学性。P2P 网贷平台从2014 年1 月的651 家快速增长，到2015 年11月达到峰值3476家，其后频繁出现爆雷事件。随着2016 年开始的互联网金融风险专项整治工作，特别是专项整治工作提出了2019 年3 季度计划“加大良性退出力度”的严监管要求，P2P 平台相继往消费金融、小贷、助贷进行转型，标志性事件为国内最大P2P平台陆金所2019年7月宣布退出网贷行业。

图1 与金融行业增长模型相对应的监管门槛

（三）亟待建立常态化、制度化的金融科技监管运作机制

从定义来看，金融科技业务范畴比《实施方案》所列举的P2P 网络借贷和股权众筹业务、通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务、互联网金融领域广告等行为这四个业务类型要宽泛得多，且在数字化、信息化趋势下，新的金融科技业态与模式将会层出不穷，金融科技监管迫切需要常态化、制度化的运作机制。由于金融科技具有虚拟化、跨区域、跨领域等特点，单个部门、单个地区都无法独立进行监管，亟须将阶段性的互联网风险专项整治工作经验转化为常态化、制度化的金融科技监管运作机制，厘清中央和地方“双牵头”的工作机制。

（四）中央与地方双层金融科技监管模式所面临的挑战

我国金融管理体制正在发展为以中央为主、地方为辅的双层监管模式。《实施方案》明确“属地组织”的原则要求，各省级人民政府切实承担起防范和处置非法集资第一责任人的责任。2017 年全国金融工作会议明确了地方应承担“7+4”类机构①“7+4”类机构具体为：负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等机构实施监管，强化对投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等的监管。和“两非”领域②“两非”领域为：非法金融机构、非法金融业务。的属地监管与风险处置。但是在中央为主、地方为辅的双层监管模式中，一些地区存在地方监管中监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题，容易引发主观和客观上的监管缺位（孙国峰，2018年）[8]。

在金融科技背景下，这一监管模式面临更严峻的挑战。一是金融科技虚拟化经营使得机构摆脱了对物理网点的依赖，具有收益本地化、风险外部化的特性，使得地方风险处置责任难以压实。二是金融科技的科技化、创新化向地方监管能力提出了挑战，越是监管薄弱的地方，金融风险暴露越厉害，监管沙盒对于技术、数据、监管能力、监管协调提出了很高的要求。三是在监管沙盒机制推出过程中，各地通过放宽监管约束促进本地金融科技发展和带动经济发展。一方面，地方监管机构在解决金融创新与监管规则冲突问题方面权限不够，需要获得监管部门和立法者的授权；另一方面，各地在此过程中为了吸引优势金融科技产业进驻，极易各自为战，在放宽监管约束方面形成监管层面之间的恶性竞争，中央层面需要研究如何做好监管沙盒机制的整体规划和系统推进。因此，金融科技监管需进一步优化中央与地方金融监管资源配置，提升监管科技能力，形成金融科技监管合力。

（五）金融业综合统计体系建设任务更复杂

增强金融科技监管的专业性、统一性和穿透性，核心是数据共享，关键是建设好金融业综合统计体系。目前金融科技机构种类多、模式杂且不断有创新、数量多，数据口径不统一、业务标准不一致、报送机制不完备，数据分散在各机构和监管部门，亟须打破数据孤岛，在金融业综合统计体系建设中加强金融科技统计工作。

（六）如何有效保护金融消费者

数据是金融科技的核心资源，从业机构天然就有依靠数据牟利的强烈倾向。从金融科技近几年的发展来看，金融科技的创新要领先于监管，部分从业机构法律意识、消费者权益保护意识、风险意识缺失，有些甚至借金融创新之名行违法犯罪之实，侵犯个人隐私、侵害金融消费者权益的行为时有发生。而我国在个人信息保护方面的法律法规还不健全，个人信息保护法尚未推出①2019年8月21日，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟指出，个人信息保护法已经列入了本届全国人大常委会的立法规划。，关于个人信息保护的规定分散在不同的法律规范中。分散的法律规范不仅仅造成了适用上的困难，也造成了规范之间相互的冲突。因此，金融科技监管更要从保护好个人金融信息安全方面发力。

三、美国金融科技监管及经验借鉴

美国金融科技监管框架沿用传统金融监管框架。美国复杂的金融监管框架经过约150 年的发展，具有“两广双层多重”特征。一方面美国对金融科技采取的穿透式监管、第三方关系风险管理指导、消费者金融保护监管在防范风险方面发挥了积极作用，另一方面复杂的金融监管框架在一定程度上阻碍了金融科技产业的发展。

图2 美国金融监管框架

（一）美国金融科技监管框架概况

1.美国金融科技监管框架沿用传统金融监管框架

美国金融科技监管框架沿用传统金融监管框架，呈现“两广双层多重”特征：“两广”是指金融监管范围和监管内容广泛；“双层”是指联邦政府和州政府均拥有金融监管权力，尤其是保险业全部由州政府进行监管；“多重”是指多个部门对金融机构负有监管职责。经过约150 年碎片式的发展，美国金融监管职责分散在监管目标各异的联邦金融监管机构中，仅联邦层面的金融监管机构就多达12 个，此外还有美国50 个州和其他司法管辖区的监管机构。美国金融监管目标大致可分为六类：安全性和稳健性监管、消费者金融保护监管、证券和衍生品市场监管、保险监管、住房金融监管、系统性风险监管和并表监管。基于这六类监管目标，美国金融监管机构分别对存款类金融机构、保险公司、提供消费金融产品或服务的非存款类金融机构、经纪交易商及其他证券和衍生品市场中介、投资公司投资顾问及市政债券顾问、房利美房地美及联邦住房贷款银行、金融市场基础设施等7 类机构进行监管[9]。美国金融监管框架详见图2。

以对存款类金融机构的监管为例，目前有4 个联邦审慎监管机构——美联储、美国货币监理署、联邦存款保险公司和美国信用社管理局，以及州银行监管机构，分别对存款类金融机构①存款类金融机构，是指通过吸收各种存款而获得可利用资金，并将之贷给需要资金的各经济主体及投资于证券等以获取收益的金融机构。进行安全性和稳健性监管。根据金融机构所获取的许可业务类型（商业银行、储蓄机构②储蓄机构在美国称为节俭机构，英文为shift。但是其经营方针和经营方法不同于商业银行。由于人们一般认为，凡是以吸收存款作为主要的资金来源，以发放贷款作为主要的资金运用的金融中介机构就是银行。但储蓄机构都是非银行金融中介机构。因为，虽然其资金来源主要靠存款，但其资金运用中有相当大的部分是用于投资。其贷款的对象主要是其存款用户，而不是向商业银行那样面向全社会贷款。储蓄机构包括储蓄贷款协会和储蓄银行。或信用合作社），业务许可证由谁颁发（联邦或州），相应确定对存款类金融机构进行安全性和稳定性监管的机构。消费者金融保护局监管消费金融产品或服务。对于资产超过100 亿美元的存款性金融机构及其分支机构，根据《2010年消费者金融保护法》，美国消费者金融保护局拥有联邦消费者金融保护法的独立审查权和主要执法权。美国消费者金融保护局制定联邦消费者金融保护法的配套规章制度。

表1 对金融科技活动负有监管责任的机构

2.美国金融科技监管职责分工及监管原则

金融科技机构的监管规则根据其服务的广度和服务提供方式来制定，多个职责重叠的金融监管机构可对金融科技进行监管[11]。联邦金融监管机构的职责通常包括：对向联邦监管存款性金融机构提供服务的金融科技机构进行风险管理监管、消费者保护监管以及证券和衍生品市场监管。各州金融机构许可和监管存在差异。

美国审计署根据美国金融科技产业规模和业务特点情况，将金融科技业务主要分为四个大类：市场借贷①“市场借贷”是从“P2P网贷”进化而来，可以快速有效地为客户和小公司提供贷款。由于这个行业的发展和进化，个人借贷或者个人投资者在该行业所起的作用越来越弱，而大型机构，包括对冲基金和银行则抢占了越来越多的投资机会。、移动支付、数字财富管理和分布式账本技术。

市场借贷机构需要遵守联邦和州政府的银行和证券法律法规。市场借贷机构通过存款性金融机构提供贷款服务的，需要接受存款性金融机构的监管机构的审查。市场借贷机构直接向消费者或者企业发放贷款的，通常需要在开展业务的州获得金融业务许可。市场借贷机构证券公开发行由美国证监会监管。

移动支付是由联邦政府和州政府共同来监管。美联储、美国联邦存款保险公司和美国货币监理署审查为联邦投保银行和储蓄机构提供服务的移动支付机构。美国消费者金融保护局对部分非银行消费金融机构执行联邦消费者金融保护法。非银行金融产品和服务提供商包括移动支付提供商和预付卡提供商，接受美国联邦贸易委员会消费者保护的监管。州监管机构监管获得州许可的经营货币服务业务的移动支付提供商。

对数字财富管理的监管与传统投资顾问业务相同。美国证监会要求管理超过1 亿美元资产的数字财富管理公司注册为投资顾问公司。美国证监会检查评估投资顾问公司是否遵守联邦证券法，调查和制裁其违反证券法的行为。州证券监管机构负责管理客户资产少于1 亿美元且未在证监会注册的投资顾问公司的注册和监管工作，对其违反州反欺诈法的行为采取执法行动。美国金融业监管局负责监管使用数字投资咨询工具向客户提供投资服务的经纪交易商。美国商品期货交易委员会负责监管商品交易顾问公司，审查其是否违反消费者保护法。

对于使用分布式账本技术的虚拟货币，联邦和州监管机构采取了多种方式进行监管。美联储、美国联邦存款保险公司、美国信用社管理局和美国货币监理署审查向虚拟货币交易所或其他货币服务业提供账户开立的存款类金融机构的反洗钱控制情况。美国消费者金融保护局接受和处理与虚拟货币相关的消费者投诉、进行虚拟货币相关的消费者教育、研究消费者行为以及监控虚拟货币市场给消费者带来的新风险。美国证监会监管虚拟货币相关的证券交易及经纪交易商和投资顾问行为，包括经纪交易商为其自身账户或客户账户持有虚拟货币、投资顾问推荐虚拟货币或者虚拟货币相关证券等行为。

3.美国金融科技各类业务监管机构和力度不同

金融科技公司在遵守适用的消费者或其他法律方面受到多方面的联邦监管[10]。提供投资建议的金融科技公司通常在联邦证券监管机构注册，并接受监管机构的审查。一些提供支付或者贷款服务的金融科技公司与联邦监管的银行或者信用社合作，可能会受到联邦金融监管机构的间接监督，以确保受监管的实体能够充分管理相关风险。没有合作关系的金融科技公司通常不会受到联邦金融监管机构的例行检查，但是会受到州监管机构的监督和强制执行。

4.传统金融监管框架在金融科技监管方面存在的主要问题

美国金融科技监管沿用传统功能监管和机构监管的金融监管框架，“双层分散化”监管体制产生的监管碎片化、监管重叠和监管空白问题导致了监管效率低下、不一致、协调成本高。在金融科技虚拟化运营、全国化运营、初创型企业占比大的情形下，这一监管框架给金融科技公司带来了更高的法律法规遵从成本，在一定程度上抑制了金融科技产业的发展。

美国复杂的金融监管结构向金融科技公司法律遵从提出了复杂的要求。金融监管分散在多个联邦金融监管机构之间，还涉及美国50 个州和其他司法管辖区的监管机构。由于现行法规是在金融科技公司出现之前制定的，要找到适用于金融科技公司的法律法规难度较大。对于初创型的金融科技公司来说，法律遵从成本非常高且公司也无力承担。遵守分散的州许可和报告要求，对不受联邦监管的金融科技公司来说成本更加高②美国审计署的调查显示，获得所有的州执照通常需要金融科技公司和贷款机构支付100万至3000万美元，包括法律费用、市政债券和直接监管成本。。

（二）美国金融科技监管经验借鉴

1.对金融科技采用穿透式监管

美国金融科技监管框架沿用传统金融监管框架，按照业务属性实行归口管理。对于不同类型的金融科技业务，根据业务所涉及的行业分别由相应的行业监管机构监管。以市场借贷业务为例，如果市场借贷机构直接向消费者或企业发放贷款的，通常需要在开展业务的州获得贷款业务许可；市场借贷机构如果公开发行证券则由证监会监管。

2.向金融机构提供与金融科技公司合作的第三方关系风险管理指导

由于美国复杂而分散的金融监管框架给金融科技公司带来了昂贵的法律法规遵从成本，金融科技公司通常采取与金融机构合作的方式来降低相关遵从成本，金融科技公司的风险会传递到金融机构，因此美国金融监管非常重视金融机构与金融科技公司合作的第三方关系①第三方关系包括涉及网络安排、商户支付处理服务、由附属公司和子公司提供服务的活动；合资企业；以及银行有持续第三方关系或可能对相关记录负责的其他业务安排。美国货币监理署2013年29号公告，《第三方关系：风险管理指南》，2013年9月30日。风险管理。美国货币监理署2013 年发布《第三方关系：风险管理指南》，要求银行应该采用与第三方关系的风险水平和复杂程度相适应的风险管理流程。这些流程包括建立降低风险的控制，保留适当的文件来记录银行为获取第三方信息所做的努力，以及确保合同满足银行的合规需求。

3.加强金融消费者保护，注重社会公平

美国特别注重保护金融消费者，以维护社会公平。美国根据《多德-弗兰克法案》专门成立了美国消费者金融保护局，以保护金融消费者权益，禁止不公平、欺诈性、不正当经营等行为。金融科技公司与金融机构合作，将会受到美国消费者金融保护局的监管和有限的联邦金融监管。金融科技公司违反了任何联邦消费者保护法，美国联邦贸易委员会和消费者金融保护局还可以对未注册或未获得银行许可的金融科技公司采取执法行动。州银行监管机构可以对在所在州特许、注册或许可的金融科技公司提起诉讼，以执行2010 年《消费者金融保护法》。州银行监管机构也有权执行州消费者保护法。

4.金融科技监管时机与力度选择更需要具有科学性

金融科技监管需要平衡促进金融创新和防范金融风险这两个目标，美国复杂而分散的金融监管框架一方面在防范风险方面发挥了积极作用，另一方面在一定程度上阻碍了金融科技产业的发展，因此金融科技监管时机与力度选择更需要具有科学性。美国评估有效金融监管系统特征之一就是，监管机构应该在新产品上市时进行监督，必要时采取措施保护消费者和投资者，而不阻碍创新。为此美国金融监管机构逐步改进金融科技监管框架，采用了多种创新的监管方法促进金融科技创新：通过特殊目的全国性银行许可、全国性的多州许可系统、消费者金融保护局的不行动函，减轻金融科技公司的监管负担；通过设立创新办公室、金融科技活动、发布出版物等方式，加强与金融科技公司互动；通过监管沙盒、概念验证、创新竞赛或奖励等方式，了解金融科技新产品并促进其发展；通过成立专门的金融科技咨询委员会和指导委员会、制定金融科技合作协议、金融科技机构间合作小组等方式，促进金融科技监管机构之间的协调。

四、金融科技监管未来应着力的六个方面

结合互联网金融风险专项整治工作经验和《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021 年）》（下文简称《发展规划》）的发布，针对当前我国金融科技监管面临的挑战，金融科技监管未来应着力做好以下六个方面的工作。

（一）稳步推进《发展规划》

金融科技作为一种“创新性破坏”，金融科技监管要实现规范与发展并举、创新与防范风险并重，金融科技监管改革创新要实现习近平总书记提出的“推进局部的阶段性改革要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革的基础上来谋划”要求。中国人民银行于2019 年8月印发《发展规划》，为我国金融科技产业发展指明了方向。其中对于中国版监管沙盒机制的表述②《发展规划》第十八小节要求，充分评估新技术与业务融合的潜在风险，建立健全试错容错机制，完善风险拨备资金、保险计划、应急处置等风险补偿措施，在风险可控范围内开展新技术试点验证，做好用户反馈与舆情信息收集，不断提升金融产品安全与质量水平。，在加强顶层设计的基础上鼓励金融科技创新。未来金融科技监管应着力稳步推进《发展规划》的落地实施，层层分解和落实金融监管机构的相关职责，从而实现摸着石头过河和加强顶层设计的辩证统一。

（二）进一步提升金融科技监管原则和监管时机的科学性

金融科技的快速创新和迭代特点，决定了金融科技监管原则不是一成不变的，而是要随着对金融科技业务本质的理解不断深入和改进。这一特点也决定了监管时机选择要具有科学性，既要鼓励创新，又要守住不发生系统性金融风险的底线。因此，金融科技监管机构可采取回顾性审查等方式对金融科技子行业的监管原则和监管时机开展评估，及时发现不符合行业发展规律的监管原则和监管时机并予以修正，特别需要关注监管沙盒在中国的推进和大型科技公司的监管[12]。

（三）加快构建常态化、制度化的金融科技监管运作机制

金融科技监管亟待加快构建常态化、制度化的金融科技监管运作机制，厘清中央和地方“双牵头”的工作机制，在中央层面建立人民银行牵头统筹、金融监管部门分工协作、其他相关部门积极配合的工作机制，在地方层面建立中央指导下的属地监管和风险处理工作机制。目前需要解决的关键问题是，金融科技监管是否有类似于互联网金融风险专项整治工作领导小组的部级统筹协调机构，金融科技委员会无法承担类似的职责，国务院金融稳定发展委员会更适合统筹协调全国金融科技监管。

（四）优化中央与地方双层金融科技监管模式

金融科技监管应优化中央与地方金融科技监管模式，加强中央统筹规划，提升地方监管能力，形成金融科技监管合力。在地方金融科技监管能力较为薄弱的现状下，中央层面的金融监管机构更需要加强对地方金融监管工作的指导和监督，不仅关注地方金融科技的新趋势、新问题，也要关注地方金融科技监管工作的薄弱环节。

（五）加强金融业综合统计体系建设

要降低金融科技交叉风险，减少监管空白，“穿透式”监管必不可少，而金融业综合统计体系是“穿透式”监管的数据基础。因此金融科技监管要加强金融业综合统计体系建设工作，要覆盖所有金融科技机构、金融科技相关的基础设施、金融科技活动和产品，要解决产生数据孤岛的数据口径不统一、业务标准不一致、报送机制不完备等问题，要确保统计信息的完整性和权威性。

（六）加强金融消费者保护

保护好个人金融信息安全是金融风险防范的基础工作，特别是金融科技背景下此项工作尤为重要。金融科技监管机构应及时跟踪个人信息保护法律法规的最新进展，围绕个人信息保护法律法规的要求，积极制定个人金融信息保护监管规则，梳理并优化“一行两会”的金融消费者保护机构设置与职责分工，做好对金融机构和金融科技公司的金融信息安全专项检查工作。