京津冀协同发展背景下唐山承接京津养老服务的问题研究

赵 芳

（中共唐山市委党校，河北 唐山 063000）

根据国际标准，当一个国家或地区60岁（含）以上人口占总人口的比重超过10%，且65岁（含）以上人口数量占总人口比重超过7%，即标志着该国家或地区进入老龄化。据2018年中国统计年鉴显示，截至2017年底，我国60周岁（含）以上人口达到2.41亿，占总人口17.3%，其中65周岁（含）以上人口1.58亿，占总人口11.4%。预计，到2050年底我国60岁（含）以上人口将达到4.87亿，占总人口数量将达到34.9%。综上所述，在未来20～30年，我国将成为世界上老龄化最为严重的国家之一。同时，受长期计划生育政策影响，我国家庭规模呈现小型化、高龄化趋势，传统的家庭养老模式很难解决老年人口的养老问题。

1 京津养老服务业发展的现状

1.1 京津老年人口结构现状

北京市老龄化程度在不断加剧。截至2018年底，北京市60岁（含）以上户籍人口约364.8万人，占户籍总人口16.9%，65岁（含）以上户籍老年人口约241.4万人，占户籍总人口11.2%。同时，受人口调控政策和疏解北京非首都功能影响，北京市常住人口持续下降，进入人口负增长时代。截至2018年底，北京市常住人口为2 154.2万人，同比减少16.5万人，其中18～60岁劳动年龄人口比例逐年下降，所占比例由2010年的81.6%回落到2018 年的 75.2%，总抚养比由 2010 年的 100：21，上升到 2018年的 100：27。2015年以来天津市人口老龄化呈现加快趋势。截至2017年底，天津市60岁（含）以上户籍人口达到246.06万人，占户籍总人口比例为23.43%，其中65岁（含）以上人口156.67万人，占总人口的14.92%，80岁（含）以上的高龄人口数量达到了31.05万人。据预测，到2020年全市60岁（含）以上人口将达到300万人，65岁（含）以上人口将达到210万左右。近年来，天津市人口老龄化、高龄化、空巢化、家庭小型化不断叠加，产生放大效应，目前天津市已成为全国老龄化严重的城市之一。

图1 北京市常住人口年龄结构（2018年）

图2 天津市老年人口结构及增长趋势

表1 天津市老年人口发展趋势及所占全市人口比例（2018年）

1.2 京津养老服务业发展存在的问题

1.2.1 服务设施供求不平衡

京津养老服务机构供需严重不平衡，养老资源分配不均衡。一是公立养老机构“一床难求”，民营养老机构“多床空置”。例如，北京市第一社会福利院，因服务设施完善、护理水平高和收费较低，加上良好的区位条件，致使该养老院床位十分紧张。目前，该院共有床位1 200张左右，但长期有超过万人排队等候的现象。如按近5年每年退出45～55个床位平均值计算，现在预定一个床位，至少要等到171年之后才能入住。与之相反，民营养老机构却出现了大量“空置床”现象，入住率仅为40%左右。究其主要原因，民营养老机构经营成本高，导致收费居高不下，平均收费在5 000元左右。2017年北京市企业退休人员平均养老金仅为3 770元/月，高额的养老费用让许多老人“止步”。二是城区内养老需求大、机构少，郊区养老需求小、机构多。近年来，北京市城区内土地资源紧张，建设养老机构成本过高。加之北京市出台政策市区内不再建设大型养老机构，致使超过80%的养老机构建在郊区。而市区交通便利、医疗条件优越，致使多数老年人对市区养老机构“趋之若鹜”，出现了城区内外养老机构“拥堵”和“闲置”两重天现象。同样天津市养老床位总数约为6.2万多张，百名老人拥有床位仅为0.31张，距每百名老人拥有5～8个床位的国际标准差距达20余倍。

图3 北京市辖区养老机构及床位数量情况

1.2.2 养老服务人员严重缺乏

按照国际标准3位失能老人需配备1名护理人员的计算，我国需要1 100万左右养老专业护理人员。目前我国养老机构人员不足30万人，其中40岁以上占到50%以上，高中以下学历占到70%。截至2018年底，我国只有不足3%的养老机构，护理人员与老人比例能够达到1：5，超过40%的养老机构仅为1：10。[1]调查发现，京津养老服务比例大体是1：8左右，且护理员年龄40岁以上的超过75%，多数为农村进城打工的妇女，文化水平较低，基本没有经过系统专业培训。

2 唐山市承接京津养老服务业的可行性分析

2.1 政策支持

2015年国家出台《京津冀协同发展纲要》后，京津冀三地民政部门共同签署了《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》。按照《协议》，京津冀在医疗保障、养老保险、社会保障、救助补贴等方面做好政策对接，破解三地老年人在户籍、养老福利等方面的障碍，共同推动养老服务业融合；2016年三地民政部门专门针对养老工作又签署了《京津冀养老工作协同发展合作协议》，提出依托河北省石家庄、张家口、承德、唐山、秦皇岛等市，共建特色养老服务片区，打造京津冀休闲、养生、旅游为一体的养老服务圈。[2]与此同时，河北省相继出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》《河北省“大健康、新医疗”产业发展规划》等一系列政策规定支持养老服务业发展，提出启动京津冀都市圈公共卫生及养老产业规划，建立区域协调发展机制，解决医疗机构和养老机构互相独立、自成体系等问题。河北省“十三五”规划提出，全省每个设区市和环京津的县（市）要至少建设1所有一定规模、功能齐全、设施完备的医养结合型示范养老基地或养老服务机构，打造北京异地养老首选地和京津冀养老服务产业聚集地。三地共同签署的一系列文件，为京津冀养老服务产业蓬勃发展奠定了坚实的基础。在这种大环境下，唐山作为河北省经济规模最大、区位优势最好、养老服务业发展基础较好的副中心城市，更应该紧抓机遇、当仁不让、顺势而为。

2.2 区位优势

唐山市毗邻京津，距北京154km，距天津108km，与京津气候相同，民俗相近。选择在唐山养老，京津老人可以轻松适应唐山的风土人情和气候环境。同时，唐山地质风貌多样，山海湖岛湿自然景观丰富，人文底蕴厚重，即可选择环山而居又可选择临海而住，能够很好满足养老人群对自然环境和人文氛围的多方面需求。另外，京津唐城际铁路开通后，唐山将正式纳入京津“半小时经济圈”。唐山作为京津的后花园，京津老人来唐养老，便于亲属探望，折返京津会友、就医都很方便，势必会吸引大批京津老年人来唐养老。

2.3 成本优势

相较京津两地，唐山养老服务机构运营成本较低。按照养老服务机构人力成本、房屋租赁成本和生活成本等主要经营要素衡量。2018年北京市服务业平均工资为40 889元，天津市为38 868元，唐山市仅31 889元；2018年北京市商品房均价为57 768元/m2，天津为22 205元/m2，而唐山仅为9 789元/m2；2018年北京市居民平均消费支出42 926元，天津26 129.3元，而唐山仅为4 247.5元。从上述数据可以看出，唐山的养老机构运营成本明显低于京津两地。随着京津冀协同发展战略深入推进，发展唐山养老服务业，必将以较低的成本优势在满足本地需求的同时，吸引大批京津老人来唐养老。

3 关于唐山养老产业发展模式的构思

3.1 模式一：社区居家养老

首先，建立养老主题社区。借鉴美国“太阳城”养老社区做法，社区内既可提供50m2左右的独居公寓，也可提供用于多名老人合居的独栋别墅。在房屋产权属性上，即可一次性购买，也可长期租住，从而满足不同经济条件、不同年龄段老年人的需求，让老人们随心选择适合自己的生活方式和养老方式。为便于老年人出行，养老社区住宅要以底层为主；社区内道路实行人车分离，行驶车辆设置为环保的电瓶车，确保交通安全同时，兼顾环保降低噪音；加大绿化面积，为在此居住的老年人提供安静、优美的生活环境；社区内要建设较为完备的共享公共设施，为老年人提供就医、健身、购物、学习书法、绘画、歌唱、阅读的场所。政府要制定优抚政策，提供专项资金支持，建设老年人食堂，提升养老服务生活性设施水平。其次，要提供综合性服务保障。借鉴日本社区养老经验，针对不同身体健康状况、个性需求的养老人群，提供综合性、差异性服务。1）呼叫巡护服务，充分利用“互联网+”平台，提供呼叫报警和巡视护管服务。由专业服务人员上门为居家老人提供医疗、保健护理、家政等服务；对于高龄、身患慢性疾病和需要随时关注的独居养老人群，提供定时巡视护理、24小时监测和视频监管等服务，最大限度提升异地养老人群居家养老的信心。2）日间照护服务，借鉴俄罗斯和日本的“幼儿园式”养老模式，即早上送、下午接的养老方式。早上，家人把老人送到托老所，接受健康检查后，进行锻炼身体和各种丰富多彩的文娱活动。到傍晚，由家人来接他们回家。对于身患疾病和行动不便的老年人，社区还提供接送服务。3）特定托管服务，对于短期和相当一段时间需要照顾的老年人，可视具体情况提供相应护理服务，入住社区托管中心进行照护。4）“时间银行”模式，借鉴瑞士经验，把身体健康的志愿者照顾老人的时间“存起来”，录入到社保系统个人“时间账户”，志愿者可凭“时间银行卡”享受养老服务，兑现卡内“时间和利息”。持卡人通过信息验证后，社保“时间银行”会指派义工到医院或其家中提供照护服务，类似于当前我国实行的“献血证”制度。

3.2 模式二：机构养老

在建设养老机构时，一是要充分考虑养老人群的居住需求。在建筑设计上，养老机构内部的道路、室内设施、物品摆放，要充分兼顾老年人的实际需求进行人性化设计。例如防滑无障碍步行道路等。同时要兼顾残疾老年人需求，设计便于使用的居家用品，设置用于康复训练的相应设施。二是要兼顾养老人群不同的身体和经济状况。提供多种选择的服务，针对年龄70岁以下的健康老人，要硬件设施齐全，配备健身器械、提供琴棋书画等娱乐场所，丰富老年人的晚年生活；对于年龄70岁以上，身体状况欠佳，特别是需要照顾的高龄养老人群，要提供完备的医疗设施，进行专业的医疗护理，满足高龄养老人群的健康需求。另外，针对不同经济状况的老年人，提供不同价格类别的住所服务，充分体现养老服务均等化、差异化。三是要提供丰富多彩的文娱服务。要运用创新手段，丰富养老内涵，将体育、文化、教育、旅游等元素融入养老机构服务之中，满足老年人的精神文化需求、社会交往需求和价值创造需求。总之，要以全方位满足老年人实际需求，建设养老机构，发展养老产业，最大限度地为老年人提供快乐、舒适的晚年生活。

3.3 模式三：康养小镇

这主要指选择临近山林或面朝海、河、湖，生态环境较好且交通便利的地区，整合养老服务资源，实现社区养老、居家养老、机构养老等多功能一体化的养老模式。[3]在康养小镇内，硬件设施建设与软件服务匹配有机统筹。小镇内拥有家庭养老型的自住老年公寓，公寓里配备完善的生活设施，既方便家属探望和老人出行，又避免异地老人产生距离感、孤独感，实现自理老人的起居生活；拥有设施完备的养老社区，生活服务便民、商业配套，充分满足老人生活需求；拥有医疗设施完善的养老机构，提供医疗护理、养生康复、舒缓照护等全程一体化照护服务。小镇还可开展以生态观光和农事体验为特色的休闲养老项目；依托历史文化和民俗风俗的文化养生项目；依托滨海、湖泊、山地等自然资源的体育健身项目。总之，丰富的活动设施、文化服务以及同龄交往的社区环境，最大限度的满足老年人各种需求，让养老人群饮食起居顺心、医养护理安心、文娱生活欢心。

4 唐山市承接京津养老服务的对策建议

4.1 强化顶层设计，打造京津唐跨区域协调中心

京津唐三地应顺应历史潮流，加速养老服务业协同发展。首先，政府要发挥主导作用，协同推进京津唐养老服务业发展。受限于制度分设、行业差异、财务分割等因素的影响，政府各部门对养老服务业的认识、扶持政策的理解、调整和落实都存在一定偏差。各地政府应负责协调各地区间的卫健、民政、住建和人社等部门，打破跨区域制度壁垒，统筹医疗保障、社会福利、土地规划和基础设施建设等多方面工作，三地各部门实现无障碍对接，构建有利于实现区域协调发展的体制机制。例如，加快确定养老机构的规划布局，设立三地养老定点机构，解决医师异地执业、协调土地征用等问题。其次，加快制定相关政策制度，三地政府应尽快推动制定关于协同发展养老服务的制度措施，加强对养老服务产业的监督和管理，实现京津唐养老服务标准的统一化。这包括养老机构项目的立项与监管；完善养老项目审批流程，制定优惠扶持政策；健全和规范行业标准、定价收费和考评体系，并建立养老服务机构准入和退出机制，进一步促进养老服务业健康发展，为三地养老服务的协同发展创造良好的软环境。

4.2 培育京津唐三地养老服务产业群

京津唐三地应遵循优势互补、资源共享、互利共赢、共建共享的原则，发挥各自优势，扬长避短，打造京津唐三地养老服务产业群。京津唐三地城市资源和发展定位不同，北京集中了全国最为优质的医疗、科技和智力资源，是国家的政治中心、金融中心；天津具有较丰富的土地资源和较成熟的养老服务产业经验，容易吸引投资发展养老服务产业链；[4]唐山市虽然目前养老机构发展总体水平不高，但地理位置较好，土地价格相对低廉，劳动力成本相对较低。在政策的支持引导下，北京优质的医疗、科技等资源可以迅捷的辐射到唐山，唐山低廉的土地资源和充足的劳动力资源能与京津形成互补。创建京津唐三地养老服务产业群，能够最大效能的发挥相互间优势，实现养老资源共享、优化配置。同时，在唐山延伸发展养老服务产业链，进而逐渐发展成产业，甚至形成唐山特色产业集群，有利于带动唐山第三产业的整体发展。

4.3 尽快解决三地养老人群异地医疗结算问题

养老与医疗密不可分，要吸引京津两地老年人来唐异地养老，必须首先解决医保问题。自2015年开始，河北省就实现了省内医保跨区域统筹，有效解决了省内老年人异地养老就医问题。但是，目前在京津冀三地还需登记备案，才能实现跨区域医疗住院费用直接结算。跨区域门诊就医、医保卡购药还都未能实现，这些都阻碍了三地异地养老步伐。为此，京津唐三地政府要积极协商，加快出台相关政策措施，力促早日形成配套机制体系，实现异地医保实时报销，破解京津老人来唐养老的瓶颈制约。

4.4 充分做好养老服务机构运营补贴及财政补贴政策衔接

按照《京津冀三地协同养老试点方案》，北京籍老人到津冀地区养老试点机构养老，可享受北京市的养老福利政策。即，京籍老人在津冀试点机构连续居住一个月，北京将按每人每月300～500元，给老人所在养老机构发放补贴，即补贴随人走。同时津冀地区养老试点机构给予这些京籍老人每人每月100元的交通补贴费。自2015年起河北省规定，建设省级养老机构一次性给予补贴4 000元，运营补贴每人每月100元。从2018年1月1日起河北省财政厅对符合条件的农村养老机构给予20～80万元的一次性补贴。唐山市有关部门应加大与京津相关部门及省政府的协调力度，积极创建、申请协同养老试点机构，尽快落实养老机构运营补贴政策衔接，推进跨地区养老优惠政策无缝对接，确保养老机构财政补贴的资金落实到位，保障养老服务业的可持续发展。

4.5 拓宽养老服务业的投融资渠道

养老服务业投资大、回报周期长，且具有社会福利性，使许多投资者望而却步。但养老服务业关系国计民生，并且从长远来看，发展前景广阔。一是要建立完善养老服务业投融资体系。政府要结合养老服务机构需求，研究制定系统的政策措施，涵盖养老服务产业发展方向、行业规范管理和投融资政策，鼓励社会资本加入到唐山养老服务业。同时，借鉴国外成熟的养老服务产业投融资经验，结合唐山养老服务业特点，创新投融资形式，建立完善投融资模式机制。做好投资回报测算，科学安排资金，让更多投资者增强获利信心，力促养老项目成功落地，形成养老产业融资体系的良性循环。二是吸引民间资本进入。政府要积极参与，努力破除制约养老服务业发展的障碍，有效解决民间资本投资养老服务业“乏力”的问题。可借鉴先进国家做法，政府发挥导向宣传作用，充分利用多种媒体资源加大养老服务产业宣传力度，向更多潜在投资者宣传养老服务业良好的发展前景和巨大的发展潜力，让他们改变对养老服务业低利润、高风险的错误认知，提升投资养老产业的信心；发布养老服务产业招商引资目录和重点支持项目，公布政府支持优质项目及支持政策，引导民间资本流向养老服务业，提升养老服务业对资金的吸引力。三是探索PPP模式吸引投融资金。首先，以政府与企业合作的PPP投融资模式为基础，在土地政策和资金技术投入方面予以支持，由政府和企业共同成立PPP项目公司。然后，通过双方的协商共同决定投资何种养老项目，如何进行投资活动以及维持养老项目的运营工作，产权归双方共同所有。这种新型投融资模式，可以充分激发社会资本的活力，将大量的社会资本引入养老服务业，减轻政府财政压力，解决投融资困难的问题。

4.6 建设高素质专业养老服务人员队伍

要充分满足养老人群的各种需求，就必须配备专业的养老医护人员。一是提高养老服务业人员薪金待遇，增强行业吸引力。首先，应参照护理人员职位工资指导价，确定养老服务人员薪金标准，确保养老服务人员的待遇在合理范围内，并有逐步上升空间；可根据养老服务人员取得的职业资格等级，合理设定薪酬标准，吸引综合素养高、经验丰富的职业人员加入养老服务业。其次，要把养老服务人员纳入社会保障体系，确保养老服务人员社保、医保、公积金等保障到位，使养老服务人员获得同等的社会待遇，改善就业环境，提高社会地位。再次，要打通养老服务人员职业发展晋升渠道，在职称评定上，应充分考虑养老机构和医疗机构的差异性，针对养老服务技术人员特点，制定相应的职称评定制度。二是加大对高校养老服务专业的扶持力度，拓展专业人才。首先，要依托高校和职业技术培训等资源，开设养老护理专业课程，培养养老护理专业人才。二是要对现有的从业人员进行培训，提升他们在医疗保健、养生护理等方面的专业技术水平。同时，扩大培训范围，面向更多待业人员（包括城市失业下岗人员、农村剩余劳动力等），最大程度发挥培训机构作用，不断促进养老服务人员整体水平提升。再次，探索养老服务人员协同培养模式。有效转化高校资源，真正落实“产学研一体化”；加强与京津协作，借鉴京津高校人才培训经验，加强院校与养老机构交流合作，实现资源共享与优势互补。