新形势下长三角城市港口群协同发展研究

姜乾之 李 娜

1 引言

在全球城市群的功能体系中，以港口群为依托的航运中心是资源配置功能重要组成部分，它与全球城市群的整体建设之间相辅相成。从伦敦、纽约、新加坡、中国香港等全球城市和港口群发展历程看，港口群对提升全球城市群资源配置能力和提升城市群能级起到重要作用。一方面，国际航运中心作为全球物质和旅客流转网络中节点或枢纽，对商品流、资金流、信息流等要素资源的配置作用，提升全球城市资源的配置能力。另一方面，国际航运中心是科技创新的策源地，通过与城市融合，发展包括航运金融、海上保险和航运咨询、海事技术服务、海事培训教育、海事法律服务、海事研究与交流等高端产业，提升全球城市对高端环节的控制力、提高网络联通的“辐射能力”。此外，通过国际航运中心为跨国公司提供优质便捷的综合口岸服务，提高各类跨国公司的运营效率和降低综合运输成本，提升全球城市的综合服务能力，促进全球城市发展为航运“总部经济”集聚地，吸引跨国公司总部和分支机构在全球城市集聚，提升全球城市的门户地位。通过港口群与城市群融合发展，有利于通过增强长三角城市港口群的资源配置能力，提升长三角全球城市群建设的竞争力与影响力（图1）。

图1 全球城市群核心功能的主要特征图

表1 2014-2019年新华—波罗的海国际航运中心发展指数排名表

纵观新加坡、香港、伦敦等全球城市港口群演化历程，无论其吞吐量规模如何变化，国际航运中心影响力始终位居全球前列[1]。根据历年新华—波罗的海国际航运中心发展指数，从港口条件、航运服务和综合环境三个维度分析，新加坡、香港、伦敦始终位居前三位。从全球城市群资源配置要求来看，下一阶段，长三角港口群亟待在高端航运服务发展上发力，改变港口“大而不强”的历史状况（表1）。

2 长三角港口群协同发展的合作现状和主要特征

当前，长三角港口群中苏浙沪各港口在货物吞吐上呈现“三足鼎立”的态势，并逐步形成错位竞争的格局。政府管理主体和企业经营主体的职能和观念也在相当大的程度上实现了转变，长三角港口群的协调发展取得了初步成就。

2.1 港口错位发展局面基本形成

数据显示，2017年，沪苏浙的港口分别完成吞吐量7.51、25.7、12.6亿吨，集装箱吞吐量分别达到4023、1724、2687万标箱。上海、江苏和浙江三地港口呈现出“三足鼎立”之势。在具体的港口分工上，长三角区域基本上形成了以上海港和宁波舟山港为主体，江苏、浙江、安徽沿江沿海为两翼的“一体两翼”港口群。上海港以集装箱为主导，集装箱吞吐量连续九年居全球第一位；宁波舟山港集散并举，成为全球首个货物吞吐量超过十亿吨的大港；南京港、苏州港、南通港和芜湖港等长江沿线港口已初步打造了区域性航运中心；嘉兴港、温州港、台州港等沿海喂给港多以腹地中转运输、服务临港产业为主[2]。（表2）

表2 2017年苏浙沪港口吞吐量完成表

2.2 港口合作迈出坚实步伐

长三角港口群以市场发展和政府推动为契机，大规模地开展区域港口合作，围绕上海的南北两翼港口群区域逐渐实施一体化发展，呈现以下三方面特点。一是初步建立了协同发展机制。以2018年，长三角区域合作办公室成立及《长三角港航一体化发展六大行动方案》发布为重要节点。二是港口资源整合从内部向区域拓展。上海港口集团、浙江省海港集团、江苏省港口集团以及安徽省港口集团先后成立，标志着三省一市内部港口资源整合基本完成。三是港口投资运营协作日益紧密。其中，宁波港、舟山港合并，组合形成宁波-舟山港。苏州港口群把张家港港、太仓港和常熟港整合形成一体化，形成“苏州港”品牌。以小洋山北侧开发为代表，三省一市港口（港航）集团均签订了战略合作协议，深化推进港口投资运营合作（表3）。

表3 长三角港航协同发展标志性事件表

2.3 港口集疏运体系不断完善

围绕多方式衔接、通道一体化布局和内陆腹地拓展，支撑长三角一体化的港口集疏运体系日益成熟[3]。一是公铁水高效衔接的港口集疏运通道正加快形成。上海围绕国际航运中心建设目标，加快构建以水水中转为核心的港口集疏运体系[4]；浙江以宁波舟山港为龙头，聚焦“四港”联动，大力发展江海联运、海铁联运和海河联运[5]；江苏重点依托长江黄金水道，打造立体集疏运网络[6]；安徽以芜湖港、马鞍山港等沿江港口为核心，构建“十”字型内河集疏运通道，着力提升公铁水一体化衔接水平[7]。二是集疏运腹地范围加快延伸。长三角区域港口内陆腹地已逐步向长江中上游沿线地区辐射延伸，上海港、宁波舟山港等沿海港口作为长江经济带龙头地位更加突出，三是高等级航道网初步成型。现阶段，长三角区域水网密布，内河水运发达，高等级航道网络建设已走在全国前列（表4）。

表4 长三角区域省际航道汇总表

2.4 港口一体化发展政策环境不断优化

政府职能转变在港口群协同发展中正发挥着愈为显著的作用，集中体现在基础设施建设和有效制度供给上。例如，上海在洋山港区，浙江在宁波港、舟山新区等给予了重点支持。与此同时，各相关地方政府在建港土地优惠、贷款政府担保、税收减免、路桥费免收等方面支持长三角港口群一体化发展。在交通基础设施建设方面，如上海的东海大桥、浙江的杭州湾大桥建设和舟山的13岛连岛工程等，极大地推进了上海国际航运中心建设和长三角港口群的发展[8]。在规划与政策措施上，先后出台了《长江三角洲沿海港口建设发展规划》《全国沿海港口布局规划》《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》等重要文件。2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出促进港航资源整合的战略路径，和港航一体化发展机制。重点包括，通过鼓励港口集团以交叉持股方式加强合作，打造分工合理、相互配合的世界级港口集团，不断加强沿江沿海港口江海联运合作和共同发展，不断推动长三角港口群协同发展。

3 新形势下长三角港口群协调发展存在的瓶颈

3.1 长三角港口群尚缺乏与长三角城市群全面参与全球竞争相适应的明确定位

从长三角整体来看，港口一体化发展的整体规划较为笼统，对新形势的适应不足，仍需在顶层设计上进一步加强。目前，长三角各省市都制定了相应的港口发展规划，但其规划都是基于各地现有的生产能力制定的，都是以各省市自身利益为出发点进行定位，大都没有考虑到不同省市港口规划之间的衔接，实质性合作的项目、机制较为缺乏，不利于长三角港口一体化发展，降低了长三角港口群的整体实力。在落实“一带一路”建设、长江经济带、交通强国战略等方面，各港口都从自身出发，提出了大量的措施，但部分措施具有重复建设、重复开发等各种问题，一些举措的实施也离不开港口群的协同，服务国家战略的协同能力需要进一步加强（表5）。

表5 长三角主要城市群港口的战略规划表

3.2 长三角港口群岸线资源集约利用、港口群与经济腹地有机协同有待进一步加强

对照国际经验，长三角港口群岸线资源尚未做到“节约高效、有序开发”。主要体现在：一是港口群岸线资源与基础设施存在重复建设的问题；二是每个港口又属于不同的区域管辖，不同区域之间非良性竞争的状况时有发生，造成岸线资源的浪费；三是三类岸线区分不够显著[9]；四是上下游与左右岸协调整合力度不够[10]。面对未来港口群岸线资源高度集约化的趋势，长三角港口群要明确岸线近期与远期发展方向，探索建立长效管理机制，科学配置港口岸线资源，提高港口岸线资源利用效率（表6、表7）。

3.3 长三角港口群市场运作的合作与开放机制需要进一步深化

2014年后，上海港与南京港、太仓港、嘉兴港的合作再次加强，支线运营网络得以完善[11]。总体上看，长三角港口目前均以地方利益为主导，逐渐向各自一体化方向发展，组合成自己小范围的港口集群联盟，跨区域港口联盟合作仍受制于行政区域的阻碍，虽然目前已经形成了很多长三角港口一体化的协作机制，但是还没有实质性的解决行政区域问题，还不能非常有效地提高协同效率。

表6 国际主要港口腹地表

表7 长三角主要港口腹地表

3.4 长三角港口群全方位产业链和价值多元化有待进一步拓展

纵观主要城市群港口，都在面向未来做全面的产业链体系规划，寻找价值链的多渠道和多元化。与世界其他先进港口国家相比，长三角港口群内主导产业与相关产业之间的相互支持和带动作用不强，各产业同质化竞争较为严重，上下游分工关系不紧密。集群内企业间的业务关联性有待于进一步提升（表8、表9）。

4 关于推进长三角港口群一体化几点建议

4.1 逐步完成“三省一市”港口定位转变

随着港口的运输中转功能逐步向多元化综合服务功能转变，长三角港口的战略定位不仅仅是原有意义上的各自省市港口，而是真正意义上的全球城市群港口。一方面，长三角港口群发展要进一步打破行政壁垒，探索长三角港口群区域合作新机制，为长三角港口群协调发展提供新动力和制度保障。另一方面，要求长三角港口群进一步发挥水运低成本优势，承担我国供给侧结构改革降低物流成本的率先示范区，促进长三角城市群更高质量一体化发展。

4.2 加强顶层设计，创新发展思路

在“一带一路”等国家战略统筹下，推动长三角各港口群协调发展，突破地域利益观念和行政管辖体制障碍，形成更加开放共享的市场氛围。依托市场力量，重组“港航结合、一体发展、世界一流”的“大上海港”，将宁波-舟山港、苏州港、南通港等纳入“大上海港”范围。一方面，应继续利用上海经济开放程度高、人才智力密集、信息产业发达、金融等服务业发展基础坚实等优势，发挥现有港务和航务相关产业优势，建设航运服务集聚区，更加注重形成航运服务能力强、国际影响力大的航务中心；另一方面，充分利用长三角公、铁、水、航、管等运输方式构成的既有集疏运体系，统筹岸线与功能规划，优化内外贸航线布局，构建“以港为主”的港务中心。

表8 欧洲港口群产业体系发展模式表

表9 长三角港口产业集群体系表

4.3 进一步理顺体制机制，营造协调发展市场环境

一是建立完善区域协调机制。可尝试将上海组合港管理委员会等机构进一步“升级”，组建由中央牵头、各地方政府和企业代表参与的长三角联合港务机构，负责统筹区域内各港口规划布局，推动港口间协调。在资本渗透与融合基础上，更好采用港口间“协调协议”等途径，明确港口间协作权责、协商确定违约罚款和守约补偿具体数额和方式。二是维护公平市场环境，形成市场倒逼机制。对区域内单位岸线吞吐量、码头泊位使用效率等进行动态跟踪，设定额定值，在码头低效率时不审批新的同类码头，强化准入管理；与港口收费清理工作相结合，实行累退的岸线有偿使用收费标准，利用市场机制倒逼抵消岸线占用企业退出。

4.4 优化长三角城市群港口制度供给

加强口岸通关、货物中转、航线等多领域、全方位和深层次合作，积极打造长三角港口进出口通关一体化、集约化体系，统筹布局、高点站位、抱团发展成为题中之义。其中，建议太仓港作为上海港港口延伸的典型，先行先试、适时推出“沪太通关一体化”。与此同时，在整个上海自贸区经验的推广当中，特别上海自贸区的负面清单制度应在长三角港口群率先进行推广，进一步排除一体化的制度障碍。与此同时，上海应该有更高的视野和格局来考虑与长三角腹地的辐射和融合关系。

4.5 共谋共建长三角自由贸易港

从国际经验看，自由贸易港是开放程度最高的区域，香港、新加坡和迪拜等国际公认较为成功的自由贸易港均是世界知名航运中心，自由贸易港与港航发展互促共荣。推动开放平台与港航发展协同，有利于港口优势转化为开放合作优势，形成良性互动关系。随着上海自贸区新片区小洋山区域体制政策创新落地，洋山区域国际中转箱量会有大幅度的增长，国际物流仓储和加工增值、国际集拼等业务也将同步增长，以及高端航运服务需求的迅速增长，大洋山及其周边区域开发价值将会凸显。因此，建议自由贸易港区域范围可在整个洋山及其周边区域作重点考虑。

5 结论

进入新时代，需要系统性考虑长三角港口群如何代表国家，更好地参与全球合作竞争，提升港口群竞争力的问题。首先，必须重新审视当前的同质化、一体化协调发展等问题及趋势要求。在借鉴国内外经验的基础上，对长江三角洲港口群良性竞争合作的制度框架进行科学合理的设计，并且就优化港口群协调发展体制机制更好支撑长三角一体化发展国家战略。其次，立足新时代国家战略要求，建设具有全球影响力的世界级城市群和产业集群，推进长三角更高质量一体化发展，重大基础设施一体化须先行。一方面必然要求从城市港口转向城市群港口布局，建设与之相配套的世界级港口群；另一方面，必然要求共同建设相匹配的上海国际航运中心，发挥上海全球城市的龙头作用。最后，从长远发展角度考虑，在长三角要真正建设成一个举世瞩目的国际港口群，江浙沪三港合作是必不可少的，通过组建长三角港口企业联盟，围绕增量业务开发，以市场为导向，资本为纽带组建紧密型港口投资经营主体成为重要战略路径。