重大疫情防控中社区治理有效性观察与思考

易外庚 方 芳 程秀敏

以新型冠状病毒肺炎疫情这一公共卫生危机事件为背景，通过对城乡社区观察和深度访谈的实证研究方式，重点研究疫情防控中社区治理模式的实践，从社区治理失灵和有效性角度进行多维度分析，对社区治理中主体参与、制度机制、资源配置的实践有效性进行梳理和归纳，可以得出：政府主导、基层组织及居民扮演角色主体是对疫情有效控制的关键因素，国家及地方性的政策制度和治理机制是社区治理有序的基础，社区“硬”“软”资源协调使用是治理的根本保障。提升社区治理有效性必须对城乡社区治理的主体性问题、非政府组织参与方式、社区居民主体意识提升、有效治理评估体系等方面进行反思和探讨。

一、问题的提出

新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，社区是防控下沉的重要环节，也是对社区有效治理的严峻考验。社区是中国社会治理的基本单元，是执政党与政府联系群众、服务群众的“最后一公里”。中国城乡基层社区在“外防输入、内防扩散”方面发挥着不可替代的作用。总体上看，这次抗疫中社区彰显了疫情防控的最后一道“防护网”的保障作用，但是，城乡社区抗疫中也频发治理失效的典型案例，包括社区的居民隐瞒个人行程、病情、密切接触人群，社区管理方式粗暴，居民阻碍和干扰破坏正常防疫管理，抗疫治理形式主义严重等现象。如何实现社区治理的“善治”目标，特别是重大危机情形下的有效治理，无论是在理论研究还是实践探索都有着深远意义。

习近平总书记在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”新冠肺炎疫情是提高国家治理体系和治理能力现代化水平特别是社区治理的重要契机，在这场全民“战疫”中，村/居委会的工作人员、网格员、基层政权自治组织成员、街道（乡镇）干部、小区的物业公司、社区党员和志愿者、扶贫工作队，站在了基层治理和社区疫情防控的前沿，无论是疫情防控还是复工复产后防扩散，还是后疫情时代社会治理，探寻“非常规时态”社区治理模式有效性路径，彰显政府提供公共产品的能力、效率和效益尤为重要。

二、文献梳理与研究回顾

（一）社区与社区治理模式

社区研究自滕尼斯始便一直有“共同体”之义［1］，从强调情感共同到利益共同再到“人文区位学说”和“人际关系学说”,“地域”“共同联系”和“社会交往”是社区必备要素。当前国内研究对于共同体的现实形态——“社区”的分析，多从地域边界和基层政权出发。［2］［3］受城乡二元经济影响，根据地理区域、互动关系、共同情感，最基本的有城市社区和农村社区两种类型。治理作为政治运行和公共管理概念于20世纪90年代兴起，意味着政府与公民社会关系的调整和博弈。［4］本土化研究中，既有“谁来治理”的政府、市场、社会组织、居民的主体之争，也有“治理内容”中社会秩序维持、公共事务运行的客体之辩，以及政府外力推动与居民内生自治的治理方法讨论。社区治理作为治理研究的微观层面，从“何以必要”走向“何以可能”的目标实现研究范式主要围绕“地方和集权”“精英与草根”展开。［5］

我国城市社区经历了“单位制”到“社区制”，从治理主体或主导角色出发，治理模式有行政引导型、自治型、混合型、企业主导型模式或政府主导型、政府管制型、合作型、自治型模式，以及专家学者与地方政府合作进行基层治理创新探索的专家参与模式；从治理资源配置出发，有学者将社区治理模式分为授权型、竞争型、企业运作型、居民参与型、互助协作型；基于业主决策架构的内部性维度和物业管理模式的外部性维度，还有社区整体直接民主—委托模式、直接民主—自管模式、间接民主—委托模式和间接民主—自管模式四种模式［6］；随着互联网技术的快速发展，安保、绿化、物业等服务体验的差异化还可将社区分为智慧社区与传统社区。总体而言，现有城市社区治理模式多是围绕政府、市场、居民三大主体，形成四种模式：政府主导型，强调基层政权指导和监督角色，公共事务通过政府控制的资源进行整合；自治主导型，发挥居民和机构权利，实行社区自治、议行分离；合作共治型，行政力量和自我管理交叉融合；市场主导型，经营性物业以承包责任方式提供公共服务，需指出的是，虽然是部分事务由市场运作，但一些行政事务依然由街道办等机构执行。

与城市相对应，乡村是集中度较低的生产生活区域，农村社区治理从封建时代“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”的“乡绅治理”到近代社会的“政权下乡”“政社合一（人民公社）”以及改革后的“乡政村治”发展阶段，税费改革等一系列制度措施推动了乡村治理转型。乡村精英和乡贤的“返场”、以自然村或村民小组为自治基本单元的乡村“微自治”、村民理事会的“议事”、村社合作，都是乡村以村为边界、以血缘和熟人为中心进行自我管理和自我服务的最佳佐证。［7］但实践证明，农村虽然只是接受乡镇的业务指导、协助开展行政工作，但通过法治监督、书记主任一肩挑或扶贫工作队驻村等方式，农村社区治理的行政色彩无法剥离。2020年中央一号文件提出，坚持县乡村联动，县级作为乡村治理工作的“一线指挥部”，“建立县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度”，进一步推动行政资源向农村基层下沉。［8］

（二）治理有效性

有效性的研究起源于对组织行为的研究，Steers将有效性界定为对组织目标达成情况的衡量，指拥有特定使命和价值观的组织实现符合正常定位的目标的程度。［9］李莹认为，有效性是指活动主体完成活动以及实际达到预期目标的程度，即活动的实际结果与预期目标之间的吻合性［10］，本文对有效性概念的界定采用这一说法。治理有效性的核心内容是社区治理目标的实现程度，国外学者主要从社区资源动员、居民需求满足、提高生活质量、解决集体行动问题等方面，通过资源可及性及动员、外部行动者角色、组织及领导、伙伴关系、需求及问题评估、文化能力、效力及可持续性、参与、合作能力、执行、联系和管理等众多维度对其进行测量。［11］

从中国社区建设的相关政策法规中，社区的服务功能包括：卫生、体育、就业、养老、助残、退休人员社会化管理、治安、矫正、社区社会组织及志愿者服务、综合信息提供等。这些服务的根本目的是实现对社区居民的服务，因此有研究者把居民对社区服务的满意度当作衡量社区治理的标准，并为此建立了相应的评价指标体系，并多采用社区治理绩效这一工具型提法。［12］社区治理绩效指标体系的建立可以对包含居民在内的社区治理主体产生正确价值观的引导作用，这是基于将治理绩效作为一种“前因”的逻辑思路所作的设定。在相关研究中，社区治理的绩效被更多的作为“结果”变量进行测量。比如从社会资本、邻里空间、制度能力、治理主体的能力水平、治理主体间互动关系所形成的治理模式等维度测量对社区治理绩效的影响。［13］

治理必然存在失灵和有效。Bob Jessop认为治理存在合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性、责任与效率的困境。［14］俞可平认为“善治（有效性）的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳状态”［15］。社区层面网络治理有效性与资源供给、稳定性和合作经验高度相关［16］，在我国，行政介入、居民自治逻辑和参与意识也是影响社区治理绩效的重要因素。从创建“文明社区”到“平安社区”再到“综合减灾示范社区”的评选，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。［17］作为推进应对突发公共事件的重要社会载体，社区既应追求治理形式和结构高效，还应维护公共利益，化解社会矛盾和风险。

对有效治理的研究离不开有效性影响因素，通过对已有研究的梳理和归纳，城乡社区的治理有效性影响因素主要包括三个方面，即治理主体、制度规范和资源配置，这也是本研究框架的核心内容（详见表1）。

表1 社区治理有效性影响因素

我国政府注重建立健全各种突发事件应急管理机制，本次新冠肺炎疫情暴发后，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，全国内地31个省区市迅速启动突发公共卫生事件一级响应。基层社区是本次抗击新冠肺炎疫情的重要力量，我国现有社区治理体制仍存在较强的自上而下的路径依赖。抗疫期间，这种集权下的封闭管控权力得到加强，相应的组织动员效果也进一步印证了紧急状态下体制的优越性，但也暴露出社区治理主体较为单一、居民危机反应迟缓或过度、应急预案缺乏可操作性、预警能力不足、应急物资严重匮乏、社区公共卫生应急处置能力不足等弊端。我们既看到社区的“硬核防控”，也呼唤“柔性治理”。

三、疫情防控中社区治理模式观察

疫情防控期间，社区的封闭式管理概念既有明确的空间划分（网格化），疫情宣传、排查、防控及上报责任也是落实到社区这一最小治理单元。城乡社区作为社会治理的基本单元，其治理效果直接关系到党和国家大政方针政策能否落实，关系居民群众的切身利益能否得到满足，以及城乡基层的社会和谐稳定发展大局。突如其来的新冠肺炎疫情对人民生活和经济社会造成了重大影响和损失，经过全国人民共同努力疫情得到了良好控制，通过对江西省若干城乡社区的实地调研，发现在这场全民“战疫”中许多社区表现突出，一直保持零确诊、零疑似的好成绩，也有社区出现了确诊病例，防疫形势严峻。

从已有的理论和调研社区治理实践的观察来看，我们试图通过实例从参与主体、制度机制、资源配置三个维度分析抗疫社区治理模式的有效性。包括规制政策、体制机制在内的制度环境会影响社区治理的效果，多元主体的参与程度、社区资源配置能力也会影响社区治理的有效性。本次研究根据研究团队在疫情期间对目标社区的观察和深度访问获得基础分析数据，研究时间主要集中在2020年1月底至2月上旬，研究内容和角度围绕3个主要影响因素展开（详见表2）。

表2 街道及社区基本情况

（一）主体参与的有效性

首先是政府的主导。事实证明，在突发公共卫生事件的影响下，政府的作用是关键的，尤其是在危机中社会群体心理混乱的状态下，城乡基层政府在疫情管控政策制定、信息提供、社区公共产品服务等方面扮演着十分重要的作用。在调研中发现M村在出现了确诊病例后，村民自治组织几近瘫痪，随后乡政府强力介入农村社区才实现了秩序的重新构建。在很短的时间内，完成了防疫工作方面的部署，并且让其运转起来，防止社区居民出现不理智的行动，并且提供了一系列的便民公共服务，稳住了社区的局势，取得了良好的抗疫效果。L村和N村、S街道的H和W社区都在省防疫指挥中心统一指导、各级地方政府的统一部署安排下，第一时间成立了疫情防控小组，采取了封闭式管理、地毯式排查等防控措施，均取得了零确诊、零疑似的好成绩，防疫效果显著。

其次是基层党组织和党员的先锋模范作用。面对疫情，全国各级党组织和广大党员干部主动请战，连日来坚守在救治患者最前线，坚守在联防联控第一线，坚守在各自的工作岗位，让党旗高高地飘扬在了“抗疫”的一线。此次调研的若干城乡社区第一时间发挥了党支部和党员的先锋模范作用，积极参与到人员排查登记、测量体温、宣传引导、卡点值守等一系列抗疫工作中的党员，N村有26名（占全部党员的72.2%）、L村有18名（占全部党员的46.2%)、M村有15名（占全部党员的41.7%）通过坚守在抗疫最前线，发挥党的领导作用，引领更多的社会群众参与到社区治理的过程当中，提升了社区主体参与性。

最后是社区居民（村民）的主人翁参与。政府与社区居民及其组成的社区自治组织的关系，关乎多元协商治理的质量。王浦劬认为：“从我国协商治理的实践经验来看，从意见协调、利益整合到共识达成、矛盾化解，尤其需要以信任为核心的社会资本和以理性协商为基础的公共精神，社会资本和公共理性构成协商治理的文化基础。”［18］只有社区自治组织参与主体秉持着理性负责的态度来参与社区治理，才能多方一起形成合力，助力完成社区的有效治理。本次调研的多个社区就充分发挥了各方的作用，比如N街道D社区有防疫志愿者50人，而且大多为老年人，年纪最大的70岁；S街道W社区充分发挥社工事务所的作用，社工事务所有10名成员作为志愿者参与社区疫情防控；L村委会有32位村民主动参与到本次疫情防控；县M村委会有村民30多人志愿扛起“抗疫”责任，由此可见，以上社区充分发挥了居民（村民）自治作用，为此次防疫工作良好效果的取得发挥了重要作用

（二）制度机制的有效性

1.全国性法规与机制。本次新冠肺炎疫情暴发后，国家引导公民加强对《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关法律法规的学习，提高公民法律意识，遵纪守法，共同度过疫情难关。同时依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，全国31个省区市迅速启动突发公共卫生事件一级响应机制，尤其是疫情严重的湖北省不仅启动了突发公共卫生事件一级响应机制，还针对性发布了《湖北省人民政府关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》《省人民政府办公厅关于印发湖北省防控新型冠状病毒感染肺炎疫情财税支持政策的通知》《省人民政府办公厅关于印发应对新型冠状病毒肺炎疫情支持中小微企业共渡难关有关政策措施的通知》等疫情相关通知条例，助力抗疫战争早日取得胜利。

此次新冠肺炎疫情，不仅席卷我国，国外众多国家也深受影响，据日本放送协会(NHK)报道，鉴于日本国内新冠病毒感染人数日益增多，厚生劳动省汇总了相关意见，对有关做法进行了调整。意见提出，今后如果有的地区患者人数大增，出现地区性蔓延，可由当地政府自行决定，让轻症患者居家隔离。意大利从10日开始在全国范围内实行封城禁令，学校停课时间延长至4月3日，3月8日凌晨实施的封城令扩大到全国范围，所有居民不得随意进出城市。

此次我们调研的所有社区均按照突发公共卫生事件的一级响应机制的要求，实行了疫情时期的工作部署。国家层面的法律保障和机制保障，为抗疫社区的有效治理提供了强力支撑。

2.地方性法规与机制。为做好疫情防控工作，结合江西当前疫情防控形势，省政府决定启动江西省突发公共卫生事件一级响应机制。深化人民对《江西省突发公共卫生事件应急办法》《江西省突发事件应对条例》《江西省动物防疫条例》等法律条例的学习。同时江西省第一时间成立联防联控机制，通过联防联控相关部门通力合作，各项工作依法科学、有序有效开展，包括《关于切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作应急预案》《江西省人民政府印发关于有效应对疫情稳定经济增长20条政策措施的通知》《关于加强疫情科学防控推进全省企业复工复产的通知》《江西省中小学2020年寒假及春季学期延期开学期间线上教育教学实施方案》等针对性很强的政策。调研发现，疫情发生后，各社区都在严格落实疫情防控措施，加强对流动人口的管理，实施交通卫生检疫，开展群防群治。地方性法规的完善与机制的建立为社区抗议取得良好成果发挥着不可替代的作用。

3.社区机制。社区内部的机制建设对于社区治理起着至关重要的作用，社区内部的沟通机制建设更是重中之重，尤其是城市社区中异常明显，甚至直接影响着社区治理质量。调研发现，本次疫情发生之后，各社区迅速成立疫情防控工作小组，由地方行政管理部门主要负责人挂帅，调集所有资源投入到防疫攻坚战当中，社区干部通过以往的沟通机制比如社区议事会、微信群，使社区各部门、各主体协调好拧成一股绳。对于社区人员进出管理，大量社区通过机制创新，实现了在完成防疫要求下，最低程度影响居民的正常生活。由于社区是直接面对大众，掌握的实际情况比上级政府更多，因此其内部针对本社区实际情况制定的规章和机制有利于实现更有效的治理。

（三）资源配置的有效性

一是社区治理“硬”资源的使用。社区的很多问题在科技帮助下，可更好更有效地解决，比如社区微信群、QQ群、社区信息采集、社区大数据、视频监控技术、智慧机器人等新技术可以完美解决。在本次疫情防控过程中，一些社区采用新技术为社区的有效治理提供必要的技术保障，比如南昌市N街道，所有社区各卡口均有高清摄像头，通过“一屏全控”系统，监控室可直接查看是否有人员聚集。若有聚集，可以快速发现，同时借助城警联勤综治云平台，该平台包括城管、治安、街道干部和社区干部。社区自行购买了30台步话机，每卡口和每社区分配一台步话机，另外街道负责成员每人一台，可实现问题的快速有效处理，同时减少了社区人员工作量和感染风险，为疫情时期社区的有效治理提供了技术保障。社区管理中不再使用一张纸、一支笔的传统登记方式，而是通过扫描二维码、微信小程序等方式进行实时录入汇总，最大限度避免近距离接触而产生的交叉感染风险。宜春市袁州区L村委会通社区微信群及时发布疫情动态，让多数村民能够第一时间把握疫情情况，及时做好防护，避免恐慌。特殊时期，通过一系列的技术手段，大大提高了社区治理的有效性。

二是社区治理“软”资源的使用。人的作用是关键性的，硬件的良好运行，需要优质的软件作为支撑，现代社区治理体系需要重视人力资源建设。社区管理人员不仅要处理社区的日常事务，还要调节社区内居民关系，处理突发事件，社区管理人员的能力越强，社区工作开展也会越顺利。在此次调研中发现，大多数社区管理人员政治意识强，应急反应快，人员调度合理，为社区疫情防控取得良好的效果提供了保证，比如L村委会村书记在疫情发生后的第一时间，严格按照乡政府部署执行了封闭式村庄管理的决定，村民反对意见很大，逆反心理比较强烈，甚至出现部分过激行为，但是经过村书记的耐心解释和劝导，最终村民都理解和支持特殊时期的这一做法。村委会书记带头，坚持卡点值守、上门排查、体温测量、劝散聚众等疫情防控管理，为L村取得零感染的好成绩做出了重要贡献。可见社区管理人员良好的素质对于社区治理有效性有很大的影响。这次疫情中，城乡网格员发挥了特殊的作用，其中，城区网格员在采集录入人口、出行等基础信息，及时排查安全隐患动态信息，开展疫情防控宣传，医疗物资及生活用品保障服务，帮助空巢老人、孤寡老人、残疾人、留守妇女儿童等特殊群体等方面完成了大量的疫情管控和协助管理等工作。农村网格员克服居住分散、排查难度大、信息变化快、人手有限的诸多困难，在疫情信息收集、流动人员管理、卡点值守人员召集等公共服务方面做出了努力和付出。

四、反思与讨论

社区封闭管理是新冠肺炎疫情特殊情形下特殊管理方式，与日常公共事务管理差异性较大，从疫情社区治理的现状和客观需要来看，国内还存在着不少矛盾和问题，城乡社区管理差异显著，如何实现在重大公共事件的有效治理值得反思和探讨。

（一）疫情社区有效治理的主体性问题

我国城市社区治理的行政化特征显著，社区的日常管理基本沿袭传统的行政化管理模式，政府对社区治理放权不够是普遍现象，随着我国改革开放和经济建设的快速发展，城市功能大大增强，但部分干部特别是一些领导干部，仍然习惯于计划经济下传统的管理方式，这种思想观念影响和制约着社区治理的发展。在疫情初始阶段，更应该凸显政府的主导及管制功能，在疫情中后期更要加强社区自治，充分调动企业、社会组织、专家参与。疫情如战役，政府掌握有关疫情的基本信息和核心资源，如何根据疫情社会危害性及疫情的发展态势，要取得疫情战役的全面胜利，政府履行主导职责是不容置疑的，也只有政府体系才能调动抗疫的所有资源，包括制度规则、应对机制、宣传引导、医疗医治、疫苗开发研制等技术保障、生活物资保障等疫情期间居民的基本保障系统。综合来看，由于疫情严重程度的差异性，特别是全国各地经济发展水平不同，民族地区、沿海和内地等情况不同，各地区域差异还比较大，除单一的政治性社区组织之外，我们观察的几个目标社区几乎还未形成成熟的社区治理机构。社区治理机构在特殊时期能够完全纳入政府管理体系，而在日常的有序管理中又能够充分发挥自治作用，如何构建成熟的现代社区治理机构是当前城市社区治理的核心问题。

与城市社区相比，农村社区散居特点鲜明，重大疫情的管理难度，特别是疫情防控难度很大，近年来农村网格化管理的推进，在这次疫情中发挥了一定的积极作用，管理效率得到提升，尤其是乡村精英和乡贤的主动参与、以自然村或村民小组为自治基本单元的乡村“微自治”、村民理事会等在疫情防控方面起到了积极作用。

（二）非政府机构在疫情社区治理中参与问题

疫情期，街道、居委会依旧是社区治理的主要参与者，社会组织力量整体上比较薄弱，其机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应。武汉“红十字会”对医疗物资分配，尤其是对社会捐赠的集中管理模式，在疫情期间专业社会组织的参与度和参与效果被抑制，如何发挥专业、成熟、规范的社会组织作用，凸显社会组织人员的专业水平、文化知识、团队能力、年龄等方面的突出优势，让社会组织成为助推社区治理能力和水平的重要力量，这是实现社区治理现代化水平提升的重要内容。

（三）城乡居民主动参与性问题

社区治理的“善治”局面应该是政府有效引导、社会组织广泛动员和居民热情参与的综合体。但现实情况往往是很难调动居民参与的积极性，不能形成多元主体参与的良好互动局面。居民对社区治理的参与度不高，主要体现为：一是参与广度不够。当前社区居委会动员离退休老人、党员干部、社区工作者参与社区管理的行为并不具有广泛代表性，多数是一种政治动员性质的参与。二是参与深度不够。当前社区主体仍将社区管理事务当成街道、居委会等机构的行政事务，对社区经济建设、文娱活动、民主决策、民主监督等参与广度和深度不够。三是参与主动性不够。本次研究的观察点均是有组织的参与，分别是南昌市N街道有136人登记，实际参与抗疫的志愿者为50人，鄱阳县M村的30名外出打工人员参与，其他五个观测点均没有主动参与的志愿者，特别是城市社区基本是老党员、老干部参与，社区居民的主动参与性比较低。如何调动居民的主动参与意识是关乎社会公德意识提升的重要内容，也是社会主义核心价值观树立的重要内容，甚至是爱国、爱家乡、主人翁感缺失的深层次问题。这要求社区治理在价值取向上应确立以居民为中心的发展思想，更加突出人的主体性地位。在治理过程中应促进居民由功利性私人向集体理性的社区公民身份转变。而改造人的思想与价值体系是一项系统工程，不仅需要社区内横向组织整合网络的发育，也需要“助人自助”的赋权理念的引导、治理技术工具的有效选择、协同互动平台的搭建。［19］

（四）有效治理的评估问题

从本次疫情的社区治理功能看，主要围绕宣传引导“宣传网”、疫情人员排查“信息网”、公共区域消毒、体温测量、居家隔离“监测网”、人员登记物资匹配“安全网”等环节进行有效治理和管控，部分地区实行社区有效治理的奖励政策，如武汉蔡甸区的“无疫情”村（社区）评选，该区共有51个城区社区和339个乡村社区，蔡甸区从2020年2月初开始组织评选“无疫情”村（社区），对115个“双无”村（社区）以及44个无确诊病例村（社区），一次性奖励10万—20万元不等，授予“无疫情”村（社区）牌匾，极大促进了社区对有效治理的参与热情。

疫情的严重程度是多种因素造成的，部分社区出现疫情后的管制难度和多方参与的治理成本往往更高，无疫情的目标导向是非常重要的测量维度，但不是评估测量的全部内容，如何构建科学的有效治理评估体系是促进社区有效治理的长远目标，如果建立相对合理的评估测量模型，兼顾疫情影响程度、制度机制体系完善、参与主体工作的量化指标、技术硬件支持系统、社区居民满意度等综合评估体系，这对区域管理乃至全国范围推进疫情社区治理都有积极的促进作用。