精准扶贫中村干部集体腐败的形成机理及治理路径

许 晓 季乃礼

精准扶贫是完成第一个百年奋斗目标收官阶段的中心工作，其要旨在于实现扶真贫、真扶贫。但官方的统计数据显示，自党的十九大以来，扶贫治理中的腐败事件时有发生。截止到2018年11月，全国各级监察机关所查处扶贫领域腐败和作风问题案件已达到13.31万个，查处人数已至18.01万人，(1)新华社：《图表：党的十九大以来全国共查处扶贫领域腐败和作风问题13.31万个》，2019年1月6日,http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/06/content_5355404.htm，2019年11月23日。这严重威胁到精准扶贫政策目标的实现。正是在此背景下，为保证扶贫攻坚的如期完成，习近平总书记多次强调要“集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪”。(2)习近平：《习近平谈治国理政(第二卷)》，北京：外文出版社，2017年，第86页。中央纪委国家监委也以专项治理的形式着力对扶贫领域腐败和作风问题开展整治工作。在中央纪委国家监委公开曝光的57起典型案例中，可以发现涉及村干部参与腐败的案件接近6成，表明村干部已成为扶贫腐败领域的多发群体，从而引发了学界对此现象的广泛关注。目前，已有的学术成果主要集中于村干部腐败的基本形式、主要特征和治理对策等方面，但少有研究专门关注村干部集体腐败的现象。事实上，在公开曝光的精准扶贫领域的腐败案例中，有高达64.3%的村干部腐败是以集体形式出现的。这种类型的腐败不但比个体腐败更具危害，而且在形成机理上也更为复杂，因而值得深入探讨。

一、两种同盟：精准扶贫中村干部集体腐败的基本样态

(一)集体腐败及其类型

直观上看，集体腐败是与个体腐败相对应的一种腐败形态。长时间来，腐败的理论研究主要围绕个体腐败进行，这使得腐败的内在复杂性在较大程度上被低估了。直到委托代理模型的提出，不同行为主体之间在腐败行为中会存在互动联结和策略博弈的情况才进入研究者的视野。依凭这种分析路径，有的学者意识到当一群委托代理人相互整合而共同追求更大的私人利益时，腐败便从孤立化的个体行动演变成集体行为。(3)Gong Ting,“Dangerous collusion: Corruption as a collective venture in contemporary China,” Communist and Post-Communist Studies, vol. 35, no. 1(March 2002), pp. 85-103.一方面，作为一种集体行动，腐败的不同参与者只有经过繁复的利益博弈后才能使集体行动得以达成，这也决定了该种类型的腐败的社会嵌入性，即以社会网络为基础，凭借人际间交往活动、信任关系及共同规范促使共同体成员彼此联结，共同行动，扩增集体收益。另一方面，作为一种非法现象，集体腐败又不同于一般的集体行动。由于无法在阳光下存在，腐败行为人需要有效规避风险，增强行为的隐蔽性，而寻求集体庇护，融入腐败网络则可以满足这种需求。(4)陈国权、毛益民：《腐败裂变式扩散:一种社会交换分析》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。正是基于“安全地”扩张集体利益的需要，在行政科层化和权力碎片化的官僚体制内，集体腐败网络展现出强大的裂变扩张能力，最终往往发展为系统性腐败。一旦集体腐败成为内生于组织系统的现象，便会在根本上破坏政治生态的公共性，即“非法行为成为常态，而依据公共责任来完成组织目标的必要行为却成为例外而不是规则……腐败变得如此规范化和制度化，以至于组织支持着非法行为的存在”。(5)Gerald E.Caiden,Naomi J.Caiden,“Administrative Corruption,”Public Administration Review, vol. 37, no. 3(May 1997), pp. 301-309.这就是说，在集体腐败严重的情形下，腐败会成为嵌合在正式规则之上甚至代替正式规则而成为一种更具支配性的原则。

总之，由于兼具集体行动和腐败行为的双重特性，集体腐败成为植根于特定的社会情境和组织体系的复杂现象。社会网络中的人际联系奠定了集体腐败的社会性基础，而组织体系之中的权力关系则构成了集体腐败的结构性前提。另外，作为一种时刻处于动态演进中的腐败形式，集体腐败在发展进程的不同时期往往表现出不同的类型。而不同类型的集体腐败在生成机理、运行逻辑及危害程度上均存在重要的差别，不可一概而论。陈国权教授根据腐败行为人在行政体系之中所处层级的相互关系将腐败同盟划分为横向腐败同盟、纵向腐败同盟以及混合同盟。(6)陈国权：《权力法治与廉政治理》，北京：中国社会科学出版社，2018年，第268-271页。其中，横向同盟和纵向同盟往往形成于集体腐败的初期。前者指处在同一行政层级但承担不同职能的公职人员之间所形成的嵌入在科层结构之内的非正式权力网络；后者指不同层级的公职人员基于权力及地位差别所形成的一种庇护关系，其中二元关系、互惠性交换、差异性的权力及地位和重复性的互动交易构成其基本特征因素。(7)Hicken Allen,“Clientelism,”Annual Review of Political Science, vol. 14,no. 1(June 2011), pp. 289-310.相比之下，混合型同盟是集体腐败得到充分发展后才出现的一种形态，它既包括同级人员之间的沟通串联，也有上下级之间的庇护互惠，因而往往盘根错节地附着于行政体系之上，具有极强的危害性。

(二)村干部集体腐败的两种基本样态：基于几起案例的分析

自村民自治推行以来，我国的乡村治理模式可以归结为“乡政村治”。按照文本制度的规定，村干部应由村民选举产生，对村民负责，扮演村民的当家人。但实践中，随着国家资源不断输入村庄，基层政府产生出以村级组织为依托疏解制度性压力的内在需求，从而使乡村治理逐渐呈现为“乡政”对“村治”的压制。在此背景下，村干部实际位于纵向的行政体制与自治的乡土社会相互对接的“接点”，扮演着“双重角色”。位置的特殊性使得这一群体腐败的发生机理并不完全等同于行政组织中的集体腐败，因而以行政组织结构为参照系的划分方法并不完全契合于村干部集体腐败的基本样态。这是因为，与大多行政系统中的官员需要先获得行政身份再扩展社会关系不同，村干部首先是乡土社会中的社会人，其干部身份日后才附加在乡土社会关系之上。这一区别决定了单纯的纵向联盟在村干部集体腐败中很少存在。这样，横向腐败同盟以及混合腐败同盟便构成了精准扶贫村干部集体腐败的两种基本类型。

1.横向腐败同盟

由村级组织中的村干部群体形成的腐败同盟。在我国的乡村治理格局中，公共权力主要由不同的村干部行使，其中村支部书记和村委会主任处在中心位置。在国家投入大量资源推进贫困治理的背景下，主导村政的村干部在决定扶贫资源的流向中起着重要作用，滋生出由不同村干部构成的腐败同盟。在湖北省S村村干部截留五保资金案中，4位村组干部就构成了腐败的联合行动者，其贪腐方式也具有一定的代表性，即依靠相互串联，把控资源分配的关键环节，截留五保户供养金；再利用信息优势，排斥贫困群体参与资金分配，从而实现优亲厚友的企图。(8)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例》，2018年1月31日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201802/t20180201_163070.html，2019年11月23日。另外，在这种类型的集体腐败中，担任村政“一把手”的村支书或村主任往往在其中扮演串联者的角色，以云南省K村村干部违规收费案以及甘肃省X村村干部私分低保名额案为例，(9)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，2016年11月7日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201611/t20161108_89305.html，2019年11月23日。前者是党支部书记和村委会主任联合违规向低保户和独生子女户收取农村医疗费；后者则是以党支部书记为轴心串联其他村组干部私分新增低保名额。可见如何有效治理“一把手腐败”成为破解横向腐败同盟的关键。

2.混合腐败同盟

混合腐败同盟不但包括村庄组织层面的村干部相互串联，也包括纵向方面行政系统中公职人员的实际参与的腐败同盟，相互之间往往达致一个相对复杂的腐败网络。与横向腐败同盟不同，纵向腐败同盟最大的特征在于上下级之间庇护关系以及由该关系所导致的纵向监督弱化。在湖南省F村虚报截留移民避险搬迁安置资金腐败案件中，4位村干部所组成的腐败网络之所以未能及时查处，很大程度便是源于自上而下的权力保护。即项目审查时，主管相关工作的县、镇11名工作人员先后两次在验收的过程中“并不积极履行职责”，以至于“未发现虚构事实的问题”。①另外，混合式集体腐败的发展，不但会导致村级组织层面的政治生态的恶化，还可能反作用于垂直的行政组织，对后者形成系统性腐蚀。在山西R县住建系统的腐败案件中，多位G村村干部就成了住建工作人员、乡镇助理员向贫困户索取贿赂的代理人。正是基于这种封闭性的利益联结，上下级干部之间达成了一种极具韧性的互惠互利关系，致使作案两年后才被查处。①可见，混合腐败同盟将比横向腐败同盟对贫困治理更具危害。

二、精准扶贫中村干部集体腐败的生成机理

不同类型的集体腐败的生成机理并非完全相同，二者既有共通性，也有特殊因。之所以会存在一定的差别，根本上是由于具体的社会情境存在差异。依照结构主义的分析路径，横向型集体腐败是村庄内的公共权力异化所生成的结果，其作用场域在村庄之内。而混合型集体腐败却出现在行政权力和乡土权力相互作用的节点上，其作用场域在村庄组织界面之上。

(一)横向腐败同盟：嵌入在关系型乡土社会中的横向腐败网络

“嵌入”是格兰诺维特探讨人的经济行为与社会交往网络之间的关系时所强调的概念，他认为人的大多数行为都紧密地镶嵌在社会网之中，因此脱离人际关系而抽象地分析个体行为并不完整。(10)格兰诺维特：《镶嵌：社会网不经济行动》，罗家德译，北京:社会科学文献出版社,2015年，第24页。作为一种社会行为，腐败嵌入在特定社会情境下的社会网络中。人际间的信任、情感联系以及互惠规范降低了腐败的风险，充当着腐败集体行动的润滑剂。国内一些学者对腐败进行本土化诠释时，同样注意到社会网络的重要性，只不过西方语境下具有丰富内涵的社会网络被凝练成一个高度中国特色的概念：关系。

关系是理解中国社会运行和个人行为的关键概念。在中国的社会情境下，关系不仅指不同个体间的人际联系，而且具有深刻的工具性价值。大体来说，中国人讲关系是因为中国社会的构成及其运作、个人生活的改变和社会流动、个人的成长和发迹、家族的兴亡和发达等都需要关系。(11)阎云翔：《礼物的流动——个中国村庄中的互惠原则与社会网络》，李放春、刘瑜译，上海:上海人民出版社，2000年，第170页。乡土社会是典型的关系型社会。费孝通先生指出，乡土中国是一个“差序格局的社会，是由无数私人关系搭成的网络”。(12)费孝通：《乡土中国》，北京:人民出版社，2008年，第42页。在农民的生活中，人们在与自身具有不同关系的人进行交往时，遵循不同原则。黄光国根据人际交往中情感性取向和工具性取向之间的构成比例将人际关系划分成情感性、工具性和混合性三种。(13)黄光国：《人情与面子：中国人的权力游戏》，北京：中国人民大学出版社，2010年,第5-15页。情感性关系类似于差序格局中最内层的“波纹”，指的是像家庭、密友等这种能够传递情感的人际关系，处理这层关系一般遵循需求法则；而工具性关系则与情感性关系截然相反，表现与波纹波及范围之外的陌生人所建立的关系，理性化的公平原则往往是处理这种关系时的标准；混合性关系指双方彼此认识且拥有一定的情感基础，但情感尚未深厚到像内层群体那样能够直接表露出真诚行为的关系，例如亲戚、邻居、同乡之间的关系。在这种类型的关系中，人际关系需要依靠互惠而频繁的交往来维持，因此人情成为处理这种关系的原则。

中国的大多数农村社会都是熟人社会。在熟人社会中，工具性关系存在空间有限，除需求原则外，人情原则成为村庄中的人们进行交往时的主要规范。与关系一样，人情也是中国人的社会交换体系中的核心概念，包含有情感、工具及义务三重要素。功能上，人情有利于发展和谐而稳固的私人关系，使微观层面的个体之间形成你中有我、我中有你的社会性认知；宏观上，由人情循环所支撑的社会交往使村庄共同体达致一种稳固团结的状态，社会成员彼此依存，最终形成自己人的社会认同。精准扶贫中村干部集体腐败的横向同盟发生的具体情境在强调关系联结和人情交往的农村社会，并且嵌入于乡土社会中密集的社会网络内。这种充满复杂人情联络社会形态为腐败的发生提供了优沃的土壤。

其一，长期存在的稳固社会网络为村干部合谋串通奠定了基础。在国家投入大量资源进行精准扶贫的前提下，村干部基于自利性的目的，很可能滋生追求非法利益的动机。而在公共权力分散存在的前提下，通过整合权力可以控制信息传播的范围，降低腐败暴露的风险，而早已存在的社会网络降低了彼此串联的难度和成本，客观上起到了促进集体腐败同盟生成的作用。例如湖北省S村的村干部便是通过熟识的人际联系彼此衔接，协同运作截留五保户供养金。(14)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例》，2018年1月31日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201802/t20180201_163070.html，2019年11月23日。其二，关系以及人情所蕴含的道德伦理和价值原则是集体腐败现象的另一诱发因素。事实上，乡土社会的社会交往根本上是互惠指向的，这种交往方式有利于培养信任关系，增进情感性联结，降低腐败关系联盟被打破的风险。对于村干部群体来说，无论是需求原则还是人情原则都排斥独占利益，而利益共享则更符合互惠规范，所以个体腐败在村庄层面的发生概率被极大地降低了。同样在湖北省S村案件中，可以发现即使是腐败的村干部，也多是借用公共资源来优亲厚友，很少停留于为个人牟利，体现的正是这种顾及人情交往的乡土逻辑。其三，根据洛佩兹的研究，人情的作用和人们腐败的容忍存在密切联系。在人情社会中，人们认为社会成员之间建立密切的关系合情合理，反而将那些把同自己亲近的人和其他人同等看待的视为错误的，因此身处人情社会中的人并不希望公职人员可以公正办事。(15)José Atilano Pena López,José Manuel Sánchez Santos,“Does Corruption Have Social Roots? The Role of Culture and Social Capital,” Journal of Business Ethics, vol. 122，no. 4(July 2014), pp. 697-708。这说明，在乡土社会，一些腐败行为因为符合共同价值规范而得以容忍，这实际正是云南省K村村干部违规收取农村合作医疗费用的前提。(16)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，2016年11月7日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201611/t20161108_89305.html，2019年11月23日。而且较高度容忍腐败的社会环境有利于集体同盟保持相对稳定状态，从而成为多数案件长时间存续的重要原因。

(二)混合腐败同盟：乡土治理机制反向形塑衍生的混合腐败网络

20世纪90年代以来，嵌入论成为分析腐败发生机制主流范式。它的核心观点是：腐败植根于特定的社会情境之中，并和正式制度均衡共生。(17)M.Johnston, “What Can Be Done about Entrenched Corruption?”， in P Boris,Annual World Bank Conference on Development Economics,Washington DC:The World Bank,1997,p. 70.换言之，在嵌入论的理论视域内，分析腐败发生机制的关键点在于具体社会情境之中正式制度与腐败之间的关系。

中国政府自上而下的行政管理体制，一直实行的是上级政府对下级政府下达指标，分解任务，量化考核的目标责任制。(18)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。有的学者也将其称为压力型体制。在该体制下，有效化解上级政府传导而来的考核压力意味着政绩的取得，这与基层官员的仕途晋升息息相关。受此激励，选择性地执行受到重点考核的任务一直是基层官员的行为策略。(19)Kevin J.O’Brien,Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,” Comparative Politics, vol. 31, no. 2(January 1999)，pp. 167-186.虽然基层官员的目标是有所侧重地执行公共政策，但具体落实时仍然面临着一定的实践困境。首先，20世纪末，为了解决农民腐败问题，提升农村公共服务质量，中央推行了税费改革。这项改革一个政策后果便是使乡镇政府变为同乡土社会日渐疏离的“悬浮性”政权。国家权力也因之退居于村庄组织界面之上，其在乡土社会的治理能力弱化了。但与这一现实结果相悖的是，无论是税费改革，还是日后兴起的项目治理，都向基层公职人员附加了更多将国家资源输入到乡土社会的事务性压力，从而使其陷入到治理能力弱化和治理需求强化所造成的巨大张力之中。其次，乡土社会是一个非程式化的治理空间，乡土内生规则发挥着支配性的影响。在运行逻辑上，乡土治理与理性化的国家治理存在较大差别，双方一旦发生冲突，便可能衍生出各种类型的基层治理问题。因此，如何使两种治理逻辑达致适应性统一成为基层公职人员在落实公共政策时必须首要处理的问题。在乡土社会内生的权力格局中，村干部掌握着具有实际影响力的实践权力。(20)王雨磊：《村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序》，《公共行政评论》2017年第3期。对基层干部来说，强化与村干部之间的联系，不但能使国家权力顺利穿过村庄组织界面而渗透到乡土社会，还可以解决自身在治理能力和治理需求间存在的矛盾，完成上级政府交付的压力型任务。但受人情以及关系的影响，基层干部往往不会寄托于组织化方式强化对村干部的硬性控制，而是转向非正式关系，“想凭面子、情感等非制度化资源去实现日渐失落的科层化权威所无法达成的行政目的”。(21)吴毅：《“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”——来自田野的学术札记》，《开放时代》2001第12期。这样，村干部混合集体腐败同盟的关系基础得以形成。另一方面，基层干部对村干部的依赖可能会造成一种“反向控制”局面。(22)王汉生、王一鸽：《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。行为上，基层干部以完成考核性任务为取向，并不重点关注任务落地时的实施方式及实施过程。而村干部作为任务的实际执行者，扮演着缓解基层干部事务性压力的角色，处在不可取代的位置。这样，压力型体制下的两级干部客观上形成的是“高目标约束、低过程约束”的共同体，村干部行为过程中所受到的自上而下的监督控权力度便软化了。湖南省F村虚报截留移民避险搬迁安置资金腐败案件恰好印证了这一点：乡村两级干部日常频繁接触，存在合作互利关系，这构成了基层政府完成自身工作的前提，因而自上而下的监督力量并没有足够地动力去打破这种均衡，导致两次验收都未“发现问题”。(23)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，2016年11月7日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201611/t20161108_89305.html，2019年11月23日。最后，有的学者指出，干部间的非正式交往在县域治理中已成为普遍存在的隐性规则，“在一个流动性较小的县域特别是乡域内，政权组织嵌入于社会关系中的程度更深……基于特殊主义注意关系运作表现的更充分”。(24)欧阳静：《关系”如何、缘何影响基层官员晋升》，《甘肃行政学院学报》2012年1期。在这种情境下，纵向腐败联盟很容易催化而生，这为山西R县住建系统的腐败案件提供了有效的解释。④在县域之内，不同的干部虽然级别不同，但均掌握着公共权力。围绕着某项工作，这些干部往往需要进行大量的私人交往活动。由此，村干部很容易成为县级干部牟取私利的代理人，构筑起严密的腐败网络。

总之，同村庄层面的横向腐败同盟不同，村干部集体腐败的混合同盟发生于国家权力与乡土权力相互嵌合所形成的场域中。在这一场域中，非正式的乡土治理机制具有强势作用，国家权力要完成预期目标就必须嵌套于这种治理机制之上，造成了其权力形态的形变。由于这种反向形塑的力量，非正式关系得以不断蔓延，有时甚至取代正式制度而成为起主导功用的隐形规则。在精准扶贫中，村干部起着调和两种治理逻辑的功用，具有双重优势。依靠长期累积的非正式关系，基层干部与村干部很可能合作牟利，这是混合腐败同盟出现的根本原因。

(三)共性诱因：失衡的乡土权力格局

腐败的本质是公共权力异化，所以监督控权是治理腐败的关键措施。从制度层面上看，监督村干部权力的力量主要来自两个方面：一是以乡镇党政机关为主体的外部监督；二是以村民为主体的内部监督。集体腐败大量滋生意味着监督机制的低效运行。其中，外部监督的力度的软化与压力型体制下乡镇政府的策略主义行为有关；而内部监督的低效则同乡土社会的权力结构紧密关联。

在我国农村，权力结构的构成受乡土社会的内生规则和国家权力的外部作用两种因素的影响。一方面，正如杜赞奇所说，传统社会的权力分布同个体在社会网络中发挥的作用相关，个体越能够在该网络中发展出有价值的社会联系便越能够积累面子、信誉及声望等关键的政治资本要素，这决定了其在乡土权力结构中所处的位置。(25)杜赞奇：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003年，第158-217页。而另一方面，随着国家政权的下沉，国家权力成为影响乡土权力结构的另一重要变量。那些能与其建立联系的社会成员能在乡土权力格局中占据重要位置。综合此双重因素，有学者参照费孝通先生的差序格局模型，指出精准扶贫中的乡土社会由内及外呈现出由村干部、体制外精英、普通大众及穷人构成的差序权力格局。(26)吴高辉：《国家治理转变中的精准扶贫——中国农村扶贫资源分配的解释框架》，《公共管理学报》2018年第4期。

第一，权力失衡容易造成信息垄断，加大监督难度。在基层治理中，权力分布格局与信息扩散渠道是重叠的，村干部在信息传输的过程中也发挥枢纽作用。精准扶贫不但意味着国家资源输入农村，同时也意味着大量行政信息向乡土社会渗透。在此过程中，相比于其他村民，村干部不但可以最直接而完整地接收源自行政系统的信息，也能够选择性向外传递信息，甚至将信息控制于一定的圈层。这意味着，失衡的权力格局事实上使精英群体外的其他村民无法完整而真实地接收扶贫信息，了解国家政策，被置于信息被动的地位。因而，很多案件都存在村干部“未经村民评议，共同商定，擅自秘密截留”扶贫资金的现象。(27)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例》，2018年1月31日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201802/t20180201_163070.html，2019年11月23日。充分信息是监督行为的前提，但由于信息劣势，当扶贫资源被村干部群体截留时，村民很可能处在一种“不知情”的状态，很难对腐败行为进行有效的监督，这降低了村干部进行利益联结时的风险。

第二，权力失衡会抑制村民参与，降低监督效力。反腐败是一项系统工程，既需要自上而下的权力控制，又需要自下而上的有力监督。任何一项环节的软化，都会导致腐败的出现。在现有的乡土权力格局中，村干部掌控着强势性的权力，而作为自治体权力来源的村民权力却很大程度上被虚化和形式化了，这在乡村治理实践中主要表现为村民参与不足。在精准扶贫中，参与不足主要是以村干部主导资源分配过程反面呈现出来的，例如甘肃省X村干部绕过村民评议，私分低保名额，该过程未见到村民自治与村民参与的痕迹。(28)中央纪委监察部网站：《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，2016年11月7日，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201611/t20161108_89305.html，2019年11月23日。另外，精准扶贫是由国家推动的，政府权力在其中发挥主导作用。资源下乡时，国家权力嵌套在乡土权力之上，村干部成为国家权力的代理人，与贫困户之间构成的是“治理与被治理”的关系。如在云南省K村干部违规收费的案件中，受损的低保户和独生子女户明显由村干部支配，被排斥于决策过程。②这种情形下，他们的利益即使受到侵害，也很难基于有效的途径对村干部进行监督制约，从而极大地提升了村干部集体吞噬公共利益的可能。

图1 精准扶贫中村干部集体腐败的内生机理

三、精准扶贫中村干部集体腐败的治理路径

由于嵌入于长期形成并且变迁缓慢的乡土社会网络中，并受到社会文化和组织行为的影响，精准扶贫中的村干部集体腐败具有很强的顽固性。而如若只是从制度规范的层面着手治理村干部集体腐败，可能造成规范执行的形式主义以及村治主体的主动性丧失，这将在实践中引发基层治理的内卷化。(29)贺雪峰：《规则下乡与治理内卷化:农村基层治理的辩证法》，《社会科学》2019第4期。其实，治理腐败根本目的是实现良治。因此，如何在控制腐败及实现良治之间形成平衡是必须重点思考的问题。按照这种思路，发挥驻村干部的制约效力，推动国家监管力量的下沉以及提升村民主体作用是治理村干部腐败的可行举措。

(一)发挥驻村干部的制约效力

干部驻村机制是我国政府推进精准扶贫战略的重要措施。实践表明，这一机制在弥补村治主体治理能力不足，破解扶贫资源的精英俘获以及保障农村公共物品的有效供给等方面发挥了积极作用。驻村干部是在行政权力外力作用下被嵌入到贫困治理过程的，其权威来源于上级政府的授权，属于国家权力在乡土社会的延续。另外，与基层治理中的内生性主体不同，驻村干部并不成长于乡土社会，与农村社会成员之间并未建立高韧度的互惠性人情纽带和共识性集体认同。这意味着，在多元村治主体之中，驻村干部是具有相对独立性的国家力量。这使得他们能在治理村干部集体腐败的过程中能够发挥重要作用。

首先，驻村干部与村干部之间可以形成权力制约，抑制腐败发生。权力的制约与平衡是腐败治理的重要思想。在原有的乡村治理权力格局中，村干部处在占据中心位置，缺乏与之对应的制约性权力，这造成了村干部之间的权力垄断和集体腐败。而随着驻村干部的嵌入，乡村社会出现新的权威性村治主体。这一变化打破了村干部单极主导的权力格局，形成了一种两极共治的局面。一方面，对驻村干部而言，扶贫绩效是工作考核及职位升迁的关键，因此他们具有控制可能对扶贫绩效有负面作用的村干部集体腐败的动机；另一方面，驻村干部的嵌入也形成了新的权力代理关系，弱化了村干部代理人的功能，减少了村干部直接支配扶贫资源的机会，缩小了他们牟利的空间。

其次，驻村干部独立于关系型乡土社会，具备较强的自主性。精准扶贫中之所以出现村干部集体腐败，是因为村干部之间通过建立牢固的人际联系弱化了监督控权机制的效力。而治理这样一种风险及利益共担的利益集团，必须依靠独立于乡土社会关系的外部力量。在乡村治理的所有主体中，驻村干部外在于关系型的乡土社会之上，具有最强的独立性，同时又得到国家权力的赋权，因此在担任外部监督者角色方面具有权威性优势。所以，实践之中有必要使驻村干部作为一个监督性主体出现在乡村治理之中，使之在治理精准扶贫中的村干部腐败方面发挥关键作用。

最后，从平衡控制腐败与实现良治的相互关系的角度看，发挥驻村机制制约效力有助于乡村治理的长远发展。虽然驻村机制在贫困治理中发挥的积极作用，但这种过分依靠国家力量外部推动的治理策略同样在实践中产生了一些负面影响。其一，权力替代。驻村帮扶机制以打赢脱贫攻坚战这一重大政治任务为导向，对每个驻村干部来说，在有限时间内完成上级要求的脱贫任务支配其行为的首要动因。面对诸多压力，驻村干部可能代替原有的村治主体成为主导性力量，产生权力替代。在基层治理中，权力替代非但可能造成扶贫工作中各类形式主义的泛滥，还会抑制村治主体的发育成长，破坏乡土社会的本初生态。(30)袁立超、王三秀：《非科层化运作:“干部驻村”制度的实践逻辑——基于闽东南C村的案例研究》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2017年第3期。其二，嵌入失效。作为嵌入于乡土社会的外部性力量，驻村干部既可能由于难以适应当地的社会文化而被排斥于乡土社会之外，(31)王晓毅：《精准扶贫与驻村帮扶》，《国家行政学院学报》2016年第3期。又可能陷入到同村干部的权力冲突和利益纠葛中而难以做出实质性的作为。嵌入失效会提升政策成本，减低政策效力，还有引发责任分散，乃至国家政治在基层的合法性危机。(32)谢小芹：《“双轨治理”：“第一书记”扶贫制度的一种分析框架——基于广西圆村的田野调查》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2017年第3期。其实，无论是权力替代还是嵌入失效，都是驻村干部过分关注短期成效而忽视长远影响造成的。而着重强化驻村干部的监督制约功能，适当减少其事务性压力，不但有助于克服两种权力之间的利益冲突，使村治主体获得更大施展正向作用的空间，还能平衡其自身与村干部的权力及利益关系，降低融入村域社会的难度。因此，无论从有效治理精准扶贫中的村干部腐败的角度，还是从维护乡村治理良性发展的角度，发挥驻村干部的监督制约功能都是必要的。

(二)推动国家监管力量的下沉

精准扶贫中的村干部腐败本质上是国家治理及乡土治理两种治理逻辑相互嵌合而衍生的内生结果。乡土治理逻辑具有顽固性，理性化的国家权力进入农村时必然受到乡土治理机制的反向规制而出现形变，造成实践中非正式关系的出现和蔓延，这为混合腐败同盟的形成奠定了基础。事实上，精准扶贫同样是由政府主导并由压力驱动的扶贫模式，因此国家权力在进入乡土时也必须解决如何与乡土权力和谐共存的难题。面临层层考核，基层治理者只有依托于现有的乡村治理结构才能推动扶贫政策和资源落地。也就是说，精准扶贫在给基层干部的施加了巨大的事务性压力的情形下，却没有实质性地改变长期存在的治理方式。在这种情况下，精准扶贫很可能会进一步强化村干部和基层干部的非正式联系，增加村干部集体腐败的风险。因此，治理精准扶贫中村干部腐败混合联盟的关键在于抑制非正式关系的负面效应。但精准扶贫的治理逻辑下，基层常规性的反腐力量因受到非正式关系的影响而很难保持自身的独立性，而外在的国家监管力量却能充当规范公共权力规范运行的有效力量。这是因为，其一，国家监管力量相对于乡土社会处在脱嵌状态，能排除外在的干扰及阻挠，强化监督的权威性；其次，监管下沉可以推动国家权力的末梢的进一步下移，缩小乡土权力的作用空间，形成对村干部权力的整体性控制。实践中，这种治理方式也取得了良好的效果。比如广东省通过监管下沉、健全网络和信息共享三大机制成功将国家反腐力量嵌入到精准扶贫过程，有效抑制了腐败行为的发生。(33)蒋红军、吴嘉琪：《精准监管与嵌入式扶贫中的“微腐败”治理——基于广东经验的考察》，《中州学刊》2018年第11期。

另外，依靠国家监管力量控制精准扶贫的腐败也具有一定的现实性。长期以来，在党和政府的主导下进行反腐败斗争是我国腐败治理根本方略。总体上看，这种国家中心主义的反腐方式主要是从“不敢腐”“不能腐”“不想腐”三个方面推进的。一方面是从改革反腐机构入手，最大程度强化其输出打击腐败的功能，从整体上对腐败主体形成震慑效应；另一方面是从制度建设入手，着力清除制度弊病，压缩腐败主体的牟利空间，将权力关进制度的笼子里；最后则从纯洁思想入手，强调理想信念的重要性，使各级干部消除贪腐动机。相比之下，“不能腐”的制度建设和“不想腐”的思想建设都致力于从根源上清除腐败，属于腐败治理的“治本之策”，而“不敢腐”的机制建设则强调在短期内集中力量对腐败进行全面遏制，降低腐败的存量，属于腐败治理的“治标之策”。虽然完善的廉政制度和坚定的理想信念在腐败治理中发挥基础性作用，但却是一项需要长期构建的缓慢工程。在脱贫攻坚的收官阶段，如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫是中央明确提出的重大政治任务，可谓时间紧任务重。此背景下，制度性建设和思想性建设很难获得充分发展的制度性空间和时间。而集中性的巡查巡视却与精准扶贫的治理逻辑具有内在契合性，有利于在短期内对村干部集体腐败形成遏制效应，并为精准扶贫提供政治保障。

(三)提升村民的主体作用

近年来，我国的腐败治理主体呈现出多元化趋势。与以往过分依赖政府主导反腐策略相比，十八大后的反腐工作在鼓励和吸纳公众参与方面取得了明显的进步。随着社会性主体功用的愈为明显，人们逐渐意识到腐败治理需要整合多种主体，实行系统性监督。同样，破解精准扶贫中的村干部腐败的难题也需要重视社会性主体的价值。这需要从丰富村民治理村干部腐败参与渠道，营造抵制腐败的社会文化着手。

首先，丰富村民治理村干部集体腐败的参与渠道。在经济合作与发展组织(OECD)针对腐败问题提出的治理措施中，公众参与被视为基础性环节。(34)V.Bhargava, E. Bolongatia, “An Analytical Framework for Improving the Effectiveness of Anticorruption Policies and Progress,” in The World Bank,Challenging Corruption in Asia: Case studies and a Framework for Action. Washington, DC: World Bank. 2004, p. 17-76.但精准扶贫中，由于自下而上的外部参与力量处在缺位的状态，村干部集体得以获得将私人利益嵌入到扶贫资源的分配过程的空间，从而衍生出腐败问题。因此必须强化村民在精准扶贫中主体性价值。目前来看，制约村民发挥主体作用的重要原因在于精准扶贫中村民参与的形式化及参与途径的匮乏。而学者们普遍将发挥村民在精准扶贫中的参与作用，克服形式化参与视为治理腐败的有效途径。但本文认为，形式化参与本质上受制于乡土非均衡权力格局的制约，具有一定的内生性，因此制度规范层面的强调很难真正越过乡土权力的控制而发挥实际效力。相比之下，通过高层的行政干预，丰富参与渠道，积极为村民参与腐败治理创造良好条件则可以越过乡土政治生态的影响，解决参与不足的难题。比如，在纪委监察委网站开辟监督通道，广泛征求扶贫领域的腐败线索；在社交媒介平台上开通举报功能的端口，方便村民揭发腐败现象；完善信访制度，建立专门部门受理和处理村民揭发的精准扶贫中的村干部腐败案件等。当然，在丰富参与渠道的同时，还要注重对村民参与的安全性及回应性进行保证。只有参与有效，村民才能真正将参与意愿转化为参与行动。

其次，营造自觉抵制腐败的社会文化。腐败是一种文化现象，与特定的社会文化因素紧密相关。(35)Abigail Barr,Danila Serra, “Corruption and culture: An experimental analysis”, Journal of Public Economics, vol. 94，no. 11-12(December 2010), pp. 862-869.我国的乡土社会是个人情滋长的熟人社会，支撑这一社会运行的文化传统使农民对腐败现象表现出较高程度的容忍性。这直接降低了他们举报腐败行为的可能。(36)倪星、张军：《文化环境、反腐绩效、制度安排与公众反腐败意愿——基于2016年度全国廉情调查数据的分析》，《河南社会科学》2017年第5期。因此，治理村干部集体腐败还需要培育抵制腐败的社会文化。有的学者指出，在我国的文化背景下，与腐败滋生相关的文化要素包括对权力差距的较高认同、较强的集体主义倾向以及对不确定性的相当程度容忍三项。(37)王程韡：《腐败的社会文化根源:基于模糊集的定性比较分析》，《社会科学》2013年10期。而针对这三项问题，通过宣传教育手段推动平权思想在农村社会的生长，使农民真正建立起权利主体的意识，营造针对腐败的零容忍氛围有助于降低农民对权力差距的认同；其次，宣传反对腐败的正当性和必要性，鼓励村民积极主动地维护自身的权益有助于他们从片面的集体主义倾向中解脱出来，积极参与到打击村干部腐败行动中；最后，对于不确定性容忍度较高的问题，需要从规范制度规定的落实层面入手，严格考核，清除各种变通行为、共谋现象及擦边球现象，强化政策执行过程和扶贫资金流向的公开，向村民传递需要精准落实扶贫政策的信号，使之认识到党和政府坚决打击村干部集体腐败的决心和信心。

四、结语

精准扶贫与反腐败是当下我国政治生活中的两项重点工作。在脱贫攻坚的决胜时期，着力治理精准扶贫领域的微腐败不但事关贫困治理的成效，而且具有深刻的政治意涵。经过理论分析，可以看出精准扶贫中村干部集体腐败是一种具有多元复杂性的现象，有着深刻的内在逻辑。简言之，精准扶贫中村干部集体腐败多元复杂性的本质在于其形成过程的长期性以及所处社会情境及权力结构的特殊性。不但表现为不同的样态，并有着差异性的成因。从结构上看，村干部是国家权力与乡土权力的接点，具备双重优势。一方面，他们立足于乡土人情社会，依靠实践权力的强势作用排斥村民参与，侵蚀国家资源；另一方面，他们承接着行政权力，将自上而下的正向依赖转变为逆向的反控制，创造出大量的非正式关系。这为集体腐败现象的滋长蔓延创造了条件。可以说，精准扶贫中的村干部腐败是系统性的，因此治理过程必须依赖外在于基层治理结构的力量。实践中，驻村干部和下沉的国家监管力量具有极强的独立性，可以填补常规监管力量软化出现的空白。与此同时，积极培育村民的主体性，营造低度容忍腐败的社会文化也是治理村干部集体腐败的关键一招。