从“重点学科”到“一流学科”：我国高校学科建设的范式转换

谢冉 章震宇

摘要：自20世纪80年代以来，我国高等教育重点学科建设制度发生了较为明显的范式转换，逐渐从最初强调权力化、制度化、行政化的“行政管理”范式转向为“211工程”和“985工程”时期偏重分权、绩效和竞争的“新公共管理”范式。经过上述两个时期的建设，我国重点学科建设取得了较大成就。但同时也存在过于强调工具理性和短期效益等问题，重点学科建设所应体现的政

府服务、市场配置、多元主体责权共担的治理体系尚未形成。新时期的“一流学科”建设应借鉴新公共治理范式的相关理论，强化政府元治理角色，聚焦多元主体参与的学科建设网络，基于信任与关系契约进行资源配置，重视基于服务逻辑强调社会效益的绩效评估。

关键词：重点学科;一流学科;新公共管理;新公共治理;范式

英国学者史蒂芬·奥斯本（Stephen P.Osborne）认为，现代以来，公共管理领域在研究理论、研究方法和研究模式方面大致经历了二次重构，表现为三种范式分期主导的局面，即19世纪后期到20世纪70年代的公共行政范式，20世纪80年代到21世纪初的新公共管理范式及21世纪的新公共治理范式。[1]作为实现特定目标的公共政策活动，我国高校重点学科建设孕育于20世纪50年代，明确提出于20世纪80年代，进一步发展在20世纪90年代。“双一流”建设的提出标志着“重点学科”建设在新的发展阶段的再次起航。纵观这一建设历程可以发现，我国高校学科建设从“重点学科”到“一流学科”的发展历程深受公共管理范式的影响。具体来讲，20世纪80年代的“重点学科”建设为公共行政范式所主导;“211工程”和“985工程”时期的重点学科建设深受新公共管理范式的影响。上述两个时期重点学科制度使得我国高校的学科建设取得了有目共睹的成绩。但不可否认的是，由于深受管理范式的影响，我国重点学科建设的治理范式尚未形成，无法适应“双一流”建设所强调的“推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，加快高等教育治理体系和治理能力现代化”的任务。因此，为使得“一流学科”建设真正发挥支撑国家创新驱动发展战略、促进高等教育内涵发展等作用，需要结合公共行政范式和公共管理范式对前期“重点学科”建设进行深入的分析和探讨，并在总结其优势和缺陷的基础上，以新公共治理范式为依据，构建 “一流学科”建设的理想路径。

一、从公共行政、新公共管理到新公共治理：公共管理的三种范式

（一）强调政府“划桨者”角色的公共行政范式

英国学者威廉·罗伯逊最早提出“公共行政”概念并将其作为政府管理的主要形态。随后，美国学者威尔逊通过将政治和行政剥离，开启了行政学的研究之路。马克思·韦伯通过引入强调层次化、制度化和专业化的官僚制，对提升行政管理效率进行了理论上的阐述。总的来说，公共行政范式的主要特征为：在组织架构上，聚焦于单一集权制的行政体系，强调自上而下的层级化的垂直管理，政府在这一管理体制中处于核心和主导地位，发挥着直接供给公共产品和政策执行的“划桨者”的角色;在实践模式上，将政策的制定和实施整合为封闭的系统，强调“命令—控制”型规制及政策“制定—实施”的循环，重视规则和技术理性，强调以权力和命令为核心的等级制为资源的分配机制;在绩效评价上，基于政治和行政的二分，公共行政范式认为严格遵守上级制定的规则和制度既可实现对公用资源的最优利用，强调对政策的输入和过程进行全程的监管和控制。[2]

20 世纪 70 年代，随着凯恩斯主义在西方的破产及福利政府所带来的财政危机、信任危机和管理危机的爆发，针对公共行政的批评尘嚣而上。研究者认为，在理论上，作为建立在官僚制基础上的公共行政，官僚制扩展膨胀的本性必然导致行政组织机构的庞大，从而增加行政的成本，无法对公众的需求做出迅速的反应，降低行政的效率。在实践中，一方面，“公共行政”范式将政策实施看做与外部环境割裂的独立的“黑箱”，必然阻碍政策优化和创新，仅仅对规则和过程的严控使得其所追求的内部效率无法落在实处;另一方面，作为政策执行核心和主导者的行政人员，由于自身的价值倾向性，在实践中存在将政策意图扭曲而服务官僚机构或自身目的的可能。

（二）强调政府“掌舵者”角色的新公共管理范式

针对公共行政范式存在的政府主导、效率较低的弊端，研究者和实践者以“效率更高、成本更低”的理念“重塑政府”。1991年，克里斯托弗·胡德首次提出“新公共管理”一词，并对新公共管理强调专业化管理、强调具体的绩效标准与测量、强调结果控制、強调去中心化、强调竞争、强调私人部门的管理模式、强调规则与资源节约等7项原则进行了论述。[3]总的来说，新公共管理范式的主要特征为：在组织架构上，基于经济学的公共选择理论，强调政府应为战略性政策制定和监督执行的 “掌舵者”。[4]通过政府的分权、授权和多元主体的参与，使得组织从规则导向型组织转变为监管型组织，打破公共机构及其人员的低效率和垄断特权。[5]在实践模式上，主张以市场的力量改善政府的服务效率，强调顾客至上，通过“委托—代理”和竞争性的契约来规范和调节多元主体之间的关系。新公共管理强调实践过程中的透明，基于竞争机制、价格机制对资源进行分配;在绩效评估上，基于顾客导向的逻辑，强调从结果去审视管理效率，关注的焦点聚焦投入的产出。

作为“传统公共行政到新公共治理演变过程中一个短暂的过渡阶段”，在持续大概10年后，研究者对新公共管理范式从价值和管理两个层面进行了批判。批评者认为，在新公共管理“产品主导逻辑”的支配下，人们往往过于重视政策的短期产出而忽视长期结果，过于强调管理的经济绩效而忽视公平、公正等价值理性。在管理上，重视分权化的竞争而忽视了机构之间的联系和信任关系的建立，带来了管理的碎片化。此外，与公共行政强调内部效率类似，新公共管理同样忽视外部关系的协调和平衡，没有提升社会所需要的外部效益。

（三）强调政府“服务者”角色的新公共治理范式

面对公共管理实践中主体的多元化和问题的复杂性，针对新公共管理范式存在的弊端，英国爱丁堡大学教授史蒂芬·奥斯本在 2006 年提出“新公共治理”一词，并将其视作超越传统公共行政和新公共管理的第三种“体制”，认为新公共治理实现了效率、公平、正义、民主等价值的平衡。[6]与公共行政强调规则、新公共管理强调管理和效率不同，新公共治理重秉持“服务主导逻辑”，认为公共管理的重点是政府在其决策、执行等活动中能够履行“服务于民，授权于民”的职责。在组织结构上，强调多元而又相互依赖的行动者的责任与贡献，重视基于参与型伙伴关系的多元共治，下放决策权给多元行动者。通过横向协作而不是纵向干涉，确保公共政策各阶段要素间的有效衔接和互动。在实践模式上，强调实践中的过程治理。但与公共行政强调过程监管不同，新公共治理重视政策实施过程中的互动所带来的公共服务的有效性，强调多方协商基础上的责任共担的资源配置机制。在绩效评估上，聚焦公共利益和公共满意度，强调把公民的需求作为开展行政活动的出发点与落脚点，强调评估应关注政府是否为多元主体表达各自偏好并达成共识提供有效的交流平台和充分互动的机会。公共行政、新公共管理和新公共治理三者核心要素的不同如表1所示。

二、公共行政范式下的重点学科建设：20世纪80年代

文化大革命结束后，伴随着政治经济领域的拨乱反正，恢复和建设一批重点高校，快速提升我国高等教育的质量成为时任国家领导人的重要指示。在此背景下，1978 年 2月，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，提出恢复重点高校建设。同年10月，教育部颁布《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，确立了重点建设工作的纲领性文件。1984年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出了重点学科建设政策。根据该决定的精神，1987年2月，原国家教委发布《关于在试点学科中进行评选高等学校重点学科申报工作的通知》，5月发布《关于改革高等学校科学技术工作的意见》，8月下发《关于做好高等学校重点学科申报工作的通知》，随后又陆续下发《关于评选高等学校重点学科的暂行规定》和《关于高等学校重点学科评选工作的几点意见》等文件具体化重点学科建设活动。纵观这一时期的重点学科建设政策，可以发现其具有明显的公共行政范式主导的特征。

（一）政府在重点学科建设中处于主导和核心地位

作为一种集中力量办大事的政策诉求， 20世纪80年代的重点学科建设体现出鲜明的政府主导的自上而下推行的特点。政府以权力化、制度化、行政化的运作模式集中资源，根据社会需求和国家战略进行资源的再分配。教育行政主管部门既是重点学科建设制度的制定者，又是重点学科建设的领导者，还是重点学科评估的组织者和评估者。重点学科的数量由行政部门事先确定。教育主管部门几乎承担了从政策调研、出台到政策执行、监督的所有职能，高校作为重要的学科建设方主要以执行者的角色参与，听命于教育主管部门，官僚制在重点学科制度的制定和实施中扮演重要的角色。如1987年下发的《关于评选高等学校重点学科的暂行规定》中明确指出，“七五”期间，国家教委拟会同有关部门在全国高等学校中教学科研基础好、对四化建设和科技、社会发展具有重要意义的学科中择优确定一批重点学科点。《关于评选高等学校重点学科的暂行规定》规定：“重点学科的总体规划、学科点的确定、评估和调整工作，由国家教委统一组织领导进行。”

（二）建设过程中的强规则与弱透明

这一时期的重点学科建设主要依靠政府部门颁发的政策文件和管理制度来执行，通过简单化的审批程序和指令性的规章制度来体现，通过严格的人、财、物的审批来规制重点学科建设实践。无论是重点学科评审制度的制定过程，还是评估标准和评审过程，都呈现出鲜明的行政部门主导的严格依据规则进行管理的权威性和不透明性。如1987年颁布的《关于高等学校重点学科评选工作的几点意见》明确指出，国家教委将各学科的重点学科数限额分配到各通讯评选小组，评选小组根据《关于评选高等学校重点学科的暂行规定》严格评选，提出初步建议名单。国家教委再按一级学科组织专家小组，依据教育行政部门制定的重点学科点必须具备的条件、合理布局的需要和规定限额，严格进行审核。参加各学科通讯评选和参加专家小组会议审核工作的专家只对国家教委负责。专家名单不对外公开，评审的内容、意见均应保密。[8]

（三）建设绩效聚焦输入和过程管理

这一时期的政策文本对于整个高等学校重点学科建设的质量保障体系缺乏系統规划，也缺乏各种评估和规范的指南，更没有对重点学科建设的成效进行明确的规定。但从政策的强约束可以看出，管理机构认为，重点学科建设政策的效率建立在强化政府控制力、资源的投入度和规则的严格执行的基础上。因此，在具体的实施过程中，一是强化政府的控制力，由政府决定重点学科建设的评审规则、建设方式及内容;二是重点在入口处进行输入控制，关注资源的投入;三是对重点学科建设的全过程进行细节干预，认为建设效益高低取决于是否严格执行程序化的制度性规定。如1987年颁布的重点学科的建设文件中，强调财政拨款主要是输入为主，预先规定每一笔经费的用途和额度，并根据年度原则和专项专用原则进行明确的规定。

三、“新管理主义”范式下的重点学科建设：“211工程”与“985工程”时期

新公共管理主义在高等教育领域的渗透使得强调竞争、绩效和契约的高等教育市场化理念日渐凸显。“高校像社会上其他组成部分一样，深受市场模式的影响，按竞争、供求、营利能力及其他古典经济学的特征来进行定位。”[9]在这种情况下，随着1993年党的十四大提出建立社会主义市场经济，发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，我国的高等教育体制逐渐从偏重荣誉转向偏重绩效。[10]重点学科建设的经济价值也随之增强，这一时期推出的“211工程”和“985工程”呈现出新公共管理范式主导的特征。

（一）一定程度上政府权力的分散与下放

针对这一时期的重点学科建设，政府通过一定程度的分权和授权，引入目标管理与竞争机制进行管理。一方面，政府给予地方更多的管理权和高校更多的自主建设权。《“211工程”建设实施管理办法》提出，以主管部委或地方政府的管理为主，学校的自我管理为基础，逐步增加地方教育行政部门在国家重点学科建设和管理上的统筹力度。另一方面，在角色上，政府逐渐从全程的组织者、主导者转变为政策的制定者、管理者和监督者。在“211工程”建设中，强调“211”协调小组负责重点学科建设中的重大方针政策问题，对重点学科建设统一进行协调、指导和监督;各重点学科建设项目主管部委或地方政府按照可行性研究报告，对有关学校重点学科建设项目的初步设计和概算进行审核批复，并具体负责重点学科项目建设管理;有关学校按建设项目法人責任制要求，确保按期保质完成建设任务。此外，首次借助第三方力量对各高校递交的评审材料进行通讯评议和审核，由全国学位与研究生教育发展中心“高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所 ”承担国家重点学科的评选工作。

（二）以项目制、合同制推进学科建设过程

在这一时期的学科建设中，通过引入“委托—代理”机制，政府依协议提供资助，大学依照协议自主制定发展规划，政府根据目标达成度进行评估。一方面，重视竞争在学科建设中的作用。实现了从高校依据分配建设资金整体申报到比较学科优势、通过竞争获得立项资助的转变，建立了以投资效益为核心的公开、公平、公正的绩效考核机制。在项目的立项审批上，从 “九五”期间按基本建设程序进行立项审批、“十五”期间按基本建设程序和财政预算管理进行立项审批，转变为“ 211 工程”三期建设中强调通过比较高校不同的学科优势竞争立项。在政策工具中引入学科评估，强调依照绩效而不是需求进行资源分配。二是通过合同制推进重点学科建设的透明和公开。工程建设项目的立项，采取专家咨询和行政部门决策相结合的方式进行，遵循科学、民主和平等竞争原则，增加透明度，充分发挥专家和舆论监督作用。 [11]项目建设实行项目法人责任制，各建设高校的法人必须严格按照可行性报告的批复，对项目建设投资、工期和建设质量实行全过程管理，开展不定期的检查制度，并负责项目建设年度统计、报告和建设决算的审核上报，接受项目建设情况检查，并承担相应建设责任。

（三）绩效评估聚焦学科建设产出

在新公共管理范式下，高等教育作为经济的子系统，其价值由其效率或绩效来判定。正如利奥塔所说的，这是一个功利主义价值观取胜的时代，知识的意义取决于其交换价值，高等教育作为经济的子系统，其价值由其效率或“绩效”来判定。[12]在竞争和问责的驱动下，学科建设成为在管理契约下强调绩效目标的实施过程。这一时期的重点学科建设强调结果为导向的责任机制，改革原有国家重点学科的评选方式，把对国家重点学科的考核和认定，作为加强建设的重要手段。国家重点学科的考核每五年进行一次，考核的依据是各国家重点学科制订并备案的学科建设与发展规划，考核的主要内容是各国家重点学科规划的完成情况。对符合条件的将重新确定为国家重点学科，对建设成效差、经整改后仍不符合要求的将予以淘汰。高校“985 工程”的项目建设实行年度报告、中期检查和总结验收，教育部财政部组织进行项目的检查、审计和绩效评估，并根据结果实施奖励和惩罚。

四、新公共治理范式：“一流学科”建设的理想路径

从上述分析可以看出，我国重点学科建设的管理模式经历了从公共行政到新公共管理范式的转换。政府的角色逐渐从划桨者转变为掌舵者，基于市场的竞争及绩效评估的理念也逐渐凸显。但不可否认的是，由于新公共管理范式存在的忽视价值理性和碎片化管理的弊端，使得我国的重点学科建设仍然存在如下问题。首先，重点学科建设对效率的重视强化了高校之间的竞争，但这种竞争往往是一种强调工具理性和短期效益的内部竞争，带来了高昂的交易成本。其次，管理理念下的重点学科建设使得政府仍通过对资源的控制决定着高校学科建设的方向，高等教育重点学科建设所应体现的政府服务、市场配置、多元主体责权共担的公共治理的体系尚未形成。在这种情况下，作为超越公共行政和新公共管理范式，兼顾工具理性和价值理性的新公共治理理论，对推动我国新时期的“一流学科”建设，实现高等教育治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和启示价值。

（一）强化政府元治理角色，建设多元主体参与网络

新公共治理认为，多元主体不仅是公共管理和公共服务的对象，更是公共政策与服务体系的评价者、参与者和 “合作生产者”。 公共政策目标的实现需要多元主体的共同的充分参与。在新公共治理范式的视域中，“一流学科”建设若仅仅通过改变财政拨款的方式和项目确立、退出的方式，并不必然使得传统的重点学科建设模式从行政管理体制向治理体制改变。因此，“一流学科”建设应强调主体的多元、方向的多维与底部的自治。要以学科建设为本，以政府、大学、科研机构、社会之间的充分参与为基础，通过学者组成的专业协会和利益共同体共同推动学科治理方式的创新。在这一过程中，政府承担着“元治理”的角色，重在对由多元主体参与的学科建设网络进行建设和管理。在学科建设上，应该强调利益相关者充分的知情权、协商权和参与权，将多元学科建设主体发展为平等的“合作生产者”。总之，“一流”学科建设虽由政府推动，但其根本的目标不是建立长期的由政府控制的项目，而在于养育利益相关者长期合作的文化，推动多元主体共同参与“一流”学科建设，促成治理共同体的形成。

（二）基于信任与关系契约配置学科建设资源

与公共行政重视执行和管控的过程管理不同，新公共治理范式强调聚焦组织间关系的过程治理。强调推动具有不同利益、价值观、认知取向和权力资源的多元行动主体通过互动和协商寻求问题的解决方案。作为一项在治理情境中的复杂实践，“一流”学科建设是一种与周围环境、不同团体和个体的生活密切联系的社会性行动，其价值和目标的实现需要利益相关者的充分理解、接受和参与。新公共治理范式下的一流学科建设应注重对多元学科建设主体间信任关系的建设，通过对过程本身价值的关注引导多元主体去倾听，进而在他们之间建立信任。[13]以信任和共识提升“一流”学科建设的效率和效果，推进高等教育治理理念的真正落实。 “一流学科”建设不强调目标的先在性，而应强调基于谈判和反思过程中的目标的调整和生成。总之，新公共治理范式下的重视信任关系建设的“一流学科”，其根本的目标不再是仅仅聚集资源突破发展，而在于养育学科建设的文化，以重视互动、对话、信任关系的过程建设实现制度创新的目的。

（三）绩效评估重视服务主导的结果评估

新公共治理强调服务逻辑，认为公共政策所追求的价值不能局限于强调投入与产出的效率与效益，还应该注重其所增益的公平、民主等价值理性。作为本身具有公平、真理、民主等社会效益属性的大学， “一流”学科建设除了强调规模、设施、效率等有形价值，更应该强调对公众的观念、能力、意识等无形价值的培育，应重视对学科建设的公共性和社会效益进行评估。首先，秉持宽泛的结果评估理念，在重视学科建设的经济效率和内部效益的同时，从公正和公平的角度对学科建设进行评估，将公共价值融入绩效评估中，使得公平、正义等价值理性与经济绩效所代表的工具理性共同成为评估学科建设的标准。其次，对多元主体组成的学科建设系统的互动关系与信任水平进行评估。关注学科建设合作网络的绩效，而不是仅仅关注单个组织的绩效。总之，新公共治理范式下的一流学科评估，应兼顾民主与效率价值取向，强调构建“善治”的学科治理模式。通过基于契约的合作，形成公共事务的良好治理状态，使得治理的过程自然成为一个组织自我学习、自我提升的过程，实现“一流”学科建设社会效益的最大化。[14]

参考文献：

[1]斯蒂芬·奥斯本，主编.新公共治理—公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，等译.北京：科学出版社，2019：1.

[2]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福，王学栋，译.北京：中国人民大学出版社，2007：12.

[3]Christopher Hood.A Public Management for All Seasons？ [J].Public Administration， 1991（69）：3-19.

[4]奥斯本.改革政府：企业家精神如何改革公共部门[M].周敦仁，等译.上海：上海译文出版社，2006：31.

[5]Hood Christopher.The“new public management” in the 1980s：variationona [J].accounting organization and society，1995，20（2）：93-109.

[6]宋敏.新公共行政学研究——兼及对我国行政改革的启示[D].山东大学，2010：53.

[7]Fredika Wiesel，Sven Modell.From New Public Management to New Public Governance？ Hybridization and Implications for Public Sector Consumerism[J].Financial Accountability & Management，2014，30（2）：175-205.

[8]秦惠民.学位与研究生教育大辞典[M].北京：北京理工大学出版社，1994：73.

[9]程星.世界一流大学的管理之道[M].北京：北京大学出版社，2011：44.

[10]陈超.中国重点大学制度建设中的政府干预研究[M].广州：广东高等教育出版社，2009：77.

[11]国家教委.关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见[EB/OL].（2011-07-01）[2019-02-15].http：//www.scio.gov.cn/wszt/wz/Document/946629/946629.htm.

[12]阚阅，顾明远.当代英国高等教育绩效评估研究[M].北京：高等教育出版社，2010：1.

[13]金斯伯格，著.民主：危机与新生[M].北京：中国法制出版社，2012：61.

[14]帕特里克·贝尔特，菲利佩·卡雷拉·达·席尔瓦.二十世纪以来的社会理论[M].北京：商务印书馆，2014：170.

（责任编辑陈志萍）

收稿日期：2019-07-14

作者简介：谢冉，上海电力大学科研处副研究员;章震宇，上海中医药大学副教授，通讯作者。（上海/200090）

本文系全國教育科学“十二五”规划2014年度教育部重点课题“我国国家重点学科制度转型路经研究”（DIA140315）的成果之一。