广州市轨道交通线网规划评估与发展策略思考

摘 要：文章回顾广州市轨道交通线网规划的发展历程，总结其客流成长的特征，分析数据背后的规律，预测未来广州市轨道交通需求。通过比对相关文件要求，从区域协调发展、城市空间结构、市民出行体验和重大枢纽疏解 4 个方面对广州市既有轨道交通规划展开评估。在此基础上，提出下一轮广州市轨道交通线网规划目标和 5 个具体实施策略。

关键词：城市轨道交通;广州;线网规划;评估;策略

中图分类号：U239.5

0 引言

近年来，北京、上海和广州等城市先后突破了“常规公交为主体，轨道交通为骨干”[1]的传统公交都市发展模式，极大缓解了交通压力。城市轨道交通线路开通运营可发挥缓解交通拥堵、拉动城市发展之作用，给城市社会、经济、环境带来效益;同时也存在因运营绩效不佳给城市乃至国家带来沉重财政负担的风险[2]。为此，2018年7月13日出台的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）明确提出了“以服务人民群众出行为根本目标，科学编制城市轨道交通规劃，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配”的要求[3]。2019年，国家又陆续出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）、《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）等相关文件，明确下阶段将重点培育城市群、都市圈的发展[4-5]。城市群、都市圈是城市发展到成熟阶段的高端空间组织形式，需要现代化的综合交通运输体系予以支撑，城市群、都市圈交通不但需要快速、高效，更需要稳定、经济，在满足跨区域、长距离的交通方面，轨道交通比道路交通更具有优势。新时期城市轨道交通规划的科学性，不但体现在对实际需求的满足，更需要在区域引领上起到带头作用。

截至2019年12月31日，广州市轨道交通运营长度为501 km，规模居国内第三;轨道交通客流强度常年位居国内城市首位，而且线网建设也实现了82%的规划实施率;在区域引领方面，广佛线是国内第一条地铁化运营的城际线，通车以来客流增长迅猛，被誉为广佛同城的“加速器”和“黄金走廊”[6]。为适应高质量发展和区域协调的新要求，有必要回顾广州市轨道交通线网规划的发展历程，总结其客流成长的特征，分析数据背后的规律，预测未来城市交通需求，评估既有城市轨道交通线网规划与新要求的差距，提出未来发展策略的思考，为国内其他大城市轨道交通线网的科学规划提供借鉴。

1 广州市轨道交通发展现状及趋势预测

1.1 规划历程

广州市轨道交通线网规划历经5轮，有效指导了城市轨道交通的建设，支撑广州不同阶段的城市空间布局拓展。1988年，广州市规划局和法国Systra公司联合提出了与城市空间布局相适应的“十字”地铁线，并纳入城市总体规划。1997年，为适应城市布局的向东和向北发展、促进珠江新城建设的“L”型布局，轨道交通线网进入“L型”的7线时代，在全国开创了大城市轨道交通线网规划系统编制的先河。2005年，为适应番禺、花都撤市设区的行政区规划调整，支持“东进、西联、南拓、北优”的发展战略，规划了“方格+放射”的15线轨道交通网络，直接指导了广州市2010年前的轨道交通建设，充分发挥了规划引领作用。2011年，配合新一轮城市总体规划的编制，广州市轨道交通线网规划实施引入“环线”规划，形成“环+十字+对角线”的线网格局。2014年，对上一轮线网进行局部优化，结合城市空间发展要求，因时制宜创造性地规划2条速度160km/h的市域轨道快线（18号、22号线），规划线网达到了23条、1025 km[7]。

广州与佛山之间的轨道交通线网规划也经历了3轮，在实现都市圈轨道交通功能方面具有示范意义，而且成果都纳入其后编制的城市轨道交通线网规划。2001年，广东省通过了《珠江三角洲城际快速轨道交通规划》，2010年11月广佛线开通;2014年，广州与佛山两地政府首次联合编制了《广佛两市轨道交通衔接规划》，提出了“9+2”条城市轨道衔接通道[8];2015年，佛山地铁2号线（接入广州南站）、广州地铁7号线西延（接入佛山市顺德区）等线路陆续进入建设阶段;2017年，在新一轮国土空间规划编制、粤港澳大湾区规划等新时代背景下，广佛两市又联合开展了《广佛两市轨道交通一体化规划》，提出2条轨道快线A、9条轨道快线B、6条轨道普线共计17条一体化衔接通道，实现两市中心直达、枢纽共享、边界融合发展[9]。

1.2 发展现状

目前广州市轨道交通系统主要在以下4个方面发挥作用。

（1）支撑“国际交通枢纽”定位。目前广州市的5个主要对外交通枢纽（白云机场、广州站、广州东站、广州南站、广州北站）都至少有1条城市轨道交通线路接驳，而且各枢纽轨道交通站点的集疏运比例均超过25%。其中，广州东站和广州南站地铁接驳比例超过40%，城市轨道交通的衔接有力提升了枢纽的国际化形象和服务质量。

（2）促进广佛同城发展。广佛线的开通实现了佛山中心区融入广州一小时通勤圈，开通8年日均客运量从6万人次增加到42万人次，其中两市交换量14.3万人次。

（3）拉开城市空间格局。区区通地铁保证公共交通服务的均等化，支持中心区居住人口外移，缓解中心区的交通压力。

（4）优化市民出行结构。2018年全市公共交通日均客运量为1447万人次，其中轨道交通日均客运量为829万人次，常规公交日均客运量为628万人次，轨道交通占公交总体客运量的56.9%[10]，轨道交通在城市交通中骨干作用逐年增强。

但同时存在以下4个方面的问题：

（1）轨道交通对大湾区节点城市的辐射不够，当前仅有1条广佛线在运营;

（2）轨道交通对南沙副中心、外围城区的服务效率有待提升，当前南沙、增城至中心区时间超过1h;

（3）解放路、广州大道等部分大客流走廊缺少轨道交通服务;

（4）体育西路、珠江新城等部分车站疏解能力不够，全网高峰期常态化限流的车站达到46座，占21%。

1.3 趋势预测

随着区域一体化以及粤港澳大湾区的融合发展，广州与周边城市的联系将更加紧密，根据模型预测，对外出行规模由2018年的362万人次/日增长到2035年的766万人次/日，其中广州与湾区城市联系占全部对外出行的75%，主要增量集中在广佛、广中、广莞深[11]。2035年广州市域内出行规模为6250万人次/日，相对2018年4200万人次/日增加48.8%，整体分布呈现内缓增、外剧增特征。各行政区之间相互联系更加紧密，内部出行增长低于行政区之间的联系。出行分布向网络型空间结构靠近，具体表现在纵轴增强，在南北方向上形成多条贯穿性的走廊;横轴显现，东西向主城区与黄埔、增城也形成了相对较为强劲的大客流走廊。随着城市空间的进一步拓展，通勤圈进一步增大，平均出行距离将由2018年的8.4km增加到11km。

2 既有线网规划评估

广州市既有轨道交通线网规划呈现“环+放射性”结构，共计23条线路（图1），总里程达1025km，站点481座[12]。对照现存问题、未来交通需求和新近出台的相关文件要求，从区域协调发展、城市空间结构、市民出行体验和重大枢纽疏解4个方面开展适应性评估。

2.1 区域协调发展

《纲要》提出构筑大湾区快速交通网络，要求有序规划珠三角主要城市的轨道交通项目[5];《意见》提出都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1h通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，要求打造“轨道上的都市圈”，更好适应通勤需求[4]。为满足联系时间的要求，2018年4月25日发布的《城市轨道交通线网规划标准》[13]（以下简称《标准》）提出规划人口规模500万及以上的城市，中心城区的市级中心和副中心、外围组团中心之间不宜大于30min。并在快线功能层次上进行了丰富，见表1。

既有规划敢于创新，在《标准》发布前就已规划了18号线自南沙区万顷沙站至广州东站，全线里程约62.5km，设车站9座;规划22号线自番禺广场站至白鹅潭站，全线里程约31.8km，設车站8座。均采用8节编组、160km/h以上市域快线列车。其中，18号线采用快慢车运营，快车自南沙区万顷沙站至广州东站仅需30 min，满足《标准》中心城区的市级中心到副中心不宜大于30 min的要求。但这2条线路起终点都在广州市域内，只解决了市域内的通勤时间要求，没有在城市群、都市圈的建设中发挥作用。除了速度以外，在与邻接城市衔接的通道数目、方式上，与《纲要》和《意见》的要求相比都存在不小的差距。

2.2 城市空间结构

《广州市城市总体规划（2017—2035年）》（草案）（以下简称《草案》）中的市域城镇体系由“中心城区—副中心—卫星城—小城镇”转变为“一主一副六个外围城区多个新型城镇”[14]（图2）。对应新的空间结构，既有规划呈现出较多的不适应，如：《草案》中，南沙区定位为广州市唯一的副中心、粤港澳大湾区城市群核心门户，副中心建设需要规模更大、服务更强的轨道交通网络支撑。但既有规划中，区内共规划3条城市轨道交通线路，其中有1条为联系主城区的高速轨道交通线路，仅有2条内部服务线路，不足以支撑南沙区新的定位;另外，花东、花山、狮岭、大岗等人口、就业密集的重点镇也缺乏城市轨道交通的覆盖。

2.3 市民出行体验

《标准》要求，城市轨道交通普线平均车厢舒适度不宜低于C级，快线不宜低于B级（表2）。既有规划城市轨道交通服务水平测试均按6人/m2标准，服务标准不适应新时期交通发展需求。在交通转向体验的经济时代背景下，应更关注乘坐舒适性，提供更高标准的城市轨道交通服务。

预测数据表明，未来年交通需求和出行距离都将有较大规模的增长。随着时代的发展，市民的生活品质逐渐提升，对交通的出行服务、时空要求也逐渐提高，未来作为大城市交通的主体——轨道交通的客运量必然会大幅增长。因此，需要在既有规划的基础上，通过加密主城区线网、副中心独立成网等手段，增大城市轨道交通网络规模;而且应该传承广州市敢于创新的特质，按照客流需求的实际情况，合理选择城市轨道交通制式，改善市民出行体验。

2.4 重大枢纽疏解

新近编制的《广州市交通发展战略规划（2018—2035）》对广州市的对外交通枢纽进行了全新的规划，广州除了建设新机场以外，铁路客运枢纽布局理念也发生了根本的变化，由原来的“大集中、小分散”演变为“分散布局，多点到发”[11]，枢纽数量由原来的6个增加到14个，基本实现“区区通高铁”。对外交通枢纽的运作质量代表着城市的形象和竞争力，集疏运系统是否高效至关重要。城市轨道交通线网规划不但要全面覆盖主要客运交通枢纽，而且对于白云机场等代表城市在全球范围内竞争的枢纽应该进一步加密，并做好与国家铁路、城际铁路等其他交通方式的衔接。

3 发展策略思考

3.1 目标

统筹考虑城市群、都市圈内各城市的轨道交通网络布局，构建以城市轨道交通为主体的通勤圈;推动国家铁路、城际铁路、城市轨道交通“三网融合”，建设轨道上的广州。实现“3060”时空目标、“6080”客运目标、“8090”换乘目标。

（1）“3060”时空目标：实现广州市主城区至副中心、外围城区及佛山市、东莞市中心区30 min互达，实现广州到湾区内各城市中心60 min互达。

（2）“6080”客运目标：实现市域公共交通占机动化出行比例60%，城市轨道交通占公共交通出行比例80%。

（3）“8090”换乘目标：外围城区至主城区80%的城市轨道交通出行换乘不超过2次;主城区及邻接地区90%的城市轨道交通出行换乘不超过2次。

3.2 发展策略

3.2.1 协同国家铁路、城际铁路

注重快线A网络的规划，弥补城际铁路在市域内的不足，适时将快线A纳入城际一并管理。促进城市轨道系统与国家铁路、城际铁路系统的深度融合，实现广州市中心城区轨道交通60 min直通香港、澳门、深圳等大湾区各城市中心区，支撑湾区经济的优化发展。

3.2.2 强化广佛极点带动效应

响应《意见》要求，试点编制广佛都市圈轨道交通规划，率先将广佛由目前的“拼网”上升到“一张网”，通过快线互联，普线加密，实现广州市与佛山市中心区及重要组团间30 min轨道交通直达，切实强化广佛极点带动效应。逐步将广佛的成功经验复制至东莞、清远、中山等邻穗城市的衔接上，真正落实广州都市圈“一张网、一张票、一串城”的理念。

3.2.3 构建多层次城市轨道交通网络

构建以快线A为骨架，快线B为经络，普线为补充的多层次城市轨道交通网络。既要实现副中心、外围城区与主城区之间30 min快速直达，又为30 km通勤圈提供多方案出行服务，全面提高城市交通出行品质，促进交通服务向更高质量发展。

3.2.4 提供精准城市轨道交通覆盖

主城区持续加密，缓解既有城市轨道交通线路压力，实现站点800 m半径覆盖80%以上的居住人口和就业岗位;南沙副中心独立成网，培养城市轨道交通出行习惯，打造优质生活圈;努力实现全市域轨道交通占机动化出行总量的48%的目标，为市民提供更加便利的出行条件。

3.2.5 创新城市轨道交通建设模式

研究设置复合城市轨道交通走廊的可行性，实现走廊地区间快速联系与服务覆盖双重功能，为沿线出行提供多种选择。适应客流层级变化，快线A在外围可设置支线，实现主、支线多交路运营;建设快线A之间及与城际铁路的联络线，实现过轨运营;为网络化运营创造条件，提升系统整体运输效率。

4 结语

随着对城市轨道交通特性认识的深入以及轨道交通技术的发展，线网规划的理念、方法、手段渐趋先进。进入新时代，中国经济由高速增长转向高质量发展，广州不但要经营好自身的发展，更要在粤港澳湾区城市群和广州都市圈中发挥核心引领作用，城市轨道交通线网规划的科学性对于广州市的发展意义重大。因此，文章对广州市既有轨道交通规划开展了评估，并提出下一轮城市轨道交通线网规划目标和5个具体实施策略，为国内其他大城市轨道交通线网的科学规划提供借鉴。

参考文献

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[9]广州市交通规划研究院. 广佛两市轨道交通一体化规划[R]. 广东广州：广州市交通规划研究院，2017.

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[14]广州市国土资源和规划委员会. 广州市城市总体规划（2017-2035年）（草案）[R].广东广州：广州市国土资源和规划委员会，2018.

[15]徐道钫. 上海市轨道交通规划与实施[J].城市规划汇刊，1999（6）：22-25.

收稿日期 2019-08-28

责任编辑 胡姬