浅析涉企财政专项资金第三方审计——以工业转型升级、科技聚力创新项目为例

陈春艳

笔者近年参与了多项国家农业综合开发项目资金使用情况专项检查、财政公共预算项目绩效管理委托第三方评价、县级涉企财政专项资金申报项目专项核查。依据政府有关文件规定，笔者所在中介机构初期承接此类业务，主要是对财政补助资金项目真实性、合规性进行审核，通常在专项审计报告中披露审核发现存在的问题，对申报补助金额不做数额核减。随着政府部门对财政专项资金监管趋严，政府采购业务委托时明确要求中介机构对不合规申报金额予以核减。2019年笔者所在中介机构承接该类项目，在主管部门对申报项目初审的基础上，对申报涉企财政专项资金复审平均核减率10%以上，个别项目核减率近30%，有效服务地方经济建设。

一、概述

涉企财政专项资金审计对象为各级财政支付企业的专项资金，几乎覆盖了地方为发展实体经济扶持政策而支付的各项财政专项资金，如转型升级、聚力创新、镇村经济、农业产业化（渔业产业化）、林业产业化等。实体经济的发展水平、质量直接影响到财政的运行质量，国家对产业项目扶持资金政策导向上体现集约、规模、高效。

涉企财政专项资金政策性强、涉及面广、资金量大。引入第三方开展涉企财政专项资金审计工作，有利于充分发挥财政专项资金的引导和带动作用，同时保证财政资金高效、合规使用。由于财政专项资金申报环节失范行为大量存在，政府大量开展购买服务，引入第三方专业机构，对申报财政专项资金核减金额与核减理由公开透明，核减依据及核减轨迹清晰。同时中介机构对申报单位反馈异议事项进行复核，并将复核意见通过主管部门反馈申报企业，有利于接受社会各界监督。

二、涉企财政补助资金审计主要风险点

实务中，申报企业虚开发票、签订阴阳合同，财政补助资金不规范运作现象还不同程度存在。部分主管部门忽视申报材料真实性、适当性、规范性审查，有关职能协作部门提供的证明材料不实，导致申报中弄虚作假等违法违纪行为屡有发生;部分主管部门工作人员重政策导向轻风险应对与防范,重技改转型投入设备真实存在与提供发票形式审查，轻依据购销合同付款方式、设备投资付款比例审查；部分政府部门轻信用失范行为惩戒，甚至试图干扰中介机构公正执业行为。涉企财政补助资金审计主要存在以下风险点：

1.编造虚假申报材料,骗取财政补助资金

涉企财政资金主要依据投资规模的一定比例进行补助，部分申报企业因利益趋动，伪造、编造各种资料骗取财政补助资金。如申报设备合同购置时间为三年前，企业却在申报年度开票并陆续付款，并申报财政专项资金；某地方政府激励政策相关条款规定直接购买设备财政补助标准高于融资租赁设备，某申报企业提供虚假设备购买合同对融资租赁购置设备按购买设备申报财政资金；由于激励政策对融资租赁购置设备没有投资额起点限制，单位对申报当年不符合购买设备补助投资额起点的设备另签短期融资租赁购买设备协议，骗取套取财政补助资金。部分申报单位提供虚假合同，合同标的较高，但设备投产使用实际付款比例却较低或大额款项以现金方式结算。设备购销合同签订即要求对方开具增值税发票，而投入设备申报年度却尚未到货，设备铭牌制造日期为次年却在当年度申报项目补助；镇村经济基础设施投资项目，审查发现申报道路宽度10米，但实际丈量却只有6米，涉及乡镇虚报基础设施投资骗取财政补助资金；稻虾养殖户涉及规模经济面积补助起点，申报户将邻近其他稻虾养殖户水产养殖面积数量纳入其养殖承包土地面积申报，虚假面积骗取财政补助资金。

2.资金拨付缺乏透明度，公平公正难以体现

申报材料真实性存在瑕疵，申报材料内容不完整，申报资助依据不充分、对部分涉及虚开增值税专用发票的失信行为，行政主管部门对企业违法违规行为危害性认识不足，从鼓励申报企业技改投入政策层面出发，重政策引导轻失信行为惩戒。个别申报企业上年未及时申报财政奖补项目，主管部门却同意申报企业次年补充申报兑付财政资金，易造成政策执行时效性与公正性不足的弊端。

涉企财政补助资金涉及点多面广，在未引进第三方中介机构之前，财政补助资金核查以政府主管部门、财政与审计部门人员核实为主，通常参加人员少、审核时间短，核实过程不公开、不透明，难以有效预防国家公职人员腐败行为发生。实践中，相关主管部门对符合补贴或扶持对象及补助金额申报、拨付缺少向社会公示环节，在资金审批及分配环节缺乏透明度，降低了涉企财政补助资金的导向和示范作用。

3.项目管控不到位,社会引领作用发挥不明显

部分项目管理部门对项目实施没有加强引导和管理,重视申报环节的审核审批工作，后续实施及验收工作没有开展到位。如产学研项目协议期跨多个年度，科技服务项目尚未按阶段实施并提交产学研成果，技术服务合同签订首年申报企业即按合同金额全额开票付款，并申报兑付科技项目财政补助资金。部分工业项目申报财政补助资金金额高，但主要税种入库税收额和新增税收贡献低，甚至存在投入设备开工率不足，生产设备闲置现象，财政资金兑付发放的绩效管理还有待加强。农业项目虽按照战略性新兴产业及转型升级方向进行立项，但相关单位对资金使用情况缺乏绩效评价，跟踪管理与绩效评价缺乏科学性。

三、审计思路

中介机构根据委托对申报项目进行实地核查时，核查工作不得影响申报企业正常运转，尽量一次性核查到位，并遵守廉政建设的相关规定。涉企财政资金审计需围绕相关法规与文件，区分各项专项资金类型与特点、有针对性地开展审计工作。收集与涉企财政专项资金审计有关的政策法规，依据文件对比分析申报资料，核实申报材料的真实性，关注有无弄虚作假骗取财政资金；核查申报企业（项目）是否符合申请条件，依据申报文件对申报材料逐项进行合规性审核；审核申报项目购置资产付款是否及时、到位；关注是否存在不符合申报条件，主管部门初审却予以认可或同意资助项目。在审计内容上突出对申报主体项目合规性及申报金额准确性审查，注重揭示财政资金申报、审批过程中的虚报冒领、骗取套取等问题，促进专项资金规范使用。

涉企财政专项资金核查审计取证要讲究策略，证据要素要规范完整，能够有力证明问题，满足审计需要。对已查实的重要证据要及时编制审计取证单，由提供证据的人员、单位签章；对已掌握尚未收集到位的证据，要加强督导，采取必要措施加以确认。审计证据体现于合同、财务账册、银行付款流水、访谈笔录等各种载体。收集证据要有针对性，要充分考虑证据的充分性和适当性。审计人员要牢固树立风险意识，不放过每一个审计疑点。审计中一旦发现锁定问题，审计人员就应当集中精力，想方设法多角度获取审计证据。

审核过程中项目负责人对审计项目总体质量负责，对审计实施方案是否得到落实、审计事实是否清楚、审计证据是否充分、审计底稿是否完整、审计定性是否准确等进行总体把关。审计报告应做到事实清楚，数据真实，定性准确。具体核查时要做到账内账外相结合、内查外调相结合,运用实地勘察、访谈等方法适当推理、交叉印证、综合分析,从而完成审计任务。审核要创新思维、依法灵活取证，在积累经验的基础上采用先进有效的审计手段，拓宽审计思路、规避风险。

对于查实虚构项目骗取财政资金等问题，可向有关部门反馈申报企业失信信息，建议记入公共信用信息系统。审计过程中对重点事项和重要疑点进行严格把关，发现申报企业存在弄虚作假骗取财政补助资金、不符合申报条件违规冒领财政补助资金等问题，及时向有关部门提交案件线索，相关部门应建立和完善跟踪问责机制。

四、审计策略

第三方核查应做到以问题为导向获取审计证据。围绕风险点和证据证明力两个方向选准突破口，进行重点查证和深度挖掘、发现疑点；加强对审计证据收集整理和提炼，及时揭示申报项目存在的问题以及可能造成的影响、后果，充分听取项目主管部门、财政、审计等部门的意见，做到审计核实有理有据，不背离财政补助资金政策导向，不挫伤申报企业合法合规申请专项资金积极性。

1.对照合同、发票、付款单据核实申报内容的真实性，核对银行日记账、银行付款原始单证、在建工程或固定资产明细账、应付账款明细账，逐笔逐项进行核实。查看申报单位的财务账册资料，核实项目投资或固定资产增加是否真实、合理，是否存在虚报项目投资额；现场勘察实物与申报资料是否一致，有无异常，是否存在套取或骗取财政专项资金。

2.审计要把握激励政策的导向性和时效性，密切关注国家最新出台政策动态。国家知识产权局办公室《关于开展专利申请相关政策专项督查的通知》（国知办发管字〔2018]27号文件）规定：严格专利资助范围，应按照“授权在先、部分资助”的要求，调整和完善专利一般资助政策，对于专利申请的资助范围应仅限于获得授权的专利申请；对于未授权的国内专利申请，不应给予任何形式的财政扶持；合理确定专利资助标准：专利资助应以补贴部分专利申请成本为基准，专利资助对象所获得的各级资助总额不得高于其缴纳的官方规定费用和实际发生专利代理服务费总额；加强工作衔接避免超额资助：在实施专利资助时，应有明确规定并采取有效措施，避免因多级资助或关联政策叠加，对同一件专利反复资助，受益金额超出缴纳官费和专利代理服务费总额”。笔者所在中介机构今年从事某县域科技聚力创新审核项目时，发现地方政府补助文件发文日期在先，国家国家知识产权局督查文件发文日期在后，而当地地方政府文件激励标准偏高，与国家督查文件存在冲突。在交换意见过程中，根据中介机构反馈意见，相关政府部门组织会办修改了专利奖补标准，依据当地政府会办意见，中介机构对该项目申报金额审核核减率超过20%。

3.地方政府文件部分条款文字表述笼统含糊，实务操作易引发歧义。如非生产性设备与生产性设备投资概念未作准确区分，对非生产设备（含生产辅助设备）范围未作准备界定，造成实务操作中弹性较大。主管部门从操作惯例出发，未研究细化制定文件操作细则；设备已投入使用却未依合同验收与付款，设备是否纳入财政补助资金范围，实务中主管部门工作人员存在偏袒企业现象，主管部门重投入轻付款；引进未下证专利作为授权专利申报，是否应视作引进核心专利技术申报；失信行为追溯期一年还是三年，部分政府工作人员尚存在认识误区；对环保等一票否决事项重视程度不够，认为只有发生安全事故才构成重大失信行为。

4.审查涉企资金申报和项目实施情况时,询问当事人时要做好书面记录；审查涉企项目效益及纳税情况时,要深入开展外部调查，掌握真实情况。现场查看项目是否实施，核对项目数量、规模、规格型号与申报材料是否一致。做好审计调查是开展审计工作的前提和基础，对重点项目审计调查与分析研判同步进行。涉企财政资金审计中, 依靠被审计单位提供资料,利用常规的审计方法，很难达到理想的审计效果。这就要从外部入手对第三方开展尽职调查,如生态环境局、应急管理局、公共信用信息中心、关联单位等，也可在中国及多国专利审查信息查询网、裁判文书网、启信宝、天眼查等公开网站查询取得关键证据，达到事半功倍的效果。

5.聚力创新项目专项资金申报要求专利申请人或专利权人为两个单位或两个单位以上，申报单位须为第一申请人；对获得专利奖励资金的授权发明专利或转让获得的发明专利从获得专利权起3年内维持专利权有效，不进行专利权人名称和地址变更。如有弄虚作假、违法、违规行为，自愿取消申报单位申报资格，已获奖励的资金全额退回。审核时可在专利网站查询申报专利期后是否进行专利权人变更，中介机构审核时，关注是否存在上年申报补助资金兑付，今年申报授权专利或实用新型转让现象；或者当年申报财政资助专利授权，在次年专利权人已进行变更；抽查上年度购买授权专利补缴专利年费申报单位，关注申报期是否实际缴费，有无欠费或转让行为。

五、以工业企业转型升级奖励项目为例介绍审核要点

通常各地经信部门受理本地区工业转型升级申报项目，对项目实施的真实性和申报条件符合性负有审核责任；企业的信用参照专项资金项目申报主体信用审查与结果应用实施细则，无严重失信行为；三年内无骗取、套取县级以上财政专项资金行为或未被取消申报资格的。

审核要求：对照关于促进工业经济创新增效的激励意见，技改项目、绿色制造项目重点核查票、账、物是否齐全，设备发票开票日期要求在申报补助当年度；企业信息化应用项目重点核查票、账、系统申报内容是否齐全，账实是否相符；产品采购项目重点核查申报材料的真实性、准确性。

第三方现场核查所需申报企业提供资料包括申报企业技改设备发票补助申请表纸质材料及电子档；技改设备购货合同、发票、验收入库单、记账凭证复印件；申报年度固定资产、在建工程卡片或固定资产明细账；设备应付账款付款明细账、付款流水及相关单据复印件；其他相关资料。

审核要点：

（1）关注项目核准或备案日期是否在当年度或之前。

（2）审核申报表内容填写是否准确完整。

（3）关注申报投资设备是否取得增值税专用发票，金额是否达到财政专项资金投资额补助起点（文件规定技改设备投资额考核依据口径为购买设备含增值税金额，结算奖励的基数为不含增值税金额）。

（4）关注申报设备是否为生产性新设备，补助设备只包括通用生产性设备、自制非标设备、二手设备和辅助设备（检测、水、气处理等）不在补助范围内，项目核准或备案日期前购置的设备及未付款设备不在补助范围内。

（5）现场勘察关注设备铭牌名称、规格型号与发票填写内容是否相符；设备出厂日期（生产日期）与购货日期是否相近；设备实存数量与发票数量、申报数量是否一致。设备发票购置日期非申报期间的，如现场查看设备铭牌生产日期（出厂日期）为次年的，设备未验收交付使用、项目未投产，审核应予以剔除。

（6）关注申报设备付款情况，核对发票金额与付款金额是否一致，购置设备款项是否全部结清，特殊情况付款比例应不低于80%。

（7）软件作为信息化应用单独申报，不作为设备投资确认，但有投资额起点要求。

申报企业购置设备虚假开票，涉及数量或金额虚开，现场清查可以核实数量，若设备成新率较低，中介机构疑为二手设备，此时可对设备现场拍照取证，便于日后异议事项核实确认，同时需收集有力证据；涉及发票金额多开具，关注付款情况，可向购货厂家或类似设备生产厂家询价，必要时开展延伸审计，多渠道认定设备投资的真实性。

针对审计部门公职人员提出主管部门反馈申报企业异议事项，诸如企业申报补助购置设备应计入“固定资产”科目，企业会计核算却记入“管理费用”科目，申报企业解释为记账差错等，在中介机构审核过程中，涉及财政补助资金是否适用实质重于形式的理念探讨，笔者理解申报企业财务核算规范是申报财政补助资金的前提与基础，参照财政专项资金政策文件，对涉及政府财政专项资金补助项目不适用实质重于形式理念。

六、结语

随着政府购买服务工作逐步推广，购买中介服务的数量、范围、频率将会进一步增加。建议注协等主管部门适时出台政府购买服务执业指南，为中介机构开展工作提供专业技术指引，提升中介行业参与政府购买服务的影响力，推动政府购买服务向精细化发展。