制度创新背景下NGO参与河湖共治共享的路径与机制研究——基于大冶市环境保护志愿者协会的视角

韩 忠

社会治理是多元社会主体共同参与的，旨在维护社会秩序、促进社会公平、协调社会关系、激发社会活力、推动社会进步的实践活动。从党的十八届三中全会到十九届四中全会，我国社会治理体现了从国家自上而下的管理转变为上下互动、国家与社会相结合、发挥多元社会主体作用的治理，更强调各种社会力量的参与。[1]空间环境治理作为社会治理的重要方面，也发生着深刻变化。尤其是在河湖生态空间环境治理方面，2016年后，“河长制”[2]、“湖长制”[3]与“公益诉讼制度”[4][5]等在全国付诸实施，为公众参与多元共治提供了新契机。各地政府围绕河湖治理纷纷进行制度创新以谋求河湖共治共享，出台了诸如“河湖长制”[6]、“河湖警长制”[7]等新制度。而民间社会对官方政策也积极响应，河长制社会监督员也纷纷上岗。“民间河长制”[8][13]、“民间湖长制”[14]等都是此一时期的有益探索，“嘉兴模式”[15]等环境公共治理新模式也应运而生。

湖北省大冶市滨江抱湖，水资源丰富，但因为工矿业生产污染等原因，大冶湖等境内河湖污染一度非常严重。[16]不过，随着河湖管护治理制度的创新和完善，大冶市河湖长制办公室、检察院等政府部门主动作为，十分重视公众参与，与当地NGO密切合作。迄今，大冶市政府与民间携手共同治理河湖的经验已成为一个可供学习的范例。[17]本文主要采用文献法，基于深度访谈，通过大冶市环境保护志愿者协会的民间视角，结合微观层面多个体互动途径分析，对当前形势下NGO参与河湖生态空间治理的可行路径进行归纳，并从该协会内部组织和外部制度环境两个方面探讨其作用机制，为公众参与河湖共治共享提供经验借鉴。

1 大冶市环境保护志愿者协会的成立与发展

大冶市环境保护志愿者协会是鄂东南第一家民间环保公益组织，于2010年正式注册成立。《大冶市环境保护志愿者协会章程》中明确，该协会是“大冶市民间环境保护组织，由关注大冶环境保护的社会各界人士或团体自愿结成的环境保护民间社团，是独具法人资格的地方性非营利社会公益团体”，旨在“致力于环境保护政策的宣传和教育，努力提高公众的环保意识，让民众以各种形式参与环境保护活动，倡导‘绿色大冶宜居生态’，促进大冶的可持续发展。”[18]

自成立迄今，大冶市环境保护志愿者协会走过3个发展阶段，始终关注河湖保护治理。根据协会负责人的说法，第一阶段，是从2010年至2015年，为“环保倡导”阶段，主要活动有“滋根行动”“绿色河山行”等环保宣教科普项目。第二阶段，是2016年，为“环境关注”阶段，主要是发现环境问题，吸引媒体曝光。第三阶段，是2017年至今，为“生态共治”阶段，协会与大冶市河湖长制办公室（下文简称河长办）、检察院、水务、环保、林业等政府部门及其他社会团体积极合作，共同参与大冶市河湖保护治理，提出合理化建议和可行性措施。在第三阶段，协会以“共抓大保护，不搞大开发”为引领，[19]以参与河湖共治共享为中心，在河湖问题调查、环境教育、环保倡导、环境监督、城市规划、河长办工作、环境公益诉讼、官民对话等方面不断拓宽公众参与范围。

2 大冶市环境保护志愿者协会参与河湖共治共享的路径及其成效

大冶市环境保护志愿者协会的成长发展过程，反映了新时代社会组织和公众个人主动参与社会治理的内在需求。在其发挥社会治理主体作用的实践过程中，大冶市环境保护志愿者协会不仅注重加强自身能力建设，还与其他治理主体之间进行“多个体互动”，[20]形成了平等协商、友好协作、良性互动的工作机制。

2.1 双轨制项目化倡导环境保护和自然教育

倡导环境保护开展自然教育一直是协会的重要工作，协会在实践中已形成“双轨制”和“项目化”运作特点。第一“轨”，指协会向基金会申请公益环保项目，采取专业的项目化运作。如，2017年协会成功申报了阿拉善SEE基金会的“创绿家环保公益创业资助计划”，开展大冶湖湿地保护工作，重点调查大冶湖生态环境问题和湿地鸟类保护。在大冶市环境保护志愿者协会的调查和沟通努力下，大冶湖子湖三里七湖的大片滩涂得以保留，保护了白琵鹭等十多种水禽的栖息和迁徙中转之地。不仅如此，协会又出资在该处树立了野生动物警示牌，并将其变为大冶市开展自然教育的基地，多次组织学校师生和公众在此开展野生动植物保护科普活动。此外，协会还组织学生和家长在大冶湖磊山岛进行鸟类自然保护教育，配合大冶林业局执法人员与森林公安多次在三里七湖沿线拆除鸟网，救助、放飞野生鸟类等。基于上述实实在在的活动，2017年底，“大冶湖湿地保护项目”获第四届湖北青年志愿公益项目大赛公益创业赛银奖。

第二“轨”，协会接受政府部门或企业委托广泛开展河湖环保宣教。如2018年，协会受大冶市环保局团支部委托，在金湖街办井巷社区、铜绿山社区等8个社区进行了8场湿地保护宣传。协会接受大冶团市委“河流守望者公益项目”资金支持，开展大冶地区河湖保护公益项目。湖北省运会期间，协会应大冶湖文旅公司之邀在黄石奥体中心广场举办大冶湖湿地保护宣传活动，向公众展示并讲解“长江中下游湖泊健康生态系统示意图”。

图1 四种监督类型及其关系图

2.2 联合地方媒体进行河湖环境舆论监督

大冶市环境保护志愿者协会通过与地方媒体合作，放大社会组织环境监督作用，积极改善大冶河湖生态环境。监督有四种类型，一是行政监督，可以向河长办反映河湖保护中存在的问题，通过河长办来监督政府部门作为。二是法律监督，主要是检察院或人大负责。三是舆论监督，主要通过报纸、电视、网络等媒体。四是社会监督，即民间环保组织或市民的监督。2016年后，协会与当地电视台和报纸联合，主要对湖泊问题进行曝光，希望唤起更多人重视，监督政府和企业等遵纪守法，担当环保责任，增强生态文明理念。具体的案例，如曝光三里七湖建筑垃圾随意倾倒、[21]天子湖黑臭水体直排大冶湖事件，影响广泛，促进了问题解决，并引发了城市建设与生态保护关系的思辨。

图2 协会协助河长办处理河湖问题的工作流程图

2.3 协助河长办共同进行河湖治理

2018年，大冶市环境保护志愿者协会骨干被聘为河湖长制工作社会监督员，由此开启了协助河长办共同进行河湖治理的进程。首先，协会的社会监督员通过实地巡查掌握第一手的河湖问题。一年中监督员多次巡护牛皮港、夏家港、熊家洲河道、界牌港河道、赵保湖围垸河道、三里七湖、湛月湖、尹家湖等数十处河湖港道，及时发现问题了解情况。其次，协会监督员积极向河长办提供问题线索和切实可行的解决方案。如涉湖倾倒淤泥案件、水生植物保护、水葫芦打捞、岸线维护、滩涂湿地保护、槐叶萍打捞等，河长办认可并采纳了大冶环保志愿者协会的合理化建议。基于彼此信赖，河长办负责人邀请协会的社会监督员共同实地调查，探讨大冶湖湿地保护等问题。

图3 协会协助大冶市检察院环境公益诉讼路径图

2.4 助推检察院提起环境公益诉讼

积极协助大冶市检察院提起环境公益诉讼，是协会深度参与河湖共治的又一重要内容。大冶市环境保护志愿者协会在发现河湖问题之后，首先向河长办反映，若行政监督也难奏效，则会向市检察院民事行政诉讼监督部提供问题线索，寻求法律监督。其程序为，协会志愿者按照大冶市检察院要求填写“请求监督申请书”。检察院会与提供线索的协会志愿者一起赴问题现场拍照、水质检测等，进行环境调查取证。检察院要求协会协助进一步论证说明问题。协会则通过自身渠道联系专业人士进行问题研判，甚至提供法律法规参考依据。检察院经调查取证并确认后，可举行“检察建议公开宣告送达活动”，[22]向相关行政执法单位送达检察建议书，督促行政机关依法履职。接受检察建议书的单位代表要现场签字，并承诺对存在的问题尽快整改，及时将整改情况向检察院书面回复。若履职不到位，检察院则要提起环境公益诉讼。2017年7月至2018年10月，大冶市检察院根据大冶市环保志愿者协会提供的线索立案15件，绝大多数已督促整改。[23]

2.5 参与城乡规划，谋求源头治理

大冶市环境保护志愿者协会也尝试通过参与城乡规划，谋求从源头上推动河湖保护治理。市民规划师制度是近年来在武汉、黄石等城市试行的一种公众参与方式。2016年12月，黄石市规划局为进一步提高城乡规划工作的开放度和透明度，广泛听取市民意见和建议，切实做好城乡规划工作，在全市范围内征集20名市民规划师的活动，聘请时间为两年，协会秘书长成功入选。[24]在随后黄石市规划局召开的有关城市规划会议上，协会秘书长作为市民规划师多次提出保护天然河道生态岸线问题，一定程度上引起关注。

2.6 搭建与政府和社会各界的对话合作平台

大冶市环境保护志愿者协会非常重视与政府及社会各界搭建对话合作平台。2018年8月，协会举办了“大冶湖湿地保护研讨会”，邀请湖北师范大学、黄石规划院、大冶市河长办、大冶湖文化旅游公司代表以及大冶、黄石两地20多名环保志愿者参会。2018年协会年会，邀请大冶市科协、民政局、林业局、环保局、团市委、河长办、城管执法局、文明城市创建办、保安湖国家湿地公园、大冶湖文化旅游公司、黄石生态文明促进会、长跑协会、冬泳协会、武汉行澈环保公益发展中心、武汉河湖论坛、鄂州大学、湖北师范大学、湖北大学等单位的代表参加，共同总结工作经验，听取各界对协会的意见和建议。通过研讨会和年会等对话合作平台，协会不断增强凝聚力和战斗力，并扩大影响力。

借助于上述对话合作平台，大冶市环境保护志愿者协会不仅得到了当地政企的多方支持，并与本市的基层志愿者组织和市内外的高等院校等形成紧密联系。港湖村志愿队于2014年由村民自发组建，协会主动吸收该志愿服务队负责人加入协会党支部，及时掌握尹家湖环境信息，并将问题及时向有关部门反映。在2018年协会组织的4次大冶湖岸线清洁活动中，每次都有港湖村志愿者参加。协会与市内外的高校和科研机构合作也较有成效，相互提供人力与技术支持，提升协会自身专业能力。2018年，协会骨干参与了湖北师范大学相关科研团队的湿地保护宣传、大冶湖湿地调查等，并请其制作了生态桶（模拟生态系统）和湖泊生态示意图，用于开展湿地保护科普教育。此外，协会还邀请湖北大学老师到大冶进行天子湖湿地调查，请中科院水生所研究人员对志愿者进行水生态保护培训。

图4 大冶市环境保护志愿者协会搭建的年会对话合作平台图

3 大冶市环境保护志愿者协会参与河湖共治共享的制度环境

3.1 新时代社会治理新格局的创新和构建

环保NGO作为社会治理主体之一参与空间环境问题治理，得益于近年来我国社会治理改革和新时代社会治理格局的构建。2013年，党的十八届三中全会第一次在正式文件中出现“社会治理”的概念，意味着从社会“管理”向“治理”的变革。2015年，党的十八届五中全会又提出了“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确阐述了“加强和创新社会治理”的施政方针。2017年，党的十九大报告再次强调“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。[25]所增加的“共享”，进一步丰富了社会治理新格局的内涵。2019年，党的十九届四中全会所通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，不仅提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[26]还强调构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全社区管理和服务机制，发挥群团组织和社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动等具体目标。基于这样的大背景，共建共治共享社会治理格局的创新和构建，成为大冶市环境保护志愿者协会参与治理和解决河湖生态空间环境问题的时代制度保障基础。

3.2 河湖保护治理的法律法规体系不断完善

环保NGO能够以多种途径参与河湖共治共享，得益于近年来我国河湖保护的法律法规体系不断完善。在国家层面，有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国行政诉讼法》等相继出台或进行修订，《水污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《长江保护修复攻坚战行动计划》《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等陆续颁布，对生态环境保护治理的要求更加细致和严格，为公众参与河湖等环境治理提供了法律依据。在省级层面，《湖北省湖泊保护条例》《关于全面推行河湖长制的实施意见》《全省公安机关实施河湖警长制工作方案》等先后出台，这些更具有针对性和操作性的法规和政策也相继施行。这些自上而下的法制创新，给大冶市环境保护志愿者协会参与河湖共治共享提供了难得的时代契机。

图5 大冶市环境保护志愿者协会组织结构图

3.3 大冶地方层面行政机构改革和制度创新跟进

在城市层面，环保NGO参与河湖保护治理的外部制度环境也在不断改善。如，大冶市根据“河长制”要求，设置了河湖长制办公室，搭建河湖保护平台，负责协调监督各个相关部门河湖治理工作，建立了市、街道、村三级河湖长制度，并面向市民公开聘请社会监督员。检察院贯彻落实环境公益诉讼制度，欢迎市民提供涉及环境保护的问题线索。大冶市环保局主动邀请志愿者进社区开展环境保护宣传。黄石市规划局则面向全市征集市民规划师，[27]探索建立市民规划师制度和参与城乡规划工作机制，[28]为市民参与河湖治理打开了大门。而在城市管理方面，自2018年起大冶市中心城区的3个湖泊水面问题归属城市管理综合执法局管理。鉴于大冶市环境保护志愿者协会有目共睹的活动成绩，无论是项目申报还是寻求资金支持，大冶团市委也乐于给予重点帮扶。总体看来，大冶市公众参与河湖保护治理的外部制度环境在不断进步。

4 大冶市环境保护志愿者协会参与河湖共治共享的组织保障

4.1 组织结构合理高效

大冶市环境保护志愿者协会经过多年发展，组织结构已较为合理且运作高效。会员大会是协会最高权力机构，理事由会员选举或常任理事推荐产生，协会创始人为常任理事，理事选举理事长，每届任期3年。理事会负责召集会员大会和决策。协会设秘书处，负责项目执行，是协会业务开展的中心，由协会聘请专职秘书长，推动协会专业化、规范化发展。秘书处可以“项目自报、资金自筹、人员自招”，便于独立执行项目并节约成本，与理事会分工、分离。2017年协会成立了党支部，既负责把握协会政治方向，也帮助秘书处分担部分事务。为保证协会顺利申报项目和永续发展，协会还聘请社会知名人士担任顾问，就法律法规、行政、科普、生态环境等问题，经常咨询和协商。顾问可以不是协会会员。这种结构组织，使协会内部管理层“务虚”和“务实”各有侧重，且有效衔接，便于从决策到执行顺利推进。理事会可以在决策阶段广泛征求社会各界意见，充分酝酿讨论，保障决策科学。同时减少对秘书处的掣肘，保证秘书处集中精力，高效完成项目。

4.2 核心成员职业多元化

大冶市环境保护志愿者协会注册人数100余人，经常参加活动者约30人，其中核心成员来自不同行业。通过对协会的理事、支部书记和顾问等16名核心成员进行分析，大致可以归纳出如下特征：第一，职业涵盖了政府、事业、企业、社会组织、个体等5个方面。这使得协会可以建立比较广泛的跨部门的社会关系网络，为活动开展创造便利条件。尤其是与协会主要业务有关的法律、湿地管理部门、学校都有关联，在遇到违法违规案件或开展自然教育等活动时，易于得到专业支持。而且渠道顺畅，一方面，发现问题后能迅速向上面有关政府部门反映；另一方面，向下可迅速为协会环境宣传教育找到合适的服务对象和活动基地。第二，受教育水平比较高。16名成员中，11人是大专以上学历，其中1人有留学背景，中专学历1人，高中学历2人，初中学历2人。基于此，协会核心成员普遍易于接受新思想，思路开放活跃。第三，有较强的经济实力。核心成员中，个体老板、农庄主、公司职员等占7位，此外还有4位事业单位白领，1位NGO督导官。这使得他们有较强的经济基础从事公益环保活动。在协会初创的5人中，4位是商界人士，3位是个体户。第四，年龄集中在40-54岁之间。协会的核心成员都处于年富力强阶段，既有丰富的人生阅历，又有较为广泛的人脉资源。他们对从事环保工作有成熟理性的看法，很多是坚持了多年的志愿者。尤其是协会创办者，在创建协会之前便都有从事社会公益活动的经历。第五，熟悉大冶市。核心成员几乎都是大冶人，在大冶生长工作，非常熟悉大冶的河湖情况和民风民情。总之，职业构成的多元化，工作的专业性，经济的独立性，时间的充裕性，汇集起来便使协会具有很强的环境保护参与能力。

4.3 负责人专业能力和社交能力强

大冶市环境保护志愿者协会秘书处是协会执行各项任务的关键核心部门，秘书长是协会聘任的唯一专职人员，其个人能力与社会关系对活动成败具有最直接的关系。秘书长本是一位经营化妆品生意的个体老板，但除了在协会担任专职，还有多项社会兼职。其中包括：大冶市河湖长制工作社会监督员、大冶市文明学院科普宣讲团成员、大冶市科协第四届代表大会委员、武汉爱我百湖志愿者协会会员、武汉行澈环保公益发展中心监事、黄石市市民规划师、湖北省湖泊保护协会理事、华中环境法制行动网络成员、“自然之友”会员。这些广泛的社会关系，为协会多途径参与大冶河湖共治共享创造了条件。而且，秘书长参加当地环境保护活动和对外联络非常频繁，具有极强的专业能力。他一年之中200多天从事协会各项活动，常带领志愿者开展大冶湖环境独立调查，足迹遍及大冶湖全岸线100多公里。

图6 大冶市环境保护志愿者协会秘书长社会兼职图

5 结语

大冶市环境保护志愿者协会作为一个县级市规模不大的NGO，在资源有限的情况下成功参与地方的河湖共治共享，殊为不易。这不仅是基于新时代共建共治共享的社会治理新格局，而且仰赖自上而下的河湖保护管理制度的创新，为社会多元参与提供了成功范例和法制保障；还依靠自身组织内部结构为环境保护提供足够的动力和良好的运作机制。大冶市环境保护志愿者协会以河湖保护治理为中心开展活动，发挥独立的社会监督作用，通过“影响有影响力的人”，主动与政府和社会各界合作，实现了多元治理主体之间的良好互动，来实现高效参与河湖共治共享的目的，其成功经验值得借鉴。

通过大冶市的实例可见，各级政府的职能不单是着眼于在任期内发展经济，还要肩负起守护国土资源，为子孙后代留下绿水青山的职责。河湖保护治理制度的创新，实际上反映了发展方式和指导思想的转变，生态文明建设、绿色发展已在各级政府工作中占据更重要地位。一个地方的NGO，只有通过合法渠道影响政府决策、与政府合作，才可能最大限度实现其保护环境的目标。

(本文写作过程中，曾得到大冶市环境保护志愿者协会秘书长柯培新先生的帮助，在此表示感谢！)