社会工作在民族地区精准扶贫中的介入研究

张全梅 包宝海 赵美亮

【摘 要】 本文以青海省C县为例，介绍了C县精准扶贫实施情况，分析了C县精准扶贫开发中存在的困境与问题，探讨了社会工作介入C县精准扶贫的路径。一是对接地方政府，加强合作与交流;二是以社区为本，拓宽产业发展渠道，为社区增能;三是加强政策倡导，担当扶贫桥梁;四是开展三方评估，巩固脱贫成果。最后，对社会工作介入C县的精准扶贫中凸显的不足及努力方向作了深刻的反思。

【关键词】 民族地区;精准扶贫;社会工作;介入路径

一、问题的提出

贫困问题一直是长期困扰中国发展的突出问题，习近平总书记指出，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口及贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。党的十九大指出，五年来，我国脱贫攻坚取得了决定性进展，贫困人口减少6800多万，贫困发生率由10.2%降到3.1%。[1]由此可见，精准扶贫不仅是脱贫攻坚中的战略性行动，更是党和国家的政治性行动。进入新时代，尽管我国的扶贫工作取得了一定的成绩，但要在2020年实现消除绝对贫困、全面建成小康社会的奋斗目标，依然有一定的难度。[2]由于脱贫进入攻坚冲刺期，以往粗放單一的扶贫方式根本无法满足当前严峻的脱贫形势，[3]因此我国扶贫方式向精准型转变，这种转变适应了时代的发展需求，但也面临一些新的问题，如扶贫方式落后和扶贫效率较低等问题。精准扶贫是指针对不同的地理环境、不同的贫困状况，运用科学的方法对贫困对象进行精准识别、精准帮扶、 精准管理的扶贫方式。[4]整个社会工作的发展历史就是一部人类应对灾难、疾病以及消除贫困等的助人、自助史。社会工作作为一门助人、自助的职业，它起源于慈善事业，与扶贫、济困活动有着密不可分的关系，所谓社会工作介入精准扶贫，是指将社会工作的专业理念和方法应用到精准扶贫工作中，以弥补精准扶贫过程中的制度固化弊端。[5]社会工作介入精准扶贫能够为其提供理念上的参考、技术上的支持、制度上的创新，这对于打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会具有重要作用。

二、青海省C县精准扶贫实施情况

1、C县的基本概况

C县地处青藏高原以东，省境西南部，州域东北部。全县幅员辽阔，面积1.53万平方公里，现有人口6.57万，辖5镇2乡57个行政村、10个社区、251个生产合作社。

（1）贫困特点。C县具有气候恶劣，贫困人口居住偏远且分散，产业单一且发展后劲不足，扶贫成本较高、脱贫难度大，贫困群众“等、靠、要”思想根深蒂固的特点。一是自然气候恶劣。该地区发生雪灾的频率相当频繁，“十年一大灾，五年一中灾，年年有小灾”已成为畜牧业生产的常态。二是农牧业经济效益低。由于气温低、灾害多，农作物只能种植一季，而且只能种植青稞、马铃薯、芫根等作物，土地贫瘠、投入高、产出低;畜牧业自然草场退化严重，产草量少。三是经济发展滞后。各项经济指标长期排在全省末尾，水电路通讯等设施不健全;县域人口少，消费量小，物价高，群众生产生活成本高。四是民生短板多。县域企业少，就业渠道窄;教育水平低，初高中学生流失严重、上不起大学的多，因学致贫、因学返贫问题突出;医疗卫生条件差。五是贫困群众“等靠要”思想根深蒂固。长期以来艰苦贫困的生活环境，加之发展没有足够的政策、项目支持，群众悲观消极、“等靠要”和苦熬苦撑的思想问题突出，部分群众长期贫困，逐渐失去了对美好生活的向往，或满足于目前生活状态，缺乏自我脱贫致富的信心与决心。

（2）贫困状况。C县农村人口56449人，占总人口的85.9%;藏族占98%以上，是一个以草原畜牧业为主，兼有小块种植业的省定贫困县。致贫原因主要是缺资金缺劳力、因灾因病、因学因残致贫、缺技术及自身发展不足致贫等。

2、C县的精准扶贫推进过程及措施

C县坚持把脱贫攻坚工作作为最大的政治任务、最大的民生工程，县委县政府面对种种困难和挑战，以高度的政治责任和顽强的工作作风，勇于担当、积极作为，全力以赴推动脱贫攻坚工作，取得一定的成效。从规模上看，2015年，全县精准识别出贫困村23个，占全县行政村比重约40%，贫困户5470户18363人。目前23个贫困村全部退出，贫困村退出率100%，脱贫5468户20099人。从速度上看，贫困发生率由2015年的33%降至2018年底的0.28%，低于国家标准3%。从质量上看，2015年全县农牧民人均可支配收入5628元，2018年为7709元，较2015年增长约37%，“水、电、路”等基础设施愈加完善，教育、医疗、文化等社会事业进步明显，贫困群众内生动力明显增强，收入稳定，幸福指数上升。①

结合县情实际，聚焦精准施策。县委县政府通过转移就业、发展产业等政策确保了贫困户年人均可支配收入达到5601元以上;通过实施易地搬迁、危房改造等项目确保了贫困户有安全住房;通过落实控辍保学确保了义务教育阶段学生无因贫辍学问题;通过积极引导和采取综合措施，提高城乡养老保险和医疗保险参保率，确保了贫困户城乡居民基本医疗保险98.2%，养老保险参保率达到96%;通过统筹整合各行业部门培训项目，培训人数达2152人次，转移就业3238人，实现了有意愿劳动力职业教育或技能培训全覆盖。②

创新发展模式，确保脱贫质量。一是开创“生态+”，开创扶贫“新格局”。“生态+畜牧业”是经济发展的基础，“生态+文化旅游业”是经济发展的动力源泉。县委县政府以畜牧业发展为现实支撑，以文化旅游业的发展为持久动力，不断形成经济持续发展、社会繁荣稳定的良好局面。让许多贫困群众通过“生态+”摘掉穷帽子。二是通过党建的引领架起扶贫的“连心桥”。县委县政府把选派“第一书记”及驻村工作作为基层组织建设全面进步和精准扶贫战略全面落实的重要举措，共组建57个联点单位帮扶57个行政村。精准选派57名省州县级干部到村担任“第一书记”，选派126名干部担任驻村工作队成员。同时组织全县2738名干部职工深入村社与5509户20258人结对认亲，进行“一对一”帮扶。

三、青海省C县精准扶贫开发中存在的困境与问题

1、气候恶劣，发展资源有限

C县的发展受到自然条件的制约。C 县高海拔地貌塑造了景色优美的环境，但是也为农户带来一些生活阻碍，一是气候恶劣，施工期短，导致施工建设难度增大;二是地形复杂，且居民点分布零散，导致修路难度大;三是响应国家保护生态的号召，导致众多产业不能上线。

2、基础设施建设滞后，公共服务水平低

交通、卫生、水利、电力、通讯等基础设施建设滞后，农牧民行路难、就医难、吃水难、用电难、通信难的问题依然存在。贫困村的电力仍需扩容增量，通讯基础设施仍需巩固提升，贫困和非贫困村的通路条件仍需改善。同时，由于历史、经济等各方面原因，医疗、教育等公共服务水平不能满足群众日益增长的需求。

3、培育扶贫特色产业难，自我发展动力不足

发展特色优势产业是高海拔贫困县增强自我发展能力的主要途径。然而，在贫困村培育有竞争力的特色主导产业十分困难。主要表现在：一是劳动者的文化素质普遍较低，观念落后，不适应市场经济的运行规律;二是农牧民“等、靠、要”思想限制其自力更生、艰苦创业的自我发展;三是自然条件严酷，农牧民抵御风险能力弱，对农户的收入也造成了一定影响;四是由于受社会发展程度和产业结构单一影响，贫困群众增收渠道窄，政府扶持贫困村、贫困户把产业搞起来，仍然会出现因市场因素半途而废的现象。

4、贫困群众增收渠道窄，因病、因灾致贫返贫现象突出

该县自然生存条件严酷，全县平均海拔4500米，生产生活条件差，抗灾救灾能力弱，卫生健康意识差，地方病发病率高，脱贫与返贫成拉锯式状态。同时，由于受社会发育程度和产业结构单一影响，贫困群众增收渠道窄。据调查，在贫困农牧民收入结构中，国家政策补助为主要收入来源，农牧业经营性收入、劳务输出收入及其他产业收入占比较小，增收渠道窄，持续增收困难。

5、扶贫政策宣传解读力度不够

由于该县贫困人口分布较分散，对于政府的政策宣传带来一定困难，加之贫困农户文化水平较低，对于国家的扶贫政策简单的理解为“发钱”政策，只是一味的向政府索取，对于政策的出发点与落脚点、准入与准出机制毫不关心，更不用谈自主脱贫。精准扶贫政策具有深远的意义。而基层政府宣传解读力度不够，使农户对精准扶贫政策不理解，不能有效地激发内生动力。

四、社会工作介入C县精准扶贫的路径

社会工作作为一门系统的学科，以“助人、自助”为基本理念，为精准扶贫工作提供价值体系以及专业理论支持，最终提供专业的指导方法。在提供服务的过程中注重充分挖掘贫困户的自身潜能，以提升“造血功能”为最终目标。

1、对接地方政府，加强合作交流

社会工作作为扶贫攻坚中的一个组成部分，脱离了地方政府的支持，便会与实际情况出现“断崖”。因此在服务的过程中要加强与地方政府的合作交流，在合作中发挥自身功能。基层政府和社区对贫困户的基本情况最为了解，为了保证扶贫的精准性，社会工作者在介入精准扶贫工作前需要对贫困户的情况进行全面的了解，就需要与基层政府和社区进行密切的合作。一方面需要掌握贫困户的致贫原因等基本信息，另一方面借助基层政府独特的资源优势，可以打破社会工作者与贫困户接触过程的陌生感，便于开展工作。

2、以社区为本，拓宽产业发展渠道，为社区增能

从社会工作的角度出发，强调充分动员贫困户的力量来达到他们的目标和愿望，以提高生活质量。[6]社会工作者认为以经济发展和民族文化特色作为社会工作的基础任务框架，分别从宏观和微观两个层面对社会工作的具体任务进行细致划分，以增强社区和贫困户的“造福”能力为最终目的。[7]在宏观层面继续大力支持发展民族特色产业，如民族歌舞、生态旅游、养殖业等;以产业扶贫为主线，力争每个贫困村培育一个主导产业，促进解决贫困人口的就业问题。在微观层面上进行“扶贫先扶志”的思想引领，通过入户宣讲、举办社工活动等措施引导农户树立自力更生的脱贫观念，激发农户的内生动力。

3、加强政策倡导，担当扶贫桥梁

社会工作者介入精准扶贫工作要结合精准扶贫的任务与目标开展各项扶贫政策的培训，以提升扶贫过程中的工作技巧和能力。目前我国已建立了完善的贫困资助政策，涵盖危房改造、异地搬迁、城乡最低生活保障制度、农村五保供养政策、大病醫疗保险与医疗救助政策以及各项生态补贴等。在开展精准扶贫活动时，社会工作者要针对符合相应政策条件的农户进行政策宣讲，以帮助其认识国家政策，提升权利意识，并根据贫困户的真实需求，发现政策不足，担任政策倡导者角色。

4、开展三方评估，巩固脱贫成果

脱贫攻坚的难点在于防范贫困户的返贫风险，社会工作者在介入精准扶贫工作时结合自身专业优势，不断开展专业评估，全面掌握贫困户的具体情况。专业评估不仅仅涉及“两不愁、三保障”的突出问题，还应关注贫困户的思想动态、满意度调查、就业意向与就业能力等问题，以此巩固脱贫成果，避免返贫现象的发生。

五、总结与反思

本文以青海省C县为例，通过深入的调查和入户访谈，总结了C县的贫困现状、致贫原因，并以增能理论为基础，以社区为本的理念为介入点，运用本地资源，充分发挥本地居民的力量，探索出以社区为本的解决路径。同时在社会工作介入扶贫的过程中也凸显出以下不足：

第一，青海省社会工作专业发展滞后，社会工作方法运用较少或不当，难以凸显社会工作介入的专业性。在贫困农户退出过程中，主要以政策脱贫为主。而社会工作介入中，多以微观社会工作实务为主。

第二，公众对社会工作认知度较低，社会工作介入的优势难以体现。在偏远的民族地区，人们对社会工作了解较少，在介入过程中，社会工作专业理念难以得到体现。

第三，精通少数民族地区语言的社会工作人才匮乏。较大的文化差异，语言障碍，导致社会工作者在进入扶贫地区后无法与本地居民进行正常沟通和交流，严重阻碍了社会工作介入精准扶贫的工作开展。

社会工作介入精准扶贫，不仅是联动政府部门、社会力量及贫困户力量的一个过程，更是社会工作自身检视的一个途径。随着攻坚扶贫进入关键阶段，精准扶贫对社会工作要求越来越高，无论是专业方法、专业理论，还是专业实务领域，都需要更进一步深化。

【注 释】

①② 数据来源于C县扶贫办公室.

【参考文献】

[1] 习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：2017.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19（01）.

[3] 饶福华.社会工作介入精准扶贫的优势及策略分析[J].福州党校学报，2016（06）60-63.

[4] 苟文勤. 精准扶贫实践进程中的社会工作介入研究[D].甘肃政法学院.2017.

[5] 陈皓.社会工作参与精准扶贫的可行性分析[J].现代国企研究，2018（04）181.

[6] 刘芳，徐兴文.优势视角下社会工作介入农村“类赌博”的策略探索[J].企业导报，2014（05）181-182.

[7] 王思斌.民族社会工作：发展与文化的视角[J].民族研究，2012（04）1-7+107.

【作者简介】

张全梅（1993—）女，陕西西安人，硕士研究生，青海师范大学法学与社会学学院，研究方向：社会工作.

包宝海（1984—）男，蒙古族，内蒙古科尔沁左翼中旗人，博士，青海师范大学法学与社会学学院副教授，日本东京外国语大学大学院综合国际学研究科特别研究员，研究方向为集体记忆理论、蒙古族民俗文化，本文通讯作者.