奥斯本的政府改革理论研究综述

【摘 要】 本文阐述了奥斯本的“企业家政府”概念，梳理了国内外关于奥斯本政府改革理论的相关研究成果，最后进行了总结与展望。指出，国外学者们纷纷寻求的更适合当下的政府模式，不管是哪一种，只要在某一阶段，某一弊病上适合我国的，就都值得我们去深入研究，再转化为适合我国国情的行政模式。当前，我们可以借鉴奥斯本的改革理念，尝试新的改革工具，尝试在新的领域中进行“政府再造”，让政府在不断的改造和完善中，更加适应人民的需要，适应时代的发展。

【关键词】 奥斯本;改革政府;研究综述

一、引言

20世纪30—60年代，美国建设了一个庞大的官僚机构来管理公共事务，官僚制危机出现后，各种学派纷纷对官僚制的政府展开怀疑并进行批判，大家都想“破旧立新”，但又力不从心。继《民主实验室》后，1992年戴维·奥斯本（DavidOsborne）和特德·盖布勒（TedGaebler）的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》出版，在美国国内引起巨大的讨论和争议，克林顿政府第二年就用“重塑政府运动”来检验“企业家政府”并取得一定成效，但学界对于这一理论的争论并未随着实践的检验回归平静，“政府行政改革的目标”和“怎样的政府才是最好的政府”依然未有结论。

二、“企业家政府”概念

奥斯本在其《改革政府》一书中这样描述：“我们使用‘企业家政府一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。……有胆有识的督学和校长用心的方式使用资源，创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的机场管理则也是这么做的。福利事业的专员们，劳工部长们，商业部的管理者们都能够把资源注入生产率和产出更高的地方。我们说到公共事业的企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说的企业家模式，指的是习惯这般行事的公共部门的机构，不断以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。”[1]

由此我們可以得出，奥斯本关于“企业家政府”概念的定义，即具有革新精神、能够不断以新的方式运用其资源来提高其效率和效能的政府。

三、国内外关于奥斯本政府改革理论的相关研究梳理

1、国外相关研究

贝伦（C.Bellone）和戈尔（Goerl）（1992）等人对奥斯本提出的“企业家政府”模式内的四大价值冲突和价值矛盾进行了反思。[2]两位学者的观点非常尖锐，从实践的角度给当时被大家极力推崇，争相效仿的“企业家政府”理论一记当头棒喝，这些问题是在突破官僚制，采用创新的方法治理城市时非常需要重视和妥善处理的。

盖·彼得斯（Peters）在自己的专著《政府管理与公共服务的新思维》中也对这种理论提出了质疑：“理论上的重塑不够明确，实践上这种做法也可能会违法。而且顾客的利益并不能很好的说明就是美国公民的公共利益;政府的政治性诞生过程就决定了它是与众不同的;‘政府像企业那样经营是荒诞的，美国政府可以像麦当劳一样经营吗？”

美国怀俄明大学的劳伦斯·哈博尔（L.Hublel）教授和理查德·格林（R.Green）教授在1996年出版的《论治理与重塑政府》中，提出奥斯本以引用萨伊对于企业家的定义作为出发点来对公共组织进行改造是不合理的，这种想法既不符合美国的治理模式和权力分配度，也无法在现实的实施中达到理想的“高效”。不同于奥斯本作为行政长官更务实的基调，两位教授从另一端点出发，立足于美国政治体制和权力结构的高度，从政治学的角度分析政府能否“企业化”（他们认为奥斯本就是要让政府像企业一样运转）。两种立场的碰撞让我们能够更清晰、客观地把握奥斯本所追求的“企业家政府”应当是什么。

同年，查尔斯·古德塞尔（Charles.T.Goodsell）同哈博尔、格林看待奥斯本改革政府的倾向也保持一致，但是古德塞尔的反应则更为强烈，他通过一系列的反问和与奥斯本针锋相对的十大原则来表明自己对于将企业的管理方式引入政府管理这一想法的坚决反对。[3]

拉里·泰瑞（LarryD.Terry）（1998）等人认为，在公共选择理论、委托—代理理论等基础上建立起的“企业家政府理论”是经不起合法性的深究的。[4]欧文·E·休斯（1998）也认为公共行政改革的历史充满了失败的试验和技术，经济学作为理论基础应用于经济体系和私营部门是有成效的，但应用到公共部门的构想十分低劣，欧文在仔细比对了管理主义与新公共管理之后表示，可以在政府改革中适当引入创新的精神，并在明确区分公共部门和私营部门不同责任的基础上，加强政府的应有责任。

丹哈特夫妇（1993）认为以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。并对自己的观点进行了升华，于2000年发表《新公共服务：服务，而非掌舵》，其中提出了“新公共服务理论”以示自己的立场。新公共服务理论重点强调了政府的角色应是“服务”而非“掌舵”。[5]之后丹哈特夫妇在2003年出版了自己的专著进行更为详尽的阐述，但他们最初提出的七个观点仍为二人思想的核心，也几乎概括了当时对奥斯本企业家政府理论的反对声音。

批判往往可以让我们冷静下来，认识到新出现的理论本身的局限性和变革可能带来的问题。但是对于奥斯本的“企业家政府”，也有很多支持这一理论并将研究延续下去的学者。

美国总统克林顿和副总统戈尔首当其冲，他们直接用实践来支持“企业家政府理论”，1993年的改革开始后，美国的政府规模及公务人员缩减，行政效率和效益显著提高，财政收支从1992年的2900亿美元巨额赤字转变为1998年的数百亿盈余。1997美国经济增长率上升到3.9%，通货膨胀率下降至1.7%，失业率也下降至4.9%，国民拥有住宅比例达到历史新高。同年迈克·哈默和詹姆斯·钱皮合著的《再造公司：企业革命宣言》一书，是奥斯本的企业家理论在企业中带来的巨大影响的表现。

拉塞尔·M·林登（RussellM.Linden）1994年发表了《无缝隙政府：公共部门再造指南》一文，用来自各级政府的实例展示了如何把再造原理应用到各级政府多方面的管理之中，详述了再造的步骤，说明不是以部门、职能为导向，而是以顾客、结果和竞争为导向的。由此可以看出，以顾客为导向的“无缝隙政府”，通过追求成本最低化、流程最简化、效率最大化、服务一体化等，来满足公民日益增长的公共产品和公共服务多样化、个性化的需求，真正实现“为民服务”的目标。这在内涵、目标和工具的使用上都是和奥斯本保持一致的。

彼得·德鲁克（PeterDrucker）虽然在公共行政领域涉猎不如在企业组织中的多，但是他的理论产生了对所有组织的在一定范围内的普适性，尤其是德鲁克先生对公共组织和企业家精神有着比较准确的认识，他对于“企业家精神”的研究，从侧面程度上为当时的学者更好地去理解奥斯本所想要表达的意思，提供了不错的支撑，奥斯本也的确引用了德鲁克先生的“我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府”来表达自己的想法。

作为理论的提出者本人，奥斯本也没有一曝十寒，他在1997年出版了自己的第二本著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》来推进自己的政府改革思想——“政府再造”，他和普拉斯特里克提出政府再造的五C战略，每种类型又包括若干不同的途径和多种实现工具，并在该书中用大量的案例描述了如何将官僚制和组织转型为企业家政府和组织的战略，还有世界上成功的再造者们是如何运用这些战略的。在2000年，他又出版了《政府改革手册：战略与工具》一书。从《改革政府》到《摈弃官僚制》再到《政府改革手册》，在实操层面为改革者提供了指南。《政府改革手册》从战略的高度剖析了政府再造的内涵，开宗明义地提出政府再造的关键战略，即创造具有内在改进动力的公共部门。至此，奥斯本的政府改革理论得到了进一步完善。

2、国内相关研究

国内学者可以对奥斯本的政府改革理论进行及时研究，首先得益于改革开放。1992年十四大召开后，明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这为我国的学者研究西方的经济体制和行政体制提供了大环境。于是1992年奥斯本的《改革政府》出版，1994年的5月我国就出现了第一篇相关的研究论文，并且我们可以发现，前期国内学者的研究多围绕奥斯本这本书中的“企业家政府理论”展开，后期才结合其多本著作对其改革理论进行综合研究。

（1）初期阶段——理论性研究。如果想要了解奥斯本和盖布勒提出企业家政府理论的宏观背景，学者周敦仁的《“后工业社会”与中国现代化》值得一看，[6]该文较为简明的介绍了以美国为代表的西方国家进入“后工业社会”后，整个时代所显露的九大特征。

蔚智前是我国第一位研究企业家政府理论的学者。于1994年在《中国行政管理》上发表了关于重塑政府的论文三部曲，其一介绍了企业家政府理论出现的背景、该理论的十大特征、古德塞尔针锋相对十原则;其二则详细介绍了该理论十大原则的具体内涵，并在每一条原则后都总结了理论提出者的思想精髓;其三针对克林顿政府的改革计划来看企业家政府理论的影响，对这一理论表示了赞赏和认同，同时提出企业家政府必须具备的四个方面：“删除繁文缛节”、“顾客利益至上”、“授权雇员参与管理”、“少投入，多产出”。

1998年，我国进行了改革开放以来的第四次政府机构改革，同年出台《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这是我国在社会组织领域迈进的一大步，为日后社会组织参与国家治理奠定了坚实基础。在此之前，我国的学者针对政府行政改革的范式、方法、所依靠的社会力量进行了深入分析。其中以宁骚（1998）为首的学者开创了行政范式的研究。宁骚在其《行政改革与行政范式》中认为：“企业型政府范式是与这些国家进入后工业化阶段的情况相适应的，跟这个阶段上人们用相对论、量子力学、混沌理论形成的新世界观来修正牛顿力学范式一样，在行政管理领域里，则以企业型政府范式来修正官僚制范式。”他和丁煌对于企业家政府范式的功能保持一致的看法，均认为这种范式只具备纠错能力，甚至是超强纠错，而不具有替代功能。不过宁骚在文末提到“我国的基本对策应当转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门”，这一点有些不切实际了。学者张成福（1998）以政府再造引出企业家政府理论，在介绍了十原则后梳理出企业家政府理论为我们提供的四条有价值的思考和启示，并引用贝伦和戈尔的四反思、德里昂的觀点对企业家政府论理论所存在的问题表示担忧。而后（2001）在对管理主义的反思和批判时再次提到企业家政府理论，他认为“顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻。”同时也对奥斯本的顾客导向理念提出了四点批评。

丁煌（1999）对企业家政府理论的基本内容及其所遭受到的主要批评意见作了简要并非常客观的评述。他提到：“批评意见在一定程度上有其合理性，而且他们从不同的侧面揭示了企业家政府理论的局限性，但其中也不乏误解和偏颇之处。”并以哈博尔和格林对“顾客意识”、“市场调节”两原则的批评与古德塞尔十原则中的1、2、8条原则为例，予以说明奥斯本和盖布勒并没有走极端鼓吹政府完全市场化，也并非要完全取消规章制度。[7]不过通过丁煌对理论原文的引用我们也可看出，奥斯本和盖布勒在表述上多有不适，如“一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。”这句话容易使大家认为官僚制要被彻底推翻。即使二人以比喻的形式来表明自己的主张并非“革命”而是“改良”，但激进的态度还是触怒了很多其他学者。

陈振明、张国庆、赵景来等人在2000-2002年间将企业家政府理论放在席卷整个世界的新公共管理运动中研究，均罗列出奥斯本和盖布勒的十大原则，并提到了批评者的意见。

孙学玉（2003）在《企业型政府的语义阐释及其界说》一文中，从源头入手，分析了西方学者对“企业家”和“企业家精神”的各种阐释，梳理了它们在本质意义上与“企业家政府”之间的关系，并就“企业型政府”的意涵进行了约定和界说。[8]而后孙学玉分别在2006年和2007年分别发表了《理论界对企业型政府模式的诘难》和《企业型政府模式诘难的诠释与评论》。这两篇文献总结了企业家政府理论问世后学界对于这一理论的六大诘难，并针对这六大诘难作了诠释与评论。这些观点的连续性和总结性非常强，故具有很强的参考价值，延续性的研究也使得结论相对饱满。学者侯保疆（2004）也对企业家政府理论作了相应的解读，并总结了四点启示，观点同孙学玉相一致。

随着奥斯本后续作品的出版，学者们的研究范围也随之扩大。学者李水金（2004）是第一位没有拘泥于奥斯本的一本著作，而是结合《改革政府》和《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》两本著作来研究奥斯本的改革政府思想的。他在《重理、重塑、再造与政府改革》中用联系的眼光看政府的“重塑”和“再造”，使得企业家政府理论有了更明晰的阐释。他建议将“Reinventing”译为“重塑”或“再造”，但二者是有区别的，我们可以把重塑的范围界定为奥斯本在《改革政府》中提出的十条原则，而将奥斯本后来从战略层面上提出的“再造”理论解释为“重塑”理论发展的高级形式。李文明、滕玉成（2005）两位学者也是结合奥斯本的两本著作来探讨企业化政府理论及其对中国政府改革的启示，二人从其理论产生的历史脉络、本质内涵、政府管理实践的复杂背景与成就等多方面进行了分析和认识，研究其科学合理和具有普适性的部分，在文末结合我国加入WTO后的国际环境和国内环境来挖掘这一理论对于我国政府改革的价值。靳永翥，杨道田（2009）同样结合奥斯本的两本著作来研究其理论对于中国公共管理改革的借鉴作用，并提出了五点建议。齐玉洁（2010）则结合奥斯本所著的三本书，探究了企业家政府的本质，对我国的借鉴意义，在我国应用中的局限性。

周义程（2006）的研究视角很有趣，他从研究对象、理论内容和理论形成三大维度对新公共服务理论进行批判性的学术解构，探究发现该理论对企业家政府理论的批驳大多存有误解，难以成立，且其自身也内涵着四大缺陷。这从侧面为企业家政府理论正名，且在比较研究的过程中，让我们对这两种政府改革理论内在的联系和区别有了更进一步的认识。与之研究方法相似的还有朱满良，高轩（2010）、黄建红（2014）等人。

任腾飞（2010）梳理了企业家政府理论对我国社区警务战略发展、警务社会化改革、公安机关层级设置三方面带来的改革启示。企业家政府理论所谓的“有使命感的政府”即是以目标为导向的政府。要提高公安机关的战斗力，就要赋予它根据自己面临的问题作出决策的权力，而不是要事事拘囿于很多已经不合时宜的条条框框和上级的层层指示。

（2）中期阶段——工具性研究。1992年克林顿宣布建立电子政务意向，10年后，美国政府内部的电子政务系统趋于完善，我国的学者深刻意识到科学技术的发展对国家治理和转变政府职能的重要作用，因而开始进行学习和研究，于是这一时期，学者们普遍将奥斯本本阶段的“政府再造”作为一种提高政府行政能力的工具进行研究。

马林（2001）以北京中关村海淀园区电子政府先行试点项目为例，阐述了政府如何信息化，如何适应社会发展的需要。孟令梅（2005）认为“官僚体制作为工业时代的产物，已经不能适应信息社会的要求，传统的官僚主义政府治理模式已经破产，新的企业化治理模式正在出现，因此要反思政府的运作模式。赵豪迈，白庆华（2006）在其研究中强调政府再造是电子政务实施的理论依据。电子政务是借助信息技术来实现的政府再造，是新时期政府管理变革的一个良好的契机。学者叶勇（2007）在其硕士论文中引用美国麻省理工学院计算机教授迈克尔·哈默（MichaelHammer）与CSCIndex公司董事长詹姆斯·钱皮（JamesChampy）于1993年合著的《改革公司：企业革命的宣言书》中企业业务流程再造（BusinessProcessReengineering，BPR）的概念作为政府再造的理论起源。其后很多学者均认同了这一观点。将政府再造的工具起源可以归功于哈默和钱皮，但是将政府再造的理论起源追溯至此怕是有失妥当。

（3）现阶段——混合扩展性研究。企业家政府理论的研究范围有了进一步扩大的趋势。学者们的研究视角从国家宏观层面开始逐渐向各个行业，各省市、以及基层政府转变。

王洪增（2007）通过探讨在科学发展观指导下的地方政府再造的有效途径，提出了一些可行性对策建议，为建设我国现代化地方政府，进而提高地方政府的綜合治理能力和执政水平提供了一定帮助。马永军（2007）通过建设领域行政审批流程再造的研究，进一步挖掘信息通信技术在政府的建设管理部门实现电子政府的空间。学者靳永翥（2010）就“政府再造”理论及其对于中国地方政府改革的适用性进行了分析和阐述。屈英苗（2010）鉴于近年来国家食品安全事件频发的现状，试图将政府流程再造理论运用到政府食品监管体系中来，以改变我国政府食品监管体系改革屡次失败的局面，使政府能积极应对社会信息化和经济全球化的挑战，提高政府的效率和竞争力。杨煜，胡汉辉，朱依曦（2012）提出从制度型再造到业务型再造的演化路径。结合英美国家有线电视部门再造的案例分析，深化了对政府再造的演化机制及其和政府职能转变之间联系的理解。苏已超（2013）研究了昆明市公安局交通警察支队在信息化背景下依托信息技术实施政务流程再造的方法及取得的实际效果。何燕萍（2012）通过运用政府再造理论，结合世界各国的实践，探索现实环境下如何将政府再造理论和基层政府职能转变有机结合。张洁（2012）结合当前县级政府面临的角色变更、事权与财权不对等、职能定位模糊等问题，借鉴政府再造理论的战略组合，通过改变县级政府的DNA，为县级政府如何从内部实现自动更新提出有效措施。

近两年来，对于企业家政府理论的研究又呈现出了新的特点——多集中于西南地区，并再次回归宏观视角。

王欢喜，屈一鸣，王正明（2015）分析了西部行政管理模式的现状及其原因，以“政府再造”理论为指导，对贵州行政管理模式改革提出了四条建议。田海峰、陈世伟等人分别对兰州、成都、海南等地的政府再造进行了研究。周丽（2017）提出，如何实现国家治理现代化与政府改革的耦合是当前行政学界的重大议题。基于外部治理环境的复杂性和国家治理能力现代化的内在要求，政府应当从行政价值重塑和制度变革两个层面实现“政府再造”。[9]杨振华、唐权（2018）在综合库恩、奥斯本等的理论成果的基础上，分别从再造目标、再造主体、再造理念、再造方式四个方面对政府再造的三种范式进行了阐述。[10]

四、总结与展望

本篇综述以时间为主线来探究各位学者对奥斯本政府改革理论的研究在历史长河中的演变，以不同历史阶段学者们的研究所表现出的特点为辅线进行横向梳理。发现从纵向来看，随着社会经济的不断进步，尤其是科技的进步对于推动国内外学者们进行政府行政改革的力量是巨大的。

以奥斯本本人来说也离不开这种特征，如1997年的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中大量出现了“DNA”的字眼，这与当时美国盛行的“基因研究”有很大关系，1996年多利羊出生，震惊全世界，DNA成为当时的流行词汇，再加上DNA的特点——生物最核心的因素，这与奥斯本希望能够让政府重获新生的迫切期望完美契合，故奥斯本频繁使用DNA来进行自己思想的表达也就不足为奇了。后工业时代的环境使美国官僚制政府的弊端日渐显露，日益臃肿的行政机构无法对时代和民众的需求做出及时的回应，失望席卷而来，市长和州长不得不另觅出路，学者们也纷纷开始寻求更适合当下的政府模式，不管是管理主义、企业家政府还是新公共服务、无缝隙政府，本质上都是在官僚制基础上的政府改良运动，这些范式均不是完全脱离官僚制而独立存在的模式，但是不管哪一种模式，只要在某一阶段，某一弊病上适合我国的，就都值得我们去深入研究，再转化为适合我国国情的行政模式。

在我国也是一样，改革开放后活跃的大环境给整个国家带来了勃勃生机，学者们纷纷积极探索西方政治经济的先进性，以谋求赶超，从初期对企业家政府理论的一味地推崇，到后来的批判热潮，再到现在的综合辩证研究，我们在不断进步。步入新世纪后科技的进步使美国政府的效率大为提升，奥斯本的政府改革理论以一种更潮流的身份上线——政府再造。哈默和钱皮为政府再造提供了有力的工具支持，政府再造带来的可观效果也使得学者们大为赞赏，于是再造的领域不断扩大到政府的各个部门和政府所管理的各个领域。

一个理论不会只存在于一本以案例为主的书内，奥斯本的政府改革理论也不应只根据《改革政府》这一本书来看，故在看待奥斯本的政府改革理论时，我们务必要用全面、联系、历史的观点来看，结合我国具体实际，进行细分研究，从而有效提升政府行政能力。现如今，国家治理体系和治理能力现代化的视域下，如何将我们的制度优势转化为效能优势是当前学者们需要重点关注和研究的问题，个人认为，我们可以借鑒奥斯本的改革理念，尝试新的改革工具，尝试在新的领域中进行“政府再造”，让政府在不断的改造和完善中，更加适应人民的需要，适应时代的发展。

【参考文献】

[1] Osborne，DavidandGaebler，Ted.ReinventingGovernment：HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector[M].MA：Addison-Wesley，1992.

[2] Bellone，C.J.andGoerl.ReconcilingPublicEntrepreneurshipandDemocracy[J].PAR，1992（2）131-132.

[3] CharlesT.Goodsell，ReinventGovernmentorRediscoverIt？PublicAdministrationReview，1993.

[4] LarryD.Terry.AdministrativeLeadership，Neo-Managerialism，andthePublicManagementMovement[J].PublicAdministrationReview.1998，58（3）：194-200 [5]Denhardt，R.B.TheoryofPublicOrganization[M].Brooks/cole，1993.

[6] 周敦仁.“后工业社会”与中国现代化[J].探索与争鸣，1994（02）36-38.

[7] 丁煌.西方企业家政府理论评述[J].国外社会科学，1999（06）46-50.

[8] 孙学玉.企业型政府的语义阐释及其界说[J].江苏行政学院学报，2003（02）100-105.

[9] 周丽.国家治理现代化背景下的政府再造：价值重塑与制度变革[J].学海，2017（03）146-151.

[10] 杨振华，唐权.政府再造的三种范式及其选择[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2019.32（03）143-148.

【作者简介】

栗成秀（1994.8—）女，汉族，山西晋城人，硕士研究生在读，研究方向：公共部门人力资源管理.